第一部分 制度背景：信息公开的制度基础和制度价值

香港信息公开的制度土壤

——香港政治体制概述

吴堉琳

制度的产生与发展离不开大环境的影响与催化。审视香港信息公开制度，首先应当关注其所扎根与生长的制度土壤。从公法的角度上讲，这一制度土壤指向的是香港的政治制度与政治实践。1997年，中国对香港恢复行使主权，香港特别行政区建立，“一国两制”政策实施，《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称《基本法》）生效，由此奠定了香港特别行政区的政制框架。在这一框架下，各方政治参与者通过博弈，建立了若干利益表达的渠道与机制，表达着自己的意见，影响着公共政策的制定与实施。而香港特殊的历史背景以及国际国内的各种影响因素又为香港的政治实践增添了特殊性和复杂性，香港政治体制在动态发展中呈现出特有的景观，构成了我们探寻香港信息公开制度景象及其内核的基本背景。

一 香港政治体制的基本面貌

《基本法》作为规定香港特别行政区制度的宪制性立法，特区政治体制是其最重要的内容之一。依据《基本法》及其附件，香港实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。其中，行政长官是香港特别行政区的首长，通过相应民主程序选举并经中央人民政府任命产生，负责执行《基本法》、签署法案和财政预算案、颁布法例、决定政府政策以及发布行政命令，并由行政会议协助制定政策；行政会议是协助行政长官决策的机构，并就提交法案及附属法例方面向行政长官提供意见，其成员由行政长官从行政机关的主要官员、立法会议员和社会人士中委任（目前由16名主要官员和15名非官守成员组成），任期以行政长官的任期为限；特区政府是香港的行政机关，下设政务司、财政司、律政司和各局、处、署，其向立法会负责，执行立法会通过并已生效的法律、定期向立法会作施政报告、答复立法会议员的质询；立法会作为特区的立法机关，除了立法职能外，还负责就有关公众利益的事宜进行辩论、审核和通过财政预算案、听取行政长官的施政报告并进行辩论，以及同意终审法院法官和高等法院首席法官的任免，而其议席的产生由分区直选和功能界别选举两大部分组成；法院方面，《基本法》规定香港继续实行普通法制度，最高的上诉法院为终审法院，以首席法官为首。此外，《基本法》还规定了廉政公署机制以及审计署机制，此二署均独立工作、对行政长官负责；规定了接受特区政府就有关地区管理和其他事务的咨询机制，以及负责提供文化、康乐、环境卫生等服务的非政权性的区域组织机制（区议会）。

从行政、立法与司法的权力抗衡角度观察《基本法》的上述政治设计，“行政主导”无疑是其制度安排中最为突出的特点。行政主导体制下，行政长官及其领导的行政机关在香港的权力运行体系中处于主导地位，具有相对优势。这首先体现在行政长官的双重法律地位上，即根据《基本法》第43条、第60条，行政长官作为特区政府首长的同时，也是特区的首长，其既对香港特区负责，又对中央政府负责。再具体到行政与立法的关系上，行政主导主要体现在行政长官有权解散立法会、立法会议员提出法律草案凡涉及政府政策的必须经行政长官书面同意方能提出、立法会通过的法案必须经行政长官签署方能生效、政府提案的表决通过门槛较立法会议员提案的表决通过门槛低（限制议员个人的议案和立法会内分组计票机制）等制度设计上。当然，行政主导制并非意味着行政权完全不受制约。特区政府必须对立法会负责、立法会有迫使行政长官辞职的权力、立法会有弹劾行政长官的权力等《基本法》及其他法律所规定的制约机制，以及高官问责、申诉专员等在实践中摸索建立的制度，都发挥着防止行政权肆意妄为、独断专行的作用。

《基本法》选择与确定行政主导模式，主要是为了适应香港社会治理和经济国际化都市的发展需要。正如学者所指出的，香港“内外交往频繁，信息灵通，商业、金融和其他行业的活动以及政治、文化各方面的问题，错综复杂，瞬息万变……更需要一个决策及时、效率较高、运作平稳、起主导作用的政治体制”。而该体制也并非凭空架构，其保留了港英政府时期的许多政制设置。港英政府为获得合法性上的支持而将部分社会精英吸纳到政治体系的“行政吸纳政治”模式，或者说就重大决策广泛咨询民意的“咨询性民主”政治运行模式中，的确为香港民主政治的发展奠定了一定的基础。《基本法》就在特区政制架构设计中保留了原有的行政决策咨询体系，并予以改造。目前协助行政长官及行政机关决策的官方组织包括行政会议、中央政策组、策略发展委员会、区议会以及政府部门各自的咨询机构。此外，社会上还有各类专业性咨询机构，从而形成了官方与民间的咨询网络。

港英政府自20世纪80年代起的一系列政治改革，不仅重组了当时香港的政治权力体系，更开启了香港政治社会化的进程。在改革进程中，香港市民的政治参与意识逐步增强，参与式的政治文化逐渐形成，并推动了压力集团转化为政治团体，再由政治团体转化为政党。香港政党在经历了20世纪80年代的孕育阶段以及1991年左右的初生阶段后，开始迅猛发展，并逐步迈向成熟，在推动选举、争夺议席，整合利益、反映民意，监督和制衡政府、影响政府政策，培养政治精英、制造政治明星，进行政治动员、引导市民参与，传播政治文化、实施政治社会化等方面都发挥了积极作用。相应的，政党政治的发展又进一步推动了市民的政治参与热情。历届的特首、立法会、区议会的选举活动，以及重大公共政策的制定，都吸引了相当数量的市民参与其中，游行和集会成为市民重要的政治参与形式。在此过程中，反映不同政治立场和态度的新闻媒体也纷纷发展起来，形成了数量庞大的“第四权力”阵营，仅知名的纸质媒体就有《大公报》、《文汇报》、《香港商报》、《南华早报》、《苹果日报》、《壹周刊》、《镜报》、《明报》、《东方日报》、《新晚报》、《太阳报》、《信报》、《财经日报》和《星岛日报》等。并且，除了香港电台和少数报纸杂志外，98%的香港新闻媒体为民营。总体看来，以民间背景为主的新闻媒体机构充分发挥着其舆论监督的作用，“媒体单位的密集程度和多样性，简单方便的获取方式，最低程度的政府干涉，经济导向和吸引受众的必要，都成为媒体参与政治进程的原因”。

整体而言，回归后的香港按照《基本法》的设计实行高度自治，政党、工商资产阶级、中产阶级以及草根阶级等各方政治力量推动着政治民主氛围的形成，并由此促进香港经济环境与社会环境的完善。

二 香港政府的职能定位与治理模式

回归后，香港在政治环境、经济环境以及社会环境等各方面都发生了巨大的变化。而民主政治的发展，要求有一个高度负责的政府；经济的发展，要求有一个高效率的政府；公民社会的日趋成熟，要求有一个高度透明的政府，因此，香港特区政府的职能定位以及具体发展情况，成为一个值得关注的话题。特别是，开放政府信息作为民主政治的重要内容，也是政府履行其义务、发挥其职能的重要一环，对特区政府职能的关注，有助于我们了解特区政府在推动信息公开建设上的基调。整体看来，特区政府始终奉行“小政府”的职能定位、提倡“小政府、大社会”的治理理念，从而形成了“半行政、半自治”的社会治理模式，即“以中西合璧文化为引领，在政府主导下形成了政府、社会和公民协同共治的社会治理格局，并在社会治理多元化、市场化和社会化方面，形成了以政策和法律法规体系为后盾的运行制度机制”。

港英政府曾长期奉行古典经济学派的自由主义经济哲学，奉行政府不干预政策，依靠市场机制这一“看不见的手”调节经济，并实行低税政策，几乎是完全的自由放任。20世纪70年代，香港呈现经济结构多元化和经济活动国际化的趋势，国际金融中心的地位逐步建立，而“市场失灵”现象也日趋严重。在此背景下，港英政府不得不放弃自由放任原则，代之以“积极不干预主义”原则，有限度地干预市场失灵的领域。回归后，特区政府在推动和促进基础设施建设、环境污染治理、扶持企业发展，以及加强对社会保障事业、教育事业、科研事业的支持等方面作出了相关的努力。一方面，保证政府机构的精简化。从组织的设置上看，在总面积1102平方千米人口730万的香港，特区政府机构设置上只划分为三大层次，包括战略管理层（政务司、财政司和律政司）、政策制定层（公务员事务局、教育局、食物及卫生局等13个决策局）与政策执行层（61个执行部门与机构）；从公务员的人数看，目前，香港的公务员约有156000人，仅占香港劳动人口的约4%。另一方面，在社会治理过程中，特区政府将工作重点定位在把握发展方向与打造服务型政府上，制定相关政策，承担义务教育、全民医疗、公共屋邨建设、社会治安等基本公共服务职能，建立“以政府提供综合援助金为主体、以公屋制与雇主责任制为两翼”的社会保障制度，而将此外的其他领域以社会化、市场化和专业化的方式交给社会组织与其他社会服务主体承担。“区议会、社区管委会和社区服务组织，构成了香港社区治理的‘三驾马车’，使社区民主自治的功能得到充分展现。”具体到服务型政府的打造上，特区政府积极完善相关制度、加大硬件设施建设力度，并努力提高公务员的工作素养。特区政府建立了统一的电话咨询中心，方便市民咨询；建立了服务承诺制度，直接服务市民的政府部门必须向社会公开公布其服务承诺；推出了“E－政府”（电子化政府）计划，通过特区政府资讯中心网站的链接，可以直达政务司、财政司、律政司与13个决策局、61个执行部门与机构以及申诉专员公署等有关机构的网站（页）；不断完善市民申诉与服务质量监督机制……此外，还与ESD Services公司合作，推出公共服务电子化计划，结合公共及个人生活服务，建立了生活易网站以及中小型企业网上资讯中心等便民服务的专门网站（页）等。

健全良好的政府管理无可置疑地带来了经济、社会的发展，财政透明、政治民主、社会平等对经济繁荣具有相当大的促进作用。在“小政府”的职能定位下，特区政府的职能行使方式具有法制化、市场化和间接性特点。由此，社会被赋予了更多自由发展的空间，社会本身所蕴藏的巨大能量也能够得到更为有效的释放，从而实现政府、企业、社会组织、社工等各方的协同共治。当然，因应世界政治经济的发展格局，不同阶段特区政府在治理过程中所采取的具体措施也会有所不同。

三 香港信息公开的核心制度

作为经济自由港，金融竞争力以及贸易竞争力的保持与发展始终是香港社会的关注重点。为了构建开放包容的营商环境、维持和增强城市的国际竞争力以坚定投资者的信心，特区政府在公共财政信息（尤其是预算信息）以及与经济运行密切相关的信息上，保持了相当高的主动公开程度，特区政府的开放透明形象基调由此奠定。然而，与多数现代民主国家不同，香港没有制定政府信息公开的单行法律，香港政府信息公开的程序与标准，主要是由政府所颁布实施的《公开资料守则》（Code on Access to Information）予以规范。1995年，面对香港社会对知情权保障的呼吁，港英政府借鉴英国的做法，以一部没有法律效力的《公开资料守则》作为回应。《公开资料守则》规定了政府信息公开的范围、公开的义务人、公开的方式与程序，以及豁免公开的信息等方面的内容；并且，针对《公开资料守则》的具体适用，政府还颁布了《〈公开资料守则〉诠释和应用指引》向各部门提供指导。1995年3月，《公开资料守则》以试点的方式开始在9个政府部门中施行；1996年底，开始适用于所有的政府部门；香港回归后，《公开资料守则》继续适用，由民政事务局负责推行；2007年，改为由政制及内地事务局负责推行。二十余年来，《公开资料守则》支撑起了香港特区政府信息公开的“大厦”，而长年维持的高水平的信息公开申请满足率，也成为香港特区政府所津津乐道的地方。而在《公开资料守则》不具备法律约束力，其中也没有规定罚则的情形下，不断完善的配套落实机制（《〈公开资料守则〉诠释和应用指引》的施行）以及监督救济制度保障了香港政府信息公开制度的顺畅运行。就后者而言，申诉专员制度发挥了有力的作用。

申诉专员制度缘起于1989年，是指申诉专员依照市民投诉或者采取主动调查的形式，处理行政失当的制度。依据《申诉专员条例》的规定，申诉专员（公署）的职责包括：①调查对政府部门/机构及主要公营机构涉嫌行政失当的投诉；②调查对政府部门/机构涉嫌违反《公开资料守则》的投诉；③就一些可能关乎广大市民利益及广受关注的问题，展开主动调查等。因此，申诉专员拥有调查权、公开调查结论权、建议权等权力。申诉专员可按市民投诉展开调查，也可主动立案调查行政失当事宜；其调查权具体包括进行查讯、获取数据及文件、传召证人、视察被投诉机构的处所等方面。在此基础上，申诉专员可以发表调查报告，披露其认为应当予以披露以支持其结论和建议的事项，并建议有关机构纠正缺失或进行改善。在规定的情况下，申诉专员可向行政长官或立法会提交相关报告，促使其采取相关行动。而正是由于申诉专员拥有调查政府部门是否违反《公开资料守则》的职责，申诉专员制度成为香港政府信息公开制度的组成部分。

申诉专员公署于2010年以及2014年先后发布了针对《公开资料守则》和政府信息公开工作的主动调查报告，也陆续在公署网页上公开了一些公署所曾调查与《公开资料守则》有关的投诉个案的处理结果，“能一方面令公众明白索取政府部门/公营机构所管有资料的权利，另一方面让各部门/机构以该些个案为鉴，避免不合理地拒绝公开数据”。从目前对已经公布的11个案件的处理结果来看，申诉专员公署的介入，往往能对政府公开相关信息起到正面的推动作用。

除申诉专员制度外，行政系统内部的“覆检”（复核）机制，以及立法会、法院的相关制度设计，也对政府信息公开起到了一定的监督和救济作用。首先，若认为政府部门有不遵守《公开资料守则》规定的，任何人都可以依据《公开资料守则》第1.25条要求该部门覆检有关情况。其次，根据《立法会（权力与特权）条例》（Powers and Privileges Ordinance）的规定，立法会议员享有质询权，可以通过对政府信息公开工作进行口头或者书面质询。最后，如果政府有关部门不公开信息的行为同时侵犯了其他制定法或普通法上的权力，或者侵害了法院认为应当保护的其他利益，法官可以受理相关司法审查申请，并在必要时撤销该行为，实践中，也已有判例触及相关问题。

四 机遇与挑战：香港信息公开制度展望

一直以来，尽管以《公开资料守则》为基础的香港信息公开制度运行有序，特区政府开放透明的形象也被人称道，但香港信息公开制度仍存在着许多的不足，香港信息公开制度所赖以生存的政治土壤也有不少隐忧。

香港信息公开制度自身所面临的挑战，可以从其核心制度所存在的问题中窥得大致的样貌。一方面，从《公开资料守则》看，《公开资料守则》由政府颁布实施，不具备法律约束力，不需要提交立法机关审议或批准，然而其内容却经常可能涉及公民的基本权利，这样的程序与内容的不相契合令人担忧；并且，《公开资料守则》的法律后果不明确，政府部门或有关机构违反《公开资料守则》并不需要承担固定的责任，导致以《公开资料守则》为基础的香港信息公开制度实际上缺乏对政府的强约束力；加之《公开资料守则》的适用范围并未涵盖政府架构体系之外开展公共事务的“公营机构”,《公开资料守则》能够发挥的作用，实际上是很有限的。另一方面，在申诉专员的制度设计上，尽管申诉专员在对政府部门和有关机构涉嫌违反《公开资料守则》的投诉进行调查时，实现了对政府信息公开的有效监督，取得了良好的监督效果，但作为检讨政府部门和有关机构决策合理性以及执行合理性的意见建议者，申诉专员的报告并无强制执行力，其补救的作用是有局限性的，申诉专员的建议得不到执行的案件也曾实际发生。除此之外，如果我们仔细探究特区政府的“开放透明”，会发现特区政府的高透明度更多聚集在金融和商贸政策上，服务于其自由贸易港的定位，而对于民生、社会福利、政治参与等其他涉及香港居民重要利益的、有利于实现公众参与的政府信息，却未必有充分的公开。

从信息公开所依赖的制度土壤来看，香港的政治发展也存在着许多问题。其一，港英政府在香港回归前期匆忙推行民主代议制，但在诸多条件的限制下，港英政府的改革不可能实际上也没有使香港演进为完全的民主政体，港英政府时期所形成的政治制度结构必然对回归后的香港政治体制产生路径约束，香港的政治发展实际上是在理性选择和路径依赖的张力中展开的，必然较为艰难。其二，从回归以来的政治实践看，香港的行政主导制度受到了不小的冲击与挑战，其受制于立法会的自我扩权、政党政治的兴起及民意的影响。立法会扩权的情况早在1998年就已经出现，当时立法会就曾有直选议员强调自己的代表性，否定代表政府的委任议员的代表性，引起了立法会内的争论。而随着反精英主义与反权威主义的兴起，随着反对党派在立法会的逐步壮大，立法会越来越倾向于反对政府，政府的施政政策经常面临立法会的挑战，近些年来“拉布”现象屡见不鲜。在此背景下，民意也为特区政府施政带来了巨大的成本，使得香港政治权威建立变得更加艰难，特区政府在制定施政方针、推行政策时障碍重重。此外，终审法院采取司法能动主义，对《基本法》赋予的基本法解释权作扩大解释，对行政主导来说也是强大的挑战。其三，伴随着上海自贸区的崛起，香港自由贸易港的地位开始下降，经济潜力不如从前，这也给香港的政治发展增添了压力。回归以来出现的众多政治事件与社会事件，如“《基本法》23条”游行、内地产妇问题、奶粉事件、“占中”事件等，都是香港政治发展中所暴露问题的真实表现。种种挑战，对于香港信息公开制度的“向前迈”，或多或少都将产生影响。

当前，信息公开已经在全球范围内取得了可观的进展，成为新时期下的一种国际潮流和行政改革趋势。伴随着“大数据”等信息化技术的不断发展，信息权变革发展的力量越来越强大，影响也越来越广泛，在“香港的公开资料制度未能追上国际发展”的论调下，香港如何在时代浪潮中抓住机遇，健全信息公开制度，使之更好地保障公众的知情权、更好地推动政治民主与经济发展，是一个充满魅力与挑战的课题。