四 结论与对策建议

空气重污染预警发布与响应工作是一个持续改进的过程。自2015年北京首次发布空气重污染红色预警以来，在及时总结经验的基础上，现阶段北京市空气重污染预警工作已经有了较大改进。2016年2月2日，环保部会同中国气象局联合发布《关于统一京津冀城市重污染天气预警分级标准强化重污染天气应对工作的函》（环办应急函〔2016〕 225号），依照张高丽副总理在北京市大气污染防止工作座谈会上的重要讲话精神，在京津冀地级及以上城市试行统一重污染天气预警分级标准，其中北京、天津、唐山、保定、廊坊、沧州6座城市率先实施。10月，执行范围扩大至京津冀地级以上城市及河南省、山东省传输通道城市，各地正式执行统一的预警分级标准，实现区域内重污染天气应对统一。

2016年11月12日，北京市印发了新修订的《北京市空气重污染应急预案（2016年修订）》，取代了2015年版本。根据统一后的预警分级标准和新修订的应急预案，现阶段北京市空气重污染源预警方案做了多项重大改进。以红色预警为例，一是红色预警的门槛有所提高，重污染空气持续时间由“3天及以上”提升为“4天及以上”；二是预警分级标准更为科学，将每日污染严重程度纳入其中，从污染持续时间和严重程度两个维度重新划分预警级别标准，如红色预警标准为“预测全市空气质量指数日均值＞200将持续4天及以上，且日均值＞300将持续2天及以上时；或预测全市空气质量指数日均值达到500及以上，且将持续1天及以上时”；三是红色和橙色预警的发布时间更为灵活，由原来的“提前24小时组织发布”改为“原则上提前24小时发布，特殊情况至少提前12小时发布”；四是强制性响应措施更为完善，优先对高污染排放车辆施行限行措施，将混凝土罐车从禁止行驶的重型车辆名单里删除，划定室外停止施工作业的具体范围等；五是增设预警响应措施，要求指挥部各成员单位和市、区有关部门在接到预警及响应措施指令后，立即组织开展应对工作，进行督促检查和执法检查。

另外，在中小学停课方面，2016年11月24日，北京市教委发布《北京市教育委员会空气重污染应急预案（2016年修订）》，将原先的红色预警期间统一停课等措施，调整为各区教育行政主管部门根据区域实际污染情况采取弹性应对措施，指导中小学、幼儿园，采取弹性教学或停课的防护措施。在预警类型整合方面，2017年1月，媒体报道称各地气象局停止制作和发布霾预报预警工作，有利于整合空气重污染预警与霾预警，避免资源浪费与公众认知混淆等缺陷。

雾霾治理是一项长期工程，由于经济发展阶段等因素，在短期内尚无法得到根本性改善。通过预警机制，减少空气污染排放，加强自我防护，可以有效保护公众与青少年的身体健康。预警紧急状态和响应措施与人民群众的日常生活和企业生产密切相关，不可避免地会对社会产生较大的扰动。但是，针对雾霾预警中暴露出的问题，应当及时总结经验教训，不断完善政府突发事件预警发布机制，提高政府预警信息发布水平，在保护人民群众身体健康的同时，减少对国民经济发展和社会正常秩序的扰动。

（一）增强空气质量预测技术水平

空气质量监测与预测是空气重污染预警的前提与基础，预测的准确度与提前度决定了预警发布的准确性与及时性以及响应措施的科学性与针对性。从预警本身的可靠性来说，空气质量预测是在气象预测的基础上再叠加大气污染物排放预测，依据当前的技术水平，时间越临近，空气质量预测才越准确。

按照新的空气重污染应急预案要求，红色预警最长需要提前5天发布，以现阶段空气质量预测技术水平来看，如何确保红色预警的准确性是一个巨大挑战。主管部门应加强气象、环保领域中关于空气质量监测的科研投入，提高空气质量污染预测的精确水平，为科学研判预警提供坚实的技术支撑。加强区域一体化空气质量的监测网络、动态污染源清单以及空气质量预测预报能力建设，建立健全区域空气质量的联合监测、预报机制。气象系统和环保系统形成合力构建覆盖全区域的空气质量监测网以及跨界合作的科学预报预警平台，通过对各个监测网点的动态监测相关数据的分析，进一步量化各地污染物的排放份额以及地区之间大气污染物传输量，及时准确地了解本区域雾霾污染的覆盖范围和污染强度，从而为相关政策研究部门做出决策提供科学依据，并使公众对雾霾污染情况有正确的了解。

（二）提高预警发布的及时性与针对性

能否在第一时间发布与传播预警信息，不仅取决于空气质量监测技术水平，也取决于预警管理机制以及公众对预警的社会认同程度等因素。要明确预警管理领导机构责任，完善预警发布平台组织架构建设，优化工作协调联动机制。推动应急关口前移与资源整合，将现有的政府应急指挥中心与预警发布中心合二为一，组建高规格、常态化的预警指挥中心，实现由“事后应急响应”到“事前预警响应”的跨越式转变，加强重污染天气预报和研判分析，密切关注污染形势变化，及时、统一发布各类预警信息，协调督导各部门落实预警响应措施。完善京津冀环保应急管理领导体制，健全跨区域的预警与应急协调机制，加强信息交流与共享，提高预警发布与联动执法的区域协作能力。完善预警升降级与解除制度，根据污染程度变化和最新预报结果，按预警发布程序报批后，适时提高或降低预警级别。

根据污染程度变化和最新预报结果，探索实行分区域预警机制，提升信息发布的针对性。在预警信息发布过程中，应最大限度地防止夜间发布和预警区域扩大化带来的扰民现象。充分利用广播电视等传统性媒体和网络微博微信等新兴媒体平台及时向社会公众发布精确的预警信息。加强多部门、多领域、多渠道的信息共享和有效传播机制，让利益相关单位和社会公众及时有效获得预警信息，以便于及时有效地做好预防应对。在总体预测基础上，加强区域不同规模的预测，布置全方位监测网点、形成总体掌控、局部精确、立体式全覆盖格局，强化信息的共享和交流机制建设，及时强化社会公众反馈机制建设，充分发挥居民的知识优势和区位优势，创建公民主动及时发布一线信息的平台，畅通自下而上的信息发布渠道。

（三）完善应急响应措施及其保障机制

健全中小学停课保障措施。通过政府拨款、家长筹资、企业捐助等方式加大教育投入，加强网络课程、慕课、数字学校、微信授课等远程教育建设，最大限度地做到停课不停学，探索家长弹性工作制，减少学校停课对学生学习以及家长照顾孩子造成的困扰。对特殊群体采取差异化响应方案，中学毕业班和内地民族班学校视情况照常安排学生的正常教学活动。完善教育系统预警方案，减轻预警阶段教师工作压力。注重预警时效性，着力解决边远地区预警“最后一公里”的问题。探索政府财政投入教室空气净化设备制度，由教委统一测试教室配备空气净化系统试用效果，确保质量过关。

健全企业减排机制。将企业减排的期限提前执行，以起到提前削减污染峰值的作用。根据排污监测大数据，科学划定污染企业范围，避免停产停工扩大化。探索预警激励机制和倒逼机制，采取“堵”与“疏”相结合的方式，规定每个行业内污染只有最严重的几家企业必须停产停工，而污染排放量小的治污积极企业可以有限开工，激励企业不断改进污染治理水平。在构建全面的污染物监测指标体系基础之上，不断加大对重点排污企业的监测力度。各职能部门进一步深化合作，增加对排污企业的监测频次，实行动态监测。与环保部门的监控平台进行联网，确保监测设备的正常运行和监控数据的正常传送。建立室外在线监测制度，对容易产生扬尘污染的建筑工地项目进行实时监测，不断提高对引起空气污染的排污企业和建筑工地的监管能力，有效防止工业企业超标排污。

（四）加强社会治理创新，提高社会参与水平

强化社会力量建设，通过形成以政府为主导、社会力量协同参与的新格局，共同应对大气污染，减轻政府的负担，提高合力应对重污染天气的效率。加强媒体监督和社会监督，保障空气重污染响应措施切实落实。专家队伍的建设是应急队伍建设不可或缺的重要力量，可以为应急管理提供科学的理论支撑、智力支持。要遵循专业化、本地化、针对性的原则，加强空气重污染智库建设，建立健全完善的专家评选、奖励、管理机制，使其充分发挥“智囊团”的作用。加强非政府组织和志愿者队伍建设，充分利用非政府组织与志愿者队伍的专业化、职业化的优势，在空气重污染天气的预警和应急管理过程中发挥重要作用，协助政府部门做好应急响应措施落实工作，缓解应急人员不足的压力。作为城市的单元和细胞，社区是公众参与的重要平台，在城市应对空气重污染实践中具有重要意义。要加强社区单元组织建设，建立健全社区风险预防和评估机制，鼓励居民尽量选择公共交通出行、绿色出行，减少私车出行等。企业是污染排放的主要来源地，要推动企业树立环境责任意识与社会担当意识，形成主动践行节能减排的思维方式。

（五）强化舆论引导与公众科普宣教工作

加强媒体沟通，确保全网络舆情平稳有序。积极回应舆论关注，面向公众答疑释惑，取得公众的信任和理解，营造全社会“同呼吸、共命运”的舆论氛围，共同应对重污染天气。加强与社交媒体“大V”等的交流，联手谋划舆论引导组合拳。利用新闻发布会、网评员队伍等方式开展热点话题设置议程。强化协同机制，宣传、网信与环保部门等要密切配合，共同研判网上舆情，协同处置不良信息、引导网上舆论。做好公众宣传沟通与舆论引导工作。开展全社会治霾正面宣传，用通俗的方式对雾、霾、空气重污染等的定义、发生机理、预警标准、应对措施进行系统性科普宣传，向公众传授关于预报数据、监测数据，预警级别划分、不同事件如何应对等方面的知识，力求在预警信息发布后，百姓真正能够收得到、看得懂、用得上。加强应急文化宣传教育工作，加大对空气重污染空气的宣传、普及和教育力度，把空气重污染及应急文化知识教育融合到整个教育系统中，增强全民的环境保护意识以及对空气污染严重危害程度的认识水平。加强信息公开和公众参与，有关部门应及时对外发布有关空气污染防治的所有相关信息，提醒公众做好健康防护工作。公众可以通过座谈会、新闻采访、电话问询、环境信箱问答、参与听证会、法院公开审理等方式获取相关信息。

（六）健全京津冀及周边地区应急联动机制

健全预警区域联动机制以及府际沟通协调机制，相邻区域的地方政府应搭建区域信息共享平台，将平台与各联动部门的监测网点相连接，以便通过平台及时了解区域内各地的空气质量监测数据信息以及重点行业企业的排污详情。加大信息公开的力度，提高污染源排污具体信息、环境评估信息和执法监督信息的准确性。明确各个联动部门的具体职权和责任区域，健全跨区域的预警联合检查、交叉执法机制，通过信息共享、联合会商和联动响应，切实提高区域应急应对效果。建立雾霾污染联合治理机制，避免地方保护主义问题，有效解决跨地区污染盲区问题。针对雾霾跨界扩散污染等情况，由相邻省、市或区级环保部门开展联合调查，动态通报污染源的具体情况，及时开展联合执法行动，对污染企业进行挂牌督办，要求其限期整改并追究相关企业和责任人的法律责任。建立健全责任追究制度，将联动治霾工作的完成情况纳入相关部门与负责人年度考核指标体系。建立具有高度权威性的区域协调委员会，科学分析雾霾污染源，搞清各种污染源在大气污染中所占比重等，为雾霾治理与应急联动提供决策参考。

（课题组组长：董泽宇；主要成员：崔玉丽、王堰、潘俊杰、翟慧杰；本报告主要执笔人：董泽宇）