一 从自治到保甲：乡制重构中的回归

本节仅仅着眼于乡制变革中现代自治与传统保甲体制由替代到融通的历史变异过程，以此展示乡村社会变迁的实况和解析其制度性回归传统的历史因由，并试图揭示在“保甲—自治—保甲”的诡论式表象趋势中，串结着的深层历史主题。

两湖地区乡村社会的传统控制力量和机制的发展都比较充分，不唯其乡绅活跃程度冠乎全国，且保甲和团练组织发展也十分成熟，并相当长久地影响着乡村权力的建构与运作。在晚清以来的现代化过程中，两湖地区的现代性力量的发育和新政举措也超过一般省区。这一地域的传统与现代力量都很突出，在社会变革和乡村社会改制中的冲突与融通也颇有特色，极具典型剖析的价值。而且，两湖地区也有着可供分析的乡村保甲施行情况的具体资料，故本节研究视野限于此区域。

制度变革与保甲之废

自从康熙二十二年变更保甲法，直到20世纪之初中国乡村权力体制变革之前，保甲制始终是乡村社会中唯一直接受控于国家权力的基本制度。不过，在晚清时期两湖乡村社会权力结构中，直接依存于官方体制的保甲已处式微之势。两湖地区的保甲制度都不同程度地弱化。然而，功能的弱化并不标志其制度的倾覆，作为正式的制度组织，保甲仍标志着乡村社会存在状态的一个特定历史时代。

1901年清政府启动“新政”，乡村制度变革被纳入具有“近代政治形式”的地方自治轨道。“防患不足，骚扰有余”的保甲制受到批评，并拟以警察制取而代之。其后，清政府颁行《城镇乡地方自治章程》，在架构地方权力（董事会）基础上，废除了传统保甲区划而推行警区区划，即“城镇乡之区域，得由各厅州县就现在之巡警区划，有不便者，由各州县酌量分划，禀候核夺”。乡村生活模式的多样性、历史文化的区域性固然使得乡制变革的不平衡性和发展进程的复杂性难以完全清晰地胪列，但其变革的历史指向却也明晰可辨。在地方政制改革潮向中，地方自治言论在20世纪初“日触于耳”，是“举国中几于耳熟能详”的时代话语。以现代的警察制取代传统保甲制也是地方自治的主要内容之一。

晚清至民国的乡村政制演变的历史阶段可以总括为：“19世纪的里保制、1900—1928年的区董警长制，1929年以后的区长制。”然其组织形式或不尽相同，但总的历史进程却仍以新制（警察制）取代旧制（保甲制），始终是在“地方自治”的现代化旗帜下规划乡村政制的。“从清末‘新政’开始，原来以保甲制为中心的乡级组织逐渐被废，代之以警区、学区和自治区。虽然‘自治’基本上一直停留在口头之上，有名无实，但新的警察制基本上建立起来了，警长不仅维持治安，而且兼有行政职权，催征钱粮，传达政令。新的警察制尚未完全从集治安、财政于一身的保甲制母体中脱胎。”因而，警察取代保甲当是20世纪初期乡村制度变革的主要内容之一，也是清末民初“现代化”运动深入乡村社会的一个重要环节。所谓“宣统年间，新式警察制度兴，各省保甲局，渐次裁撤，保甲之主管机关既废，保甲之制，遂不见著于政令”。

传统保甲制的消退和现代自治及警区制的兴起，构成了20世纪初期乡制变革的历史内容。从晚清到民国，湖南地方政制走向经历了新旧体制骤起骤落的剧变，如维新时保卫局与保甲局的更迭，但到1903年后现代性的警察制开始推及各州县。尽管在地方政制的变动中，“大州县及沿湖区域较有成绩”，民国以后，湘省“警察制度并无大进步”，但“地方自治”体制及警制取代保甲的走向并无改变。这一体制的出现根本上改变了传统时代“官设保甲”和“绅领团练”的二元社会控制模式。“湖北各县旧有乡政组织的系统，普通分三级，如黄梅县的区镇厂，黄冈的泛团区，竹山、汉川、夏口、襄阳等县的区团堡，皆是在这三级下面。也还有甲有牌，不过没有多大的政治势力。每一级的组织，就是在那个地方的一个统治政府。”在湖北公安县的乡制嬗替中，饱含着“陵谷变迁，政令改革，田赋户口之数，乡镇圩里之称，皆今昔悬殊”的沧桑之感。

但20世纪之初乡村改制的趋向，在1930年代却发生了逆转。国民政府为了应对社会秩序问题，在地方政制重建中的着力点开始由现代地方自治回归于传统保甲制度。

保甲之复兴

1930年代中叶，当以世纪之初肇始的现代乡村政制运行数十年后，国民政府对于乡村社会控制体制的构造复归于“保甲制”。所谓“寓保甲于自治之中”，即大体保持原来的“自治”体制，“以乡镇为范围一律编组保甲”。由此，在乡村最基层社会控制组织层面上，保甲替代了“自治”组织中的闾邻制。

湖北属于最早实施保甲的实验区。闻钧天《中国保甲制度》对湖北保甲制度实施情况有一简要记述，认为当时“无成文法，可资稽考，凡事皆沿习惯为之”。许多县区一年内即完成了编制方案。据1934年各县保甲编排统计如表2-1所示。

而且，保甲经费已纳入地方财政的经常开支，并占有相当比例，足以表明这一传统的制度已经成为地方政制中最基本的基层制度。但是，民国保甲制的重建却并不直接依赖于传统保甲的人事资源，尤其在地保的选取方面。如汉口，“在民国十五年以前所任职务，颇为重要，是时夏口县公署所赖地保之协助，以行政于民者甚多，凡一切布告晓谕之事，亦多由地保承办”。然而“革命军达到武汉后，……视此为封建余孽，无足重轻；继以夏口县治裁撤，此项地保职务，遂失其功用。现时地保多以事务闲散，另谋他业者有之，官厅方面，以其作用已失，亦鲜注意”。

湖南的情况则更为复杂。“湘省对于地方自治，原定有计划，分期完成，并以长沙等十四县为提前举办自治县份。”然而在自治体制尚未完型之际，“旋于二十三年冬，奉行政院令，饬先行举办保甲，以立自治基础”。因而，此番乡村政制路向的变动，对于县区政权而言确实既无思想准备，也无组织资源的准备，其实际运行难免掣碍颇多，直到1941年左右，湖南地区的保甲组织才得以完全重建，其基本情况如表2-2所示。

两湖地区乡村政制建构情况表明，保甲制的重建使民国后基层社会“一度大多漫无组织，……而下情亦常壅于上闻”的政制凌乱至少在形式上统一起来，“此次编组保甲，首先即统一县市以下组织，县市以下，均依照自治法规所划之区，区设区公所。区以下县乡镇市为坊，……乡下坊均设公所，乡镇坊之下为保，以十甲组织之，保设保长办公处。保以下为甲，以十户组成之，甲设甲长办公处”。使得国家权力深入乡间获得一种制度上的支撑。

从组织结构形式上看，国民政府推行的保甲制与传统保甲制当无大的不同，此可以民国《修正保甲条例》与顺治时的保甲体制作一比较说明（表2-3）。

表2-3说明，虽然体制略有不同，如民国保甲条例中淡化了牌的层级，但基本的规制却无大的变动，都是以“甲”为基本组织的。其组织链条仍然以甲为核心，下联人户等社会组织细胞，上接乡镇、区、县行政机关。但“10户为甲，甲设甲长，10甲为保，保设保长”的制度原则，只是文本意义上的编制，与实际状况并不完全一致。如衡山县保甲编组，当时有些地方的“户”并非一家，岳村80多家编为20多户，只分上下两甲，每甲有160多人。可见其中的“甲”才是社会组织的实体单位，通过“甲”的编制，既使分散的人与户整合为“一体”的社会性单位，又使各层级组织（村、乡镇、区、县）拥有了确切的权力作用范围。不过，与清代国家权力并不直接延伸到县以下的状况有所不同，国民政府则将保甲完全纳入行政权力系统之中，构建了县政府—区公所—乡（镇）公所—保办公处—甲办公处—户的权力机制，并将保甲24条规则由军政部、内政部会同发布，甚至还将最基层组织的“甲长”“保长”遴选权收归县府，由低一层级组织推举。对于国民政府而言，“保甲”组织被认为是激活整个乡村权力机制的基础要素。

自治为体、保甲为用

不可否认的是，20世纪初中国乡村制度的变革浪潮虽然激越，但根基于乡村社会中传统的制度内容并没有被新潮所彻底倾覆，深入乡间社会我们可以看到权力架构的现实景象是多么纷繁与驳杂。

首先，在制度层面上以警察替代保甲的改制实践基本上只落实在省城、重要城市或商埠。“广大的农村则设置极少。城乡警察分布不平衡可以说是在清末地方警政发展中的一个最为突出的问题。”辛亥革命对于乡村制度的影响也只是“在政治上层虽不无改造，但于社会基层组织上，殊少革新之处……然前此里甲人员之旧势力，则仍无不到处存在”。这给乡村社会权力体系的重构预留了极大的空间。

其次，无论是警察还是自治制度，在实际施行过程中都相当程度上容纳了传统体制的因子。警察组织在进入乡村社会时，不得不针对情况的不同，在对传统权力组织的排挤和利用之间谨慎地寻找平衡点。湖南衡山1932年前“基层机构沿袭清制”。一些地区在新制运行不久，就干脆撤警团而易为保甲，保卫团办事员改为保甲委员，团总改为总甲长；或者警甲合编。湖南甚至除长沙等14县外，“其他各县，大多散漫无组织”。显然，总体上看许多地方“名为警察，实与保甲异派同宗”的组织结构，除了形式上的变通之外，少有实质上的改进。湖北一些地方的旧式保甲直到1926年北伐军到达之前仍发挥着作用。

最后，乡村传统生活模式并未发生质的变动，由此构成旧制赖以存在的基本前提。“乡村社会之组织与结构亦处于复杂多变之中，但社会最底层的变化往往不如社会表层那样激烈动荡，多是名变而实未变。”就社会结构而言，中国乡村“大半尚建筑在封建的关系之上……仍旧保持其为经济组织及行使制度之特质”。乡村社会结构的稳定性，使其仍然保留了传统生活模式的特性。这一特性即构成保甲制实施的现实条件：一是高度分散聚居的方式加大了国家权力“将散漫而无统系之民众……依一定之数字与方式，精密组织之，使成为有统系之政体”之可能性。二是乡村社会缺乏流动，居民处于“熟人社会”，对外来者有天然的排斥性。这构成了保甲制以“株连方式”实施“横向监视”的基础。在一个相互熟识的社会关系体系里，保甲能够达到“制一人足以为制一家，制一家亦足以制一乡一邑”的目的。因而，当社会危机重现时，国民政府有感于现代体制的无力，遂求诸传统，“变他动的自治，为自动的自治，变役民防民之政，为保民教民之方”，而实行传统的保甲制度。

然而，保甲制度要素潜伏存在并一定范围和程度上发挥作用的事实，只是为民国政府寻求传统组织资源提供了可能性，却并不足以解释国民政府走向保甲的必然性。作为正式制度的重构最终取决于国家权力的政治需求，但这一需求的展开和路向选择的必然性却依存于现存乡制与国家权力的关系。这一关系的转化和激化，在两湖地区表现得十分突出也颇为典型。

晚清以来，两湖乡制变革正是在标示着“地方自治”的现代性路向中，传统士绅（scholar-gentry）转而演化为“权绅”（power-gentry），走入了“乡绅专权”，各施号令不相统属的险境。在“地方自治”体制下发育出来的乡村权力，不但摆脱了国家权力的合理制约，甚至给县域权力以强力掣肘。如桑植县“惟分八乡，各乡长拥枪数十枝，或数百枝不等。各自为政，不相统率。县府命令，视若弁髦。故前数年，该县人士讥称八乡长为八路诸侯。其骄横之态，可以想见”。大多数县份乡村政制由地方自治折入“于民治精神，已无存在”的境地。湖北的状况也类同于湖南。“湖北各县旧有乡政组织的系统，普通分三级……每一级的组织，就是在那个地方的一个统治政府。……完全被地主和地主的代表土豪劣绅把持住。”本来，国家（中央）权力的退让和社会（地方）公共权力的生长发育是晚清以来政制演进的趋向，但由于清王朝覆灭而形成的国家权威大幅衰退的趋势并没有随着民国肇兴得以遏止并获得实质性重构。相反，借助于“地方自治”政制的构造，乡村社会公共资源和公共权力一并落入豪绅之手，“农村中公产如积谷仓庙产县田及地方公地等……乡村中一切公产，均变成土豪劣绅的私库”。

20世纪前期，乡村权力结构在两湖地区的走向几乎惊人的相似，以至于国民革命时期村民描述乡政的语汇竟也完全相同。湖北“农民痛恶这些机关，叫他们做‘土衙门’,‘铁门槛’，叫这些机关里的大人老爷们做‘老虎’,‘金刚’,‘太保’,‘皇帝’”。湖南“农民视此种机关，谓为‘头张衙门’，或谓之‘铁门坎’”。因此，当国民政府试图在全国范围构建其国家权威并向基层社会渗透时，自然而然地遭受到来自乡村社会权力的阻力。“各县的团防局或保卫团”，“以致一切政令，逮县之后，即等于具文，无法推进”。乡村社会内部矛盾剧烈冲突，地方秩序危机重重。两湖乡村政权，无论是三级还是二级、四级架构，“他们把持乡政，鱼肉乡民如故”。湖北乡村民众认为“那些绅士……时时有吃人的可能性。他们的脸可以白白让他们打，财产可以让他们分配。他们的寡妇出嫁，要把聘礼送给他们，他们的产业变卖，要给他们‘中钱’。司法的不良，吏胥的敲诈，衙门的欺驱，更给以他们蹂躏农民的机会”。因此，乡间社会矛盾日趋尖锐，冲突的焦点最终集中于“政治上垄断乡村政权”，“比贪官污吏所盘据的县政府及一切征收机关，更属畏惧，更属痛恨”的绅权上。20多年来“地方自治”体制下乡村政权运行实况，对当时提出“目前要解决县政问题”，即是要“取消绅耆名目，严禁绅士会议以防止土豪劣绅垄断乡政”。

正是基于国家权力向基层社会的扩展和化除乡村社会内在矛盾的必要性，以及潜存的保甲组织资源的现实性等多种要素的结合，才构成国民政府基层制度架构回归传统保甲的必然性。但民国保甲制毕竟“复兴”于现代化架构的大背景中，虽然权力当局从传统保甲体制中发现了比现行地方自治体制似乎更为有效的控制功能，但它如何与已经运行了30多年的自治政制相对接？或者说如何实施传统体制与现代体制的融通？这既是推行保甲制度的功利选择，也是维护现代体制的权威选择必须思考和解决的问题。国民党中央先在鄂豫皖三省取消自治，实行保甲，然后在1932年12月第二次全国内政会议上提出《重新制定县区镇组织法规，区或乡镇以下施行保甲制度案》。会后，陕西、福建、浙江等省纷纷改行保甲。

保甲制度是作为自治制度的对立物重新登上历史舞台的。在时人的观念中，二者有着根本的区别。陈柏心指出，保甲的功用是安定社会秩序，自治则是地方人民参政的阶梯，是整个地方政府体制上的变革；保甲是辅佐官治的制度，保甲人员虽然由户长、甲长推选，但最后委任大权操在政府之手，自治则是整个宪政系统中的基层组织，一切自治人员均由人民公选。“概括地说，保甲是消极的，为暂时的救急之策；自治是积极的，是长久的百年大计。而其涵义的广狭万不能相提并论。”晚清以来，以地方自治取代保甲的趋向已成为现代国家政制和地方制度设计的主导选择。但是，这一选择的结果遭遇到现实的严酷挑战。1929年《民国政府内政部第一期民政会议纪要》称：“满清末叶，借预备立宪之名，颁布城镇乡地方自治章程，……但所委绅董，均属地方豪绅，……封建势力未除，民权扩张无望，徒有自治之名，厉行官吏之实。民国肇建，施行此制者，以山西为独早，……查各省市所颁行之条例，除天津特别市对于四权（即选举权、罢免权、创制权、复决权——引者注）训练有所规定者外，其余只及选举罢免两权而止……驯至地方自治，仍为一般豪强者所把持。”一切社会问题的学理性分析最终要表达社会功利价值，因此不存在传统与现代的绝对对立与替代关系。到1935年11月，国民政府内部在保甲与自治组织的关系问题上取得了共识。不久正式决定“容纳保甲于自治之中，乡镇的编制为保甲”。经过立法解释，原本对立的历史替代关系转换为现实的融通关系。

首先，国民政府将地方自治制度运行中的缺陷和弊端作为“复兴”保甲制的现实需求。实施地方自治制度原本是清末民初社会变革的潮流，同时也是民主共和革命的成果体现，“保甲制废，由县组织警察所”，被认为是鼎革而后“地方政务如旭日东升，一洗颓靡之习”的时代新象。然而，新象带来的一时欢欣未能解决持续的乡村危机，而乡村自治权力本身所形成的问题也已十分突出。运行数十年的乡村自治政体并没有给乡村社会带来生机，一如其旧且日渐恶化的乡村现状不能不引起人们对乡村自治制度的不满。到1930年代初，“地方自治这件事……已经有二十多年的历史……可是直到现在仍然看不见一点踪影”。以至于“自治事业，多被土豪劣绅所把持盘踞”。显然，被“土豪劣绅把持”的乡村权力并不能简单归咎于“地方自治”本身，但这一现状却足以成为国民政府重构乡村政制的理由。

其次，采取“以自治为体，以保甲为用”的实用策略，重构基层权力。为了有效地利用传统保甲制度的强控制作用，同时也保留现行乡村自治的权威价值，国民政府一方面，仍旧保持乡村自治区划不变，并统一划定自治区域，确立村街、乡镇、区的自治组织层级；另一方面，以保甲为内容具体推进“自治”，所谓“保甲属于自治范围，……保甲组织是实行农村自治的基础”，强调“利用保甲组织以求自治之推进”，“自治事务，即运用于保甲之中”。具体措施是将既存的自治单元——区、乡镇与保甲制直接对接，从而在形式上保持自治规划前提下使原本两种特性的组织统一“行政化”，使国家权力直达乡村民户。

最后，与传统保甲单一的防卫功能不同，民国保甲功能大幅扩展。“各县之田赋，仍多采由保甲代收之法。”这当然不是临时举措，乃是“盖有见于整个独立之不易为而须借助于行政或保甲之力也”。所以湖南将保甲组织视为催征“历年积欠”的机构，“由各县局行知各区，转行各乡保甲长，挨户传催”。所谓“保甲之现代寓意，仍立于国家权力地位”，而非基于社区或村民利益。“人民对国家纳税，既属应尽义务，为地方自治组织之乡镇保甲，当然要负起催收或劝导人民不欠钱粮的责任，尤其是屠宰一税，非是自治或保甲方面人员切实负责，不足以资整饬而裕税收。”湖南很多乡村社区内生的“禁山会”护林功能也被纳入保甲功能之内。

由此形成自治即保甲，保甲即自治的乡村权力结构模式，使传统体制与现代体制的联结，既完成理论层面上的认同，也取得实践操作上的统一。

传统与现代的双重困厄

“保甲为极民主之制，有别于一切民团……团结民众，以防止封建余孽之复活，是端赖保甲。”一向作为国民革命对象的旧制，在国民政府乡村政制的重构中却被诠释为具有现代使命的基本制度；而曾经被推崇的“地方自治”却被冠以“封建余孽”之名号。这真是一个诡论式的历史演变。

如果仅从文本意义上看，保甲的组织、编制或可按照国民政府的规定适时完成，但是即使如此，保甲编制在实施过程中也遭遇到不少障碍。湖南的保甲“依照原定限期进度表规定时日，各县市清查户口，编组保甲工作，均应于是年（1935年——引者）五月底完成”。“惟开始编查，首需经费，夫如本省承频年灾患之余，民间元气大伤，筹措经费，极感困难！他如各地匪氛，尚未尽息，县以下自治区，因故变更，以及保甲长程度幼稚，凡此诸端，均足使工作发生阻碍，各县呈请展期完成者，纷至沓来，进行遂不能如期之顺利。”及推延半年后，仍然“各县市保甲工作，尚未能全部报竣，尤以清查户口一项，倍极繁难，未能造报统计者，更属不少”。

据各地呈报资料显示，湖南保甲编制推行的困难首先体现为现行分区，包括自治分区和沿袭传统的分区与保甲区划的冲突。如民国湖南《醴陵乡土志》记载，民初该地的团防组织其实完全类似于保甲，“又各境旧的挨户团之法。……其法合邻近十家联结为一牌，牌有牌长。合数牌为一甲，甲有甲长。合数甲为一团，统于团总。……夜则按甲梭巡，急则调集会剿。每家门首，皆有联结门牌，注明男女大小姓名职业，其住民之素行不正者，则无肯与之联结。无与联结者，则无门牌，得呈官厅驱逐或禁之。此尤保卫地方之善法”。有些县乡则运行着自治区划，如长沙、安仁等县，“原分区村闾邻，自举办保甲后，改为区乡保甲”。然而，正由于已有的团防或自治组织的功能已类似于保甲，且又在运行中融入地方社会，那么由政府推行的保甲与原有组织和区划的重整和协调就颇为棘手。如醴陵县将“原分十五旧区，一百六十五境”，“并为五区”，“复将原有各乡镇改为四十九乡，又六镇”，“将乡镇以下之组织，完全改编”，“总计全县一万一千二百甲，一千一百二十五保，五十五乡镇，五自治区，自是县以下之组织，为区、乡镇、保、甲、户五级而已”。衡阳县“则奉令举办编组保甲，……就原有闾邻，改编保甲，清查户口，则尚未进行也”，“一面呈请展限完成，一面督饬各区乡镇长，编查户口，改编保甲”。推行保甲成为国家权力控制基层社会的基本制度，是一种力求从根本上改变原有权力结构的强制行政。因此，国家权力向乡村社会的推进必然遭遇到乡土社会既有权力体系的抵制，“宁远自治区域……召集各机关，各法团，各区董，开会磋商，根据人口、赋银、地势三种原则，改划为五区一直属乡……嗣后忽有六七两区绅士，意见分歧，坚执不允合并，致使保甲要政，羁滞甚久”。

其次是表现为地方社会与政府之间在保甲经费上的纠葛。“（湖南）咸同以来治乱更辙，因势制宜，以患盗故，乡析为团卡，及言自治，就团划区。”其乡村政制为乡、都（图）、甲，或乡、团、村，或乡、隅、甲等，各因传承，随俗而成。乡村控制既落入地方社会之手，其组织运作经费也由地方乡绅、公团自行筹措。保甲实施后，不仅这项经费落入地方权力控制，且整个地方赋税也由保甲催征。“历年民在欠，应于每届开征时，随带催征，由各县局布告各花户，限期完纳，逾限即分乡开列你户花名，行知各区，转行各乡保甲长，挨户专催。”随着经济权利的转移，乡村地方力量对于保甲的推行也阻碍颇多。湖南湘阴县，“惟因保甲经常费问题，各方意见纷歧，各乡保长等以经费无着，咸抱消极”。郴县、桂阳县等地以“每两正银，附加七角七分”解决保甲经费，但又不能完全取消旧有“团款”，只好折衷而行，“于原有团款附加每两减征八角项下，以四角五分作办理保甲经费”。因此，“湘省区乡镇保甲经常费预算书已核定者，计有湘乡等四十二县，其未经核定预算者，或系因数目过巨，发还另造，或系因编组未竣，未据呈赍，或系因经费无着，不能编造”。推行保甲的阻力来自于地方社会，以至于“惟各乡镇长以责繁事重，多不愿就”。

国民政府设立保甲制的意图之一即是要打破传统地方社会势力，“划并乡镇区域，废除原有团总制，督设区乡公所”，将国家权力直接扩展到乡间社会。但扎根于乡土社区的社会力量并不会因政府权力的进取而自行消退，况且以亲缘、血缘与地缘为纽带的乡土社会对来自官方的权力无形中形成的屏蔽，也减损了其行政功能的发挥。临武县虽“委派各林场附近之乡保长为保护员，每周轮流巡视”，但“临武农村，均有禁山会，及洞会名目，管理树林之培植，并防盗贼之砍伐，牲畜之践踏，原系各村农民，自动组织，约规严密，守望相助，行之历年，毫无扞格，今犹仍前存在，甚具威力”。安化县的禁山会也有140所，“新化县各区多有禁山会，系由各该乡村山主，自动组织，并订立规约，互相遵守，对于森林之维护，颇著成效”，政府赋予保甲的这项职能受到地方社会组织的抵制。因此，整个湖南省的保甲，因“筹措经费，极感困难！他如各地匪氛，尚未尽息，县以下自治区，因故变更，以及保甲长程度幼稚，凡此诸端，均足使工作发生阻碍……不能如期顺利进行。……尤以清查户口一项，倍极繁难，未能造报统计数字者，更属不少”。

湖北各县保甲运行的具体情况千差万别，但总体上也是“书目上早经告竣，据调查以前保甲编查，全县根据乡镇闾邻旧册，略加修订”而已。根据各县呈报保甲实施情况资料，可以分为几类（表2-4）。

可知，被国民政府视为救治危机“要政”的保甲制只是取得了编制上的完成，论其真实功用，不过仅“办理完竣，……具报到县，亦不合实用”罢了。国民政府对于乡村社会直接控制的有效性难以落实。

对现代“地方自治”体制远无信心的国民政府将政制彩球抛向传统保甲，试图使疲软的权力机能在重温历史旧情中获得生机。保甲制度戏剧性地由传统旧制转换成了“新兴团体组织”，论其效果却仍旧“大多敷衍公事，组织很难健全”。那么，历史上的保甲制何以对国民政府的钟情如此冷漠？

其实，权力所依赖的制度无论是传统的还是现代的，只提供一个基本形式，其实质内容和功效则取决于权力主体，及与此相关的利益主体的认同程度。散落乡间的保甲长很难取得村民的认同，“全凭政府力量推动者，保甲自保甲，地方自地方……世人于保甲，常斤斤于条例问题，一待条例吻合，又无运用之可言”。在湖南衡山县，作为最基层的甲长，“许多人都不愿意担任此职。据岳村的许多老人回忆，岳村当时的甲长是靠轮流来指派的。有些家轮到了，为了不做这份差事，就靠出谷来请人代做。开始是每年一轮换，后来干脆三个月一换”。被纳入准行政体制的保甲长们“除摊派外，少会议；除催款外，无工作”。因此在民众群体性冷漠抵制下，被政府操控的“各地之保甲组织已渐趋普遍，惟农民对之无多兴趣，甚至仍有视之如军阀时代之团队者；其最大原因，在于此种组织对农民仅有命令和服从关系，而未与农民整个生活发生联系”。

更为重要的是，传统保甲制的运作及其功能很大程度上依赖于乡绅地方社会力量的认同和有效支持，在乡村社区中形成官、绅、民利益的适度平衡与互动。伴随着“自治”体制和保甲体制的直接对接，原来掌控区乡权力（形式上是民选）的士绅转化为权绅，即“选任各地公正纯洁士绅，派充各区区长及直属镇长”，导致“绅权开始变质，从民众自愿的服从发展成为以暴力和强权为基础的地方恶势力”。地方绅士一部分沿着正式行政通道进入国家权力体制，使县以下基层权力本籍化。两湖地区各县县长中本省人占70%以上，而“区长人选，外籍不易来，来亦不易做，此时存在者，均系本县人”。大多数绅士则“失其依凭，士绅阶级，乃退于无能。公正人士，高蹈邱园，必多方敦请，始允与闻县事”。绅士阶层大规模离却乡村，“无如近年以来，乡村优秀分子多集中都市，其比较公正之士绅，复相率规避，不肯承充，因之一般保甲长程度每苦低下，人品亦至为不高”。至1940年代，湖北12县的统计表明，保长中仍有20%～30%不识字。如此，一方面，乡村社会中传统的官、绅、民权力平衡态势遭到破除，使乡村社会缺乏重心；另一方面，“甲长中什九不识字”，直接导致“保甲制度，难于推行”。

从保甲到自治，再由自治到保甲的乡制变迁，集中展现了20世纪前期中国乡村政制运行的轨迹，也昭示着西学或西化潮汐在中国制度建构过程中的兴衰起落。在某种意义上，中国近半个世纪以来乡村改造和变化的历史，就是一部各种新的经济、政治组织和其他民众团体形式引进并发展的历史。然而，各种源于西方社会的经济、政治组织形式一旦脱离它们得以产生并运行的文化母体，而被强大的行政力量自上而下地移入乡村社会时，其政治结构及运行制度都会发生惊人的变化。次第引入的各种组织形式若要发挥其正常的功能，需要有一套与之相适应的观念和行为。“但新政权之所以要匆忙引进这些组织形式，最初的目的是为了把分散的农户组织起来以满足自身的政治和经济目的。而来不及学习和适应新组织正常运行所需规则的乡民，只能把他们习以为常的、深藏在杜赞奇所说的‘文化网络’，和李培林所说的‘社会潜网’背后的传统观念和行为方式带进新引进的组织内。”仅仅是现代性“自治”组织形式的引入，仍将被旧有的社会权威和权势力量所改造。

而且，“地方自治”并非地方社会的自行之治，乃是在国家权力与地方社会权力适当分域的规范前提下的现代权力运作体制。二者的相关性和互动性，构成社会正常运行和发展的基本条件。晚清试行“地方自治”之始，即已注意到国家权力与地方社会权力的分域问题，如赵尔巽所奏：“东西列国，皆使地方之人任地方之事，事无不举，而地方以治，政府所设之官吏，仅监督焉而已。”不过，晚清时期“地方自治既所以辅官治之不及，则凡属官治之事，自不在自治范围之中”的权力分域规范并未形成，由此产生的纷争也在所不少，“各直省地方局所，向归绅士经理者，其与官府权限，初无一定，于是视官绅势力之强弱，以为其范围之消长。争而不胜，则互相疾视，势同水火”。事实上，晚清以来“近代‘国家政权建设’在中国没有完成，它没有构成强大的约束力量规范基层权威，村民仍在很大程度上停留在权威性自治的控制之中。因此，公民权利的发育迟缓的原因，不仅是‘自治’的不足，也是国家政权建设的不足，因为后者没有有效地保护前者存在的基础性条件——公民权的实现”。因而，近代的地方自治并不是在强盛的国家权力正常作用下发生的制度性变革，当然也没有形成二者之间合理的权力分域，同时也就失去了国家与社会权力（权威）的合理监督和有效制衡，因此其实践效果最终沦为各自为政的“乡劣”统治。

保甲制的“复兴”和推展集中表达了国民政府试图打破乡村社会权力专断的壁垒。“自30年代之后，地方政府的行政体系才直接顺保甲制延伸进入到村庄，使村落成为最基层的行政单位，之前的乡镇自治实际上是地方绅士的自治。”国民政府曾颁布了许多乡镇村庄管理条例和规章，但这些规章制度由于受到当时中央政府权威在各个地区和基层实施中局限性的限制，有许多流于形式，并未全面和真正得到实施。其实，一种新型的公众和公共权威的关系，必须以现代公民身份和公共机构角色的创立为基础，没有这一点，制度的现代性发展和合理运作都无从谈起。因此，“国家政权建设虽然表面上以扩张自身的权力为动力，但是它的成功，无法不依赖于建立新的治理关系、治理原则和规则、巩固新的政治单位（国家）认同的发展。而村庄权威性自治的局限性，使其不具备促使公民和权威关系转化的动力，在这个意义上，我们说，需要国家政权建设参与与创造这种关系”。强势扩展的国家权力虽然足以打碎两湖久已形成的乡村社会权力，但弱化了的地方社会力量在与国家权力的合作与制衡中，却只能处于低效状态。所以，虽然国民政府乡村权力建构的成本加大，然其效果与制度设计目标却相去甚远。

看来，单纯的制度依赖并不足以解答复杂的社会问题。20世纪前期的乡制变迁形成的两种结果看似迥异，其深层原因实质相同：无论是“自治”历史中形成的地方豪绅专权，还是民国保甲制强行推展的步履艰难，都是现代化进程中权力体制建构的失范所致。早在1939年，费孝通在其《江村经济》一书中批评地描述了民国时期的地方行政制度，指出它的设立借口是“规划的社会变迁”（planned social change），而本质上是社区控制的延伸。“现代式的地方行政制度的设置，确实是社会变迁的一个主要内容，但它绝不是一个社会自主地展开的社会演化，而与确立国家权力现代性（modernity of state power）的努力有着密切的关系。”其积极动力源于国家权力或不听命于中央的地方军阀或省政府的准国家权力的运作或重构，消极动力则是乡村社会扩展和应对外力的侵蚀。但由于国家权力与地方社会权力没有明确分域和规范，制度变迁中的取向摇摆取决于双方力量的消长进退，引发失序和失控注定在所不免。

显然，“国家政权建设”不仅仅意味着扩张国家的控制权力或打击割据性自治权力，比这一点更重要的是，它还意味着通过强迫推行的新规则，规范各级政权本身的角色改变及治理规则的改变，使其成为真正意义上的公共机构。自治（地方）和官治（保甲），只有摆脱对立的理念，并形成规范的权力分域和协同关系才可能在制度创新中走向现代性。

由自治取代保甲和以复兴保甲来推进自治这一看似回旋的历史过程，深深地烙印着传统皇族国家与社会结构崩解后，近代民族国家与社会结构重建的复杂性和探索性特征。近代乡村体制的多变性和反复性，是在中国传统体制文化资源和西方现代体制文化资源双重作用下，不同权力主体不断寻求最适宜自身需求的历史实践的结果。同时，它也揭示出无论是现代体制还是传统体制，权力机制建构的实质在于权力主体利益的适度分域和规范界定，而不只是单纯的制度依赖。