四 法国城市规划与国土开发中的政府角色

在中国，土地资源配置效率低下的直接原因是在政府主导的土地市场和土地交易中，价格机制无法发挥调节市场供求关系、促进资源高效流动的基础性作用。在现行的土地制度下，土地使用权可以合法地在市场中流转，但是这种流转是由政府的行政权主导的。

亨德森（2011）指出，即使在市场化程度最高的发达国家，土地市场也要受政府的监管，政府对土地的规划要确保在城市内形成不同土地利用类型的功能分区，并协调好私人土地和公共土地的利用。这并不是要以长官意志取代市场，而是在市场趋势的指引下因势利导，提高作为一个整体的城市的资源空间配置效率。法国的城镇化进程较好地体现了上述基本特点，对政府与市场进行了较为明确和有效的定位。

20世纪80年代初以来，市场取向的改革思潮席卷全球，法国自然也身在其中。相比“二战”后建立的福利国家及其规划传统，市场化改革有意减少国家在经济和社会等领域的空间和作用，从而给予私营部门和竞争以更多空间。这一变化旨在释放被公共官僚机构的严重无效管理所阻碍的主动性和增长能量，开始考虑在所有公众行动领域包括区域规划中实行国家“帮助做”而非“做自己的”。这一转变在希拉克总统任期（1995～2007年）之前已经开始，但随后表现得越来越有意识。负责区域发展的国家机构在2006年象征性地改名，成为负责领土开发与竞争的机构。即使在这样一个弱化的公共干预概念中，来自中央政府与地方政府的特殊行动依然举足轻重，影响范围不仅包括基础设施的投资或公共服务的提供，还包括诸如统计和数据的生成以及与领土形势和演化有关的研究支持等。

如表1-3所示，法国是中央集权的单一制国家，其行政区划分为国家、大区、省和市镇4个等级。其中，大区、省和市镇是分别拥有特定自治权利的地方行政单位，市镇则是最基本的行政单元。由于法国不存在“城市”与“乡村”的行政建制之分，因此无论城市地区还是乡村地区，均遵循从大区到省再到市镇的行政等级体系，并且均以市镇作为最基本的行政单元。

20世纪60年代之前，法国的行政层级是：国家—省—市镇。省是唯一设有国家下设地方政府的行政等级，也是法国政府向下实施市镇管理的重要中介环节。然而法国的国土面积约比中国小18倍，却划分成96个省（不包括4个海外省）。这一地理划分方式显然不适于制定地方经济发展政策和统一规划大型公共设施（如大学）。20世纪50年代起，为改变地方经济发展过于零散的状况，法国开始单纯出于经济发展目的进行“地区化”调整。1964年，法国制定了22个《地区发展计划》，将“大区”（Régions）作为新的国家行政区划单位，一个大区中最重要的省的行政长官自然成为该大区“行政管理委员会”的主席，可以组建由专家、重要企业领导、地方重要人士等组成的顾问性的“大区经济发展委员会”（CODER），但大区还不是法律意义上的地方集体。直到1972年，各大区才建立了与国家政府机关平行的自身的地方管理公共机构——大区议会，其议员通过非直接选举产生，成为大区层次的地方集体的雏形。1983年《地方分权法》将原归属国家政府的制定国土规划与国家经济发展计划的一部分权力（如大型基础设施规划），转移给了新的地方集体--大区议会。通过这一权力转移，国家政府希望大区能成为实现国家发展计划的一个重要层次，作为国家和地方合作的重心，贯彻国家地区发展的指导思想。

与大区的重要性形成鲜明对照的是，建制时间长、组织完善、曾在中央与地方之间发挥重要媒介作用的省级政府，在地方分权后却处在一个非常尴尬的境地。随着国家的公共权力逐渐向市镇和大区两级过渡，省将逐渐被排挤到公共政策的边缘。

如表1-4所示，大区和省对市镇没有管理权，并且在规划领域不起直接作用。不过，通过它们的财力和权力，大区和省能够在公共基础设施建设方面起辅助市镇和市镇联合体的作用。其中，大区在国土规划和经济发展方面的权限较大，省在规划上没有实权但掌握的资源量非常庞大。由于市镇分布很分散，省常常在条件差异很大的市镇之间发挥调节作用。

需要重点介绍的是市镇联合体。“市镇”（Commune）作为法国的基本行政区划单位始于1789年，漫长的历史使这一组织方式逐渐得到地方居民的认同，成为法国“共和”和“民主”的基石（Ascheh,1998）。但是由于市镇的数量众多，人口少于1000人的市镇占总数的79%，局限在这样的规模和尺度上发展公共交通与其他市镇设施几乎是不可能的，事实上城市的发展经常跨越市镇的行政界限。尽管《土地指导法》和《地方分权法》都要求市镇间进行联合，共同编制城市总体发展规划，但由于缺乏明确的组织机构和法定的合作框架而收效甚微。1971年国家政府曾尝试对若干市镇进行合并，但引起了地方居民的强烈抗议和反对。为此，国家政府转向加强市镇间合作组织——“市镇群共同体”的机构建设，并首先促成里昂、里尔、斯特拉斯堡等大城市与其周边的市镇联合组成长期稳定的“城市共同体”，形成大区发展平衡极核，抵消大巴黎地区的吸引力。1992年的《共和国地域行政管理法》（ATR）开始通过法律手段赋予市镇群共同体一定的公共权力，保证它们具有自己稳定的税收来源，并具体提出了两种合作框架，其中适用于小市镇之间进行联合的“市镇共同体”获得了很大的成功。至1998年，共有13811个市镇（共计1600万人）结合成1241个“市镇共同体”。

1999年，为了弥补市镇分散的缺点，进一步促进不同规模的市镇间进行合作，中央政府试图凭借《舍维内芒法》来推动市镇联合，使得目前法国城镇郊区整合度非常高。该法案根据各城市地区不同的人口聚居程度，提出3种共同体组织模式：城市联合体是指拥有50万名居民的实体；城郊区联合体是指拥有强制的公共权限，居民人口数量略少，但保持在5万人以上的实体；市镇联合体则是指规模更小的整合了多个乡镇的实体。在此基础上，进一步确定各共同体的法定公共管理机构，统一称为“市镇间联合管理公共机构”（EPCI）。组成共同体的各市镇将一部分税收和权力移交给EPCI，如规划权、公共服务设施网络的建设经营权、工业小区的开发权等。同时，法律还赋予EPCI向共同体内的生产企业征收特别税的权力。这种市镇联盟并不是必需的，建立共同体需要先得到大部分市议会的同意，他们代表的居民数必须超过共同体居民总数的一半。但EPCI特殊的财税制度有效地刺激了各市镇组成共同体的积极性。而且，国家政府还增设“聚居区合约”（Contrat d′agglomération），通过财政手段进一步推动地方间多种形式的合作。在地方的规划发展问题上，EPCI在很大程度上取代了市镇的位置，成为地方分权的主要受益者。

目前在法国，一个地区或地方开发建设的实施往往被简化成“一个地区、一项战略、一份协议”。其中，所谓“地区”特指某个地区或地方，所谓“战略”指该地区或地方制定的开发建设规划或计划，所谓“协议”则指国家与该地区或地方相关的各级地方之间签订的开发建设合作协议。这就意味着，在特定地区或地方的开发建设过程中，无论国家和各级地方还是各个部门，均可在各自的职权范围内通过编制开发建设规划和计划，分别承担不同的开发建设职能，同时通过多种形式的合作协议，实现在开发建设领域的相互协作。

在国土开发中，中央政府的职责主要是通过直接投资或各种国家-大区合约对大区发展进行平衡，并集中精力管理涉及国家整体、长期利益的问题，如城市遗产再利用、自然资源保护等。国家在各地方的下设政府不再直接干预地方发展的事务，其职能逐渐转向监督并审查地方集体的行为是否符合国家法律和基本政策要求。

而在中央权力下放过程中，地方政府逐渐成长为城市建设、投资和规划的主体。以市镇一级为例，1999年之后，中央政府将地方税务专业化，然后将其主要部分——营业税划归给市镇联合体一级，赋予市镇联合体向家庭或地产征收附加税的自由，力图以此激励地方政府联合起来共享财政资源、采取一致行动。这些财政资源汇总之后，部分用于进行近距离管理、改善生活环境和投资基础设施。下面专栏中的案例能够清晰地展现地方政府在城市规划与土地开发中的作用。

专栏1-1 里昂帕尔杜地区的城市规划与土地利用

中国社会科学院课题组于2014年7月对法国第三大城市里昂的帕尔杜地区（Part-Dieu）的城市规划与土地利用方略进行了实地调研。

帕尔杜地区是一个历史仅有40余年的新城区，于20世纪70年代随着里昂火车新站（GARE PART-DIEU）的设立而形成，是城市的交通枢纽和商业、文化中心。里昂火车新站是里昂最主要的火车站，通过地铁B线、Tram 1、T3和Rhônexpress等轨道交通线与里昂市区和机场等联系在一起，实现便捷交通换乘。该火车站还通过标志为“XYD”的高速火车（TGV）直接与巴黎戴高乐机场相连，部分里昂的火车代码与飞机航线存在共享代码的合作关系，是法国重要的交通枢纽车站。

在里昂的整体规划中，帕尔杜地区被定位为里昂的第二城市中心，于1978年开始修建，到现在一直处于持续的规模扩大和功能叠加的进程之中。里昂火车新站与法国第二大购物中心、政府行政中心、该地区最高的摩天大楼等连接为一体。

帕尔杜地区发展长期存在的问题是虽然人口流量大，但多为乘火车出行的流动人口，在此居住的人很少，因此到了周末，帕尔杜地区就成为空城。该区政府为了增强区域吸引力、提供新的就业机会，决定制定规划进行改造，其内容包括：修整火车站周边区域，提高行人与自行车的出行便捷程度；通过加宽、加高和互相连通来激活旧建筑；整合区域内各类文化设施；建设新的生活区与办公区；等等。

该地区地方政府手中无钱无地。整个规划实现的前10年，里昂大区政府出资4亿欧元，主要用于在公共区域建设基础设施，为私人投资进入提供基础。政府则从中得到增加就业和税收的好处。修建办公楼和住宅等投资活动则依靠私人提供的15亿欧元资金。

政府并不拥有对土地的所有权，如果重新开发土地，政府就需要与企业、投资者、居民、NGO组织等各方协商解决。政府的城市规划也不是强制性的，需要私人的理解，其实施也是互动的结果。一块地皮上能建什么、不能建什么是政府的权力，私人只能加入政府的计划，而不能单独制订计划。除了造房子，在土地上做其他改变可由所有者自行决定。

在城市管理中，公共区域由政府管理，大区政府负责垃圾处理、道路养护；市政府负责绿化及灯光、公厕的设置等。

参考文献

[1] 亨德森：《中国的城镇化：面临的问题及政策选择》，载林重庚、斯宾塞主编《中国经济的中长期发展和转型：国际视角的思考与建议》，中信出版社，2011。

[2] 亨德森、蒂斯主编《区域与城市经济学手册（第4卷）》，经济科学出版社，2012。

[3] 李扬：《为经济学发展做出中国贡献》，《人民日报》2015年6月1日。

[4] 刘健：《基于城乡统筹的法国乡村开发建设及其规划管理》，《国际城市规划》2010年第2期。

[5] 梅什科夫斯基：《城市经济学》，载《新帕尔格雷夫大辞典（第四卷）》，经济科学出版社，1996。

[6] 米绍、张杰、邹欢：《法国城市规划40年》，社会科学文献出版社，2007。

[7] 萨维：《法国区域规划50年》，《国际城市规划》2009年第4期。

[8] 汤爽爽：《法国光辉30年领土整治中的“均衡化”政策》，《国际城市规划》2013年第3期。

[9] 卓健、刘玉民：《法国城市规划的地方分权——1919～2000年法国城市规划体系发展演变概述》，《国际城市规划》2009年增刊。

[10] Ascher Francois（1998）. La République contre la ville: Essai sur l'avenir de la France urbaine, L'Aube, La Tour d'Aigues, p 200.

[11] Chanel, O., Delattre, L., and Napoléone, C.（2014），Determinants of local public policies for farmland preservation and urban expansion: A French illustration, Land Economics,90（3），pp.411-433.

[12] Tronchon Pierre（1993），L'urbanisme: des outils pour aménagerla France, Publisud, Paris.