第三节 桥村的征地史

桥村属于城乡接合部，近几年来，随着城市建设进程的加快，征地拆迁、经济发展、环境整治、物业管理等方面的任务相对繁重。有关城乡接合部的理论早在1898年霍华德的田园城市理论中就有所体现，其对城市地域结构的划分和城乡之间区域的划分都初步展现了城乡边缘的特点。后来杜能环和伯吉斯在同心圆理论中更为明确地提出了城乡边缘区域特点。在1936年，城市边缘区（standstradzone urban fringdge）的概念被地理学家哈伯特·路易城明确提出（罗彦等，2005）。大部分国外学者都从地理位置的角度出发对城乡接合部进行界定，他们认为城乡接合部既有城市用地又有农村用地，在这片区域，城市与农村没有明确的界限，两地的建筑也融合在一起（埃弗里特·M．罗吉斯等，1988）。

江洲市是从农村发展起来的城市，虽然三洲街道地处城区，但是在其规划区内，仍有大部分集体土地，而当前桥村的土地中既有一部分国有土地，又有一部分集体土地，而且属于江洲市的政治、经济中心——三洲街道管辖，所以桥村是典型的城乡接合部。除了地理位置处于城乡接合部之外，桥村还兼有城市与乡村的两种生活方式，因此与纯粹的农村社区和城市社区都有所区别。在桥村，尽管农业生产已经不是主要的经济生活方式，但仍有部分居民进行农业生产。同时，经历过征地的桥村村民部分耕地或者土地已经被征收，但没有被征地的农民依然拥有宅基地和少量自留地。

城市化推进的一个鲜明特点就是在空间上向城市外围拓展，再加上为拉动GDP，需要大批量引进企业项目，这就必然带来城市用地规模的不断扩大。城乡接合部地区由于与城区接壤的特殊地理位置而成为城市扩展土地来源的重要选择。我国与土地相关的法律法规显示，任何单位和个人需要使用土地进行建设的，都必须依法申请使用国有土地。而在城乡接合部，想要发展的话，就必须大规模征收土地，将集体土地变为国有土地。这就不可避免地引发了城乡接合部大规模的土地征收。随着三洲街道城市扩张的规模越来越大，桥村的征地面积不断增加和征地频率也不断提高。在2009年，桥村经历了第一次大规模征地——海陵大桥项目。当时需要征收桥村205户400亩土地，每亩地的征地补偿是45000元。2010年238省道改线续建工程在桥村开展，涉及的土地是100亩，每亩地的征地补偿是55000元。2013年扬子河改造工程涉及的土地是150亩，扬子河项目的土地补偿是每亩72000元。从项目名称上可以看出，从海陵大桥项目到扬子河改造工程都属于事实上的公益项目。按照《中华人民共和国宪法》明确规定，为了公共利益国家可以根据相关规定进行土地征收工作，但是要给予相关补偿。而《中华人民共和国土地管理法》中也明确指出任何单位和个人进行土地使用和建设都必须依法申请国有土地，而乡镇企业或者村民建设住宅等经过批准使用本集体经济组织农村集体土地的以及经批准建设乡镇和村公共设施而使用上述土地的情况除外。而规定中所提到的国家土地包括国家所有的土地以及国家征收的原来属于集体范畴的土地。这两部法律都同时提到了公共利益，但是对于其概念和适用范围都没有明确的界定。桥村的村干部在自行判断项目性质的时候，都将招商引资等视为企业项目，将公共事业等视为公益项目。

三洲街道的征地始于20世纪五六十年代，当时土地征收采取的是“一平二调”的方式，也就是说对被征地农民没有物质补偿，而是通过减免农业税、核减耕地计划等办法来进行补偿。到了80年代，随着征地规模的扩大，国家的征地政策也开始逐步完善，当时规定可征地的权限，按照政府的级别进行分级，比如，县级人民政府，批准的权限是耕地不超过三亩；地级人民政府，批准的权限是耕地不超过十亩。除了征地权限的规定外，还将征地补偿方式规定为“劳力安置”，根据“土劳比”（征地前的耕地面积与劳动力的比例），安排符合招工条件的农民到集体所有制单位或者到全民所有制单位就业。除了安排就业外，也可以相应转变户口，户口报给县级政府，在工作安排后，农村户口可以转为城镇户口。在“一平二调”和“劳力安置”的年代，征地签字采取的都是村一级签字的方式，不需要队长、队委签字，只需要村一级统一签字即可。

到了1995年，市场经济逐步发展起来，征地安置方式也有所转变，开始增加了劳力安置费用。当时是每人5000元，同时不再安排工作，但户口可以变为城镇户口，同时可以一并享有在城镇上学和城镇户口粮油的优待。经过1995年的过渡，从1996年开始，征地补偿彻底变为“货币补偿”，有了明确的补偿标准。当时规定征地补偿由土地补偿费、劳力安置费、青苗及附着物补偿费组成，并且补偿标准也在逐年提高。与补偿标准一起改变的还有征地签字方式，由于征地补偿方式的改变，征地矛盾也在逐年增加，村一级已经无法代表全村农民的意见，之前的签字方式引发了诸多纠纷。我国1986年制定并颁布的《土地管理法》中规定，农民集体所拥有的土地都依法属于农民所有，农村集体经济组织或者村民委员会负责集体土地的管理。分属于两个以上的农村集体经济组织的集体所有土地由村民小组或者每个村的集体经济组织管理，而乡镇集体土地则由乡镇集体经济组织负责管理。也就是说，土管法明确规定了集体土地为村民小组、村、乡（镇）三级所有，而村民小组为基础。根据土管法的规定并结合江洲的实际，在1996年之后，江洲市在全市范围内逐步采取村一级和村民小组代表（队长与队委或者队长）共同签字的办法，来推进征地，这个签字办法一直沿用至今。截至2013年，桥村征地采取的都是三洲街道一贯的签字方法，但是2014年，在遭遇第一个规模最大的企业项目征地时，这种签字方式在三洲街道的授意下，发生了变化，三洲街道将签字范围扩大到了村民小组的每家每户，除此以外，签字率还要求达到至少80%。而签字方式也就是操作性规则的改变也给村干部、队长以及农民之间的策略互动带来了变化，从而在一定程度上改变了桥村的权力关系结构，也对桥村的政治生态产生了影响。