绪言

一 问题缘起

自秦朝建立郡县制以来，县一直是基层一级行政区划，是国家实现基层管理、控制百姓的关键所在。县级政权是国家与社会的连接处，县官作为名副其实的“亲民官”，是联系朝廷和百姓的纽带。从这个意义上来观察，县级政权在地方行政体系中的地位和在基层管理方面所具有的某些特点，是中国古代不同时期均具有的；尤其是县级政权在赋税征收、民户管理等方面的职能，更是中国古代历朝历代都不曾改变的。县在地方行政体制中的基层地位和一些职能方面的“不变”，反映出中国古代政治制度的稳定性和延续性，也体现出中国古代政治文化的特点。

但是，县级政权的行政体制、政务运行机制及其对基层政务的管理模式和部分管理职能，在中国古代不同时期是存在差异的，有时甚至发生重大的转变。隋唐时期就是县级行政体制和政务运行机制发生重大转变的关键时期。

隋唐之际，中央行政体制完成了由三公九卿制到三省六部制的转型。在新的中央行政体制下，如何将地方政务纳入尚书六部体制内进行管理，是隋和唐前期地方制度调整中需要解决的问题。地方政务的主要内容，如户籍与土地管理、赋役的征收和差派、社会治安的管理等，自秦汉以来并未发生重大变化。但是随着中央行政体制中三省六部制取代三公九卿制，实现三省六部体制下对地方政务的管理，地方政务必然要面临重新划分与归总，以对应中央层面尚书六部对国家政务的划分。而中央政务运行机制的转变，也自然引起地方政务处理方式和程序的种种改变，形成不同于汉魏的地方行政体制和运作模式。加上隋代将地方官员的任免权收归中央，使中央对地方的管理更加直接和严密，地方政务中需要中央行使最终裁决权的部分自然相应增多，中央和地方的关系也随之发生变化。在新的体制和形势下，如何实现对地方政务高效有序的管理，就成为隋和唐初政治体制变革过程中所面临的重要问题。在这一背景下，隋代和唐代前期循序渐进地在南北朝地方行政体制的基础上进行了一系列的改革。这些改革基本上实现了地方行政制度在体制构架和人员设置方面与中央行政制度的对接，但是也不可避免地仍带有旧制的遗留色彩。

在隋唐地方行政体制整体转型之际，唐代前期县级政权的行政体制与运行机制就体现出不同于以往的一些特点。在其与中央体制对接的过程中，一方面县级行政体制要形成与尚书六部和府州曹司的对应，另一方面运行机制又需要应对实际的基层统治形势，实现对百姓的管理。这就使得唐代县级行政体制和政务运行机制本身需要在唐初形态的基础上，依据实际情况进行再调整。而中唐以后社会经济形势和行政制度的诸多变化，又给隋至唐前期定型的县级行政体制带来了新的冲击，促进了县级政务管理模式的再变化。伴随着中唐以来整个国家行政体制的变革和政府运作模式的转型，唐代县级政权行政体制和政务运行机制在晚唐五代不断调整，宋代最终得以重新理顺，中唐以来的制度变化终于找到了落脚点。因此，唐代的县级行政体制和政务运行机制处于承上启下的重要阶段。可以说，县级政权管理模式从隋唐之际到宋代的转变过程，是中国古代地方行政制度发展变化中一个特殊且重要的阶段，也是观察唐宋制度变革的极佳视角。对唐代县级政权的研究也因此具有独特的魅力和意义。

目前学术界有关唐代县级政权的研究，主要集中在县的等级和行政区划，县级政权的职能，以及县令、县尉等县级官员的选任、职能和迁转等方面，县的诸司佐、史等也略有涉及。对县级政务运行机制的研究，在一些对唐代公文书的研究中虽有探讨，但是仍属于零星片段式的，缺少一个清晰的轮廓。因此，在以往以职官为主要着力点的制度史研究积累之上，关于县级政务运行机制的研究仍有可开拓的空间。

传统的制度史研究多以职官为中心，无疑是受到史料的影响。《唐六典》以及两唐书《职官志》与《百官志》均是以官职为中心，《通典》《唐会要》虽然对不同时期的诏令奏议和各级官僚所掌事务比较重视，但基本上仍是以职官为重点。因此在研究的切入点上，以官职为中心的研究方式最为常见。不可否认，职官研究是制度史研究的基础，对于深入讨论行政运作和制度变迁是不可或缺的。不过，以职官为中心的研究往往容易忽略事务的具体办理过程和政务的实际运行方式，对制度史的描述因此显得平面和静态，缺乏整体感和动态流程。加上传世史料一般重中央而轻地方，唐代史籍对地方制度的记载并不多，很难据此完整勾画出州县政务运行的具体过程。宋代以后地方行政制度的研究之所以大为改观，很大程度上是因为有大量的方志文献和其他地方资料可以利用。而唐代地方制度研究中此类资料相对匮乏，尤其是对于县政的研究来说，确实难于推进和深入。以往的研究在资料的运用和解读方面大都停留在静态描述上，需要进一步施展“咬文嚼字”的细致功夫，以便发掘零星史料字里行间的意义，使得有限材料中的宝贵信息得到进一步发掘和充分利用。

值得重视的是，近年来，中国古代政治制度史的研究方向有了明显的转变，已经逐渐从传统的以职官制度为中心的研究方式向动态的制度史研究方式转变，更加关注制度的实际运作情况和政务运行过程，将研究的重点放在官僚机构对政务的处理机制上，从而使整个制度史的研究更加立体和丰满。在唐宋中央政治制度研究方面，以这一视角进行的研究已经取得了许多丰硕的成果，并成为目前研究的趋势所在。但对于唐代地方制度的研究来说，以“政务运行”为切入点进行的考察还很少，具有可进一步探讨的问题空间。将这一视角用来审视唐代地方行政体制尤其是县制，可发现与以往以职官制度为中心进行研究时难以发现的问题，为唐代地方行政体制研究和县制研究开辟新的学术论域，并可深入追寻唐代县级政务运行机制的特点和唐宋之际制度变迁的轨迹。这是本书研究思路确立的一个重要学术史背景。

此外，将“政务运行”的概念引入唐代地方行政制度的研究之中，还依赖于新资料的发现和刊布。唐代制度史研究中，研究取向的转变得以实现，很大程度上归功于敦煌、吐鲁番出土文献中保存的各类公文书。新获吐鲁番文献的刊布，无疑为这一方面的研究提供了更多有价值的资料。在敦煌、吐鲁番文书研究领域，对各类公私文书的研究，正从以往单纯的文书学或文献学角度向历史研究转变，文书成为研究政务运行的具有档案性质的资料。在对文书的文本进行细致考证的大量研究成果的基础上，将文书作为一种史料灵活运用，分析、解决所要研究的历史问题，不仅是对文书研究新的突破，也使得唐代制度史研究进入新的阶段。当前海内外唐史学界有关制度史的研究趋势表明，以政务文书为基础，结合传世史料，发掘政务运行的具体过程和官僚制度的实际运作，无疑为唐代制度史的研究提供了一个新路径，为进一步认识中国古代制度运行的内在机理开辟了新的问题空间。

除了敦煌、吐鲁番文书之外，《天一阁藏明钞本天圣令校证》（以下简称《天圣令》）也蕴含了大量州县政务方面的材料，部分弥补了唐代地方官制史料不足的缺憾。《天圣令》中包含的唐令，很大程度上丰富了我们对于唐代前期地方政务及其运行机制的认识，为进一步研究唐代前期律令体制下的中央、地方行政运作提供了可能。将敦煌、吐鲁番出土唐代行政文书与《天圣令》相结合，并借由其他文献记载，可以部分恢复唐代地方政务运行的过程，也有助于更加明确认识县在地方行政体制中的地位。而唐、宋令的对比研究有助于了解唐宋之间地方行政运作程序的变化，推进唐代后期地方制度的研究，理清其发展脉络，从而更加清晰地梳理唐代前、后期县级政务运行机制的变化轨迹。

综括言之，长期以来，唐史学界以职官制度为中心的制度史研究积累了丰硕的成果，在此基础上，结合对出土文书和《天圣令》的研究，对唐代县级政权及其政务处理程式进行考察，不仅有助于丰富对县级官吏构成及其职掌的认识，而且可以加深对唐代地方政务内容和基层社会构造的理解，并能够在总结前人对唐宋两朝地方行政制度研究成果的基础上，进一步梳理唐宋间县级行政制度及其政务运行机制的异同，探索唐宋间地方行政制度变迁的轨迹，细致地观察中古时期地方政务逐渐纳入中央统一管理的动态过程。