重访新公共服务理论
〔美〕珍妮·登哈特 罗伯特·登哈特 李智/译 彭铭刚/校
摘要：新公共服务描述了一套强调民主和公民权作为公共行政理论和实践的基础性规范。本文再次探讨了新公共服务理论一些核心论点，并回顾了过去15年中它们的实践和研究。作者认为，无论是新公共服务还是新公共管理的原则都不可能成为一个主导范式。但是，新公共服务理论及与其理想相一致的理念和实践，在公共行政学术领域和实践领域已经日益变得突出。
关键词：新公共服务 新公共管理 公民参与 公民权
新公共服务理论首先发表于2000年《公共行政评论》（PAR）的一篇论文，随后扩展为一本书，提出一整套理念及其相关的实践，强调公共行政行为中的民主规范以及公民参与。新公共管理（NPM）则由于奥斯本（Osborne）和盖布勒（Gaebler）的《改革政府》（1992）而日渐流行。作为新公共管理的替代物而提出的新公共服务理论，探讨了关于公共服务的本质，治理中行政的角色，围绕官僚制、效率、公平、回应性及责任问题的价值冲突问题等。我们的目的不是发展一套新奇的理念，而是要表达传统民主理论视野的重要性。我们觉得这种民主视角已经被新公共管理的修辞学蒙上了一层阴影，后者强调像治理企业那样“修补”一个问题丛生的政府。
《公共行政评论》提出新公共服务理论已经15年了。这期间充满曲折，给新公共服务创造了新的挑战和机遇。鉴于这些变化，我们不禁要问，在过去15年的学术研究和实践领域中新公共服务理论的价值是怎样得到反映的？
冒着过度简化的风险，我们认为公共行政人员明确考虑民主价值和公民权的新公共服务理论将会在建设社区、鼓励民众参与及促进使政府更有效工作方面受益；另外，新公共管理的倡导者则认为，利用市场模型和价值是理解政府的职责和运作以及确保效率的最好途径。
当然，公共行政的实践不可能划分为两个明显的阵营，一个反映市场价值，另一个则反映民主价值。然而，某种价值相对于其他的价值在何种程度上需要被平衡或者实现，的确存在差异。例如，几乎没有人会说作为新公共服务理论的标志的公民权是无关紧要的。然而，有多少重点放在通过对话而不是单个“顾客”的选择来培育公民精神，差异确实存在。同样，很少有公务员认为效率是不重要的价值观。毋宁说，这就是一个效率需不需要与其他诸如公民参与和社区建设价值观相平衡的问题。
在实践中如果价值观通常是混合的和令人迷惑的，那么就需要明确如何和为何支持一套价值观而反对另外一套价值观。我们的观点是，这样做的话，我们能够使我们的假定更加清楚，并且强调潜在的价值取舍。否则，这种取舍不会被考虑到。我们应该清楚，从一开始我们就把新公共服务理论和新公共管理视为规范性而不是经验性的理论。尽管研究能够支持并且对规范性的论点有启发，但它并不能完全解决这些问题。因此，本文不会宣称新公共服务理论的价值观已经战胜了新公共管理的价值观，反之亦然。相反，我们会总结这些追求新公共服务理论价值观的研究，并且回顾这些方法的益处。我们接着会问，这些研究是怎样加强或削弱了新公共服务理论价值观的规范性呢？
学术界已经出版了大量重要的著述，用以探讨新公共服务理论提出的关键问题。这些研究把讨论大大向前推进，向外扩展，并且探讨了新的概念框架和议题。例如，建立在新公共服务理论基础之上的著述，包括斯敏宁（Zeemering）（2008）《论跨域合作的重要性》；拿巴奇（Nabatchi）和梅尔吉尔（Mergel）（2010）《论公务员视网络治理为公民参与提供机会的必要性》；梅杰（Meijer）（2011）《论荷兰民众利用网上服务的途径》；泰利（Terry）（2005）《论行政制度的弱化问题》；冯（Fung）（2013）《论政务透明的重要性》；拿尔班顿（Nalbandian）（2008）《论在日益复杂的地方治理系统中的公民参与的必要性》，以及杜兰特（Durant）和阿里（Ali）（2013）《关于尽管有行政改革，但公民持续与政府的疏离问题》。这些都仅是当前众多关键分析文献中的少数一些例子，它们继续检验和强化了新公共服务理论的信念。
评估新公共服务理论影响力的一个途径是看它在学术文献中的存在感。如布奈森（Bryson）、柯尔斯比（Crosby）和布隆伯格（Bloomberg）注意到的，尽管有好几个以价值为基础的分析框架都强调公民权和民主（Boyte, 2005; Bozeman, 2007; Osborne, 2010; Stoker, 2006）, “‘新公共服务理论’无疑看起来是居于领先地位的竞争者”。然而，这些日益增加的文献并不必然意味着新公共管理已经丧失了它对公共行政实践者日常工作的影响力。
毫无疑问，新公共管理曾经对政府实践产生了重要且积极的影响。尽管它可能没有实现那些认为它能够“修补”政府问题的期望，但是，它对公共部门产生的影响仍然很明显，并且是有价值的。效率是值得称道的，并将毫无疑问地持续地成为公共行政实践的标志（Callahan, 2010; Rho, 2013; Terry, 2005）。
然而，在过去的10年里公共行政领域对新公共管理的热情已经明显地降温了，这也是事实。根据拉德查尔德斯（Raadschelders）和李（Lee）对发表于2000年至2009年的《公共行政评论》上的论文的评估，新公共管理“统治了过去三十年的新公共行政的研究和实践”。然而，他们也指出，“过去十年来，新公共管理因为自身的局限和不足日益遭受到批评”（2011, 26）。例如，拉德查尔德斯和李注意到，新公共管理的成功是基于政府行政能力的提升之上的（Yang, Hsieh and Li, 2009）。新公共管理对政治、法律和文化没有给予足够的重视（Haruna, 2003; Kassel, 2008; Riccucci and Thompson, 2008）。而且，新公共管理也不如预期中的有效率（Leland and Smirnova, 2009; Lenkowsky and Perry, 2000; Moynihan, 2006; Thompson, 2000）。并且，新公共管理在理论和实践之间有大量的脱节（Van Slyke, 2003; Williams, 2000）。有些学者坚持认为新公共管理忽视了立法和司法的制约（Reed and Meyer, 2004）。并且，新公共管理也腐蚀了对公民和公民社会的责任（Eikenberry and Kluver, 2004; Kelly, 2005; Romzek and Johnston, 2005）。
本文认为，除了在学术领域的影响之外，越来越多的证据表明新公共服务理论所倡导的价值和规范正在实践中显现出来。如布奈森、柯尔斯比和布隆伯格（2014: 445）观察到的，“如同新公共管理理论在20世纪80年代和90年代取代了传统的公共行政理论一样，现在，一种新的运动正在进行当中，且很可能使新公共管理黯然失色”。
新公共服务理论是围绕着七个核心内涵建构起来的，它们与公共服务提升公民精神和促进民主治理的角色密切相关。为了对相关理论和实践的发展提出一个最新的归纳，在论文随后的部分，我们把这些内涵提炼成四个主要问题：（1）公民参与是否有效？（2）公共利益和协作领导的价值观如何在实践中表现出来？（3）依赖于市场模型的企业家精神和民营化是否在减退？（4）我们是在划船，掌舵还是在服务？
公民参与是否有效？
在新公共服务理论中，我们建议公务员的工作不能仅仅是回应“顾客”的需求而快速有效地解决个人的问题。我们认为，新公共服务理论的重心应该是通过培养与民众的信任关系，与他们一道界定公共问题，制订备选方案，确定解决办法来为公民参与创造机会。
公民参与有效吗？
运用公民参与战略为民众和社会带来了好处吗？答案是一个大大的YES。有证据表明，当协商过程用于创建双向沟通，以及政府机构回应它们所听到的意见的时候，在公民精神，信任和决策质量方面总会有较好的效果。例如，贝尔利（Beierle）和凯福特（Cayford）分析了公民参与环境政策制订的239个案例，发现“公民参与通常会产生能够回应公共价值及完善的政策，同时能够有助于解决冲突，建立信任，教育公众并使公众拥有知情权”（2002: 74）。他们进一步发现，使用的流程关系重大，“政府机构具有回应性，参与者有动力参与，协商质量很高，参与者对流程有适度的控制，这样的流程更加成功”（74）。
在调查世界范围内的公民参与实践时，伊宁（Innes）和布赫尔（Booher）发现当采用协作性流程时，收益会很明显。在预算过程中有大量的协作对话的案例。这些对话“产生了在其他情况下政治上不可能达成的一致。对话也能缓解种族冲突，建构社会资本及提升公民能力”（2004:427）。
公民参与的传统途径不可行
相反的论断似乎也得到证实：如果公民参与是以一种“不真诚”的方式进行的，并且基于公民的不信任和单向沟通基础之上，缺乏开放的渠道和后续跟进措施，这样的公民参与不仅不会有效果，而且会破坏公民精神和信任关系，降低治理体系的能力（Innes and Booher, 2004）。法律上强制举行的听证会和征询公众意见“没有实现真正的参与”，没有使民众觉得他们的意见得到尊重，也很少能改善决策质量，没有容纳更广泛领域的公众。更糟糕的是，这些途径引起了民众的对抗，导致了更严重的极端现象（Innes and Booher, 2004: 419）。
不幸的是，大多数被称为公民参与的都不是新公共服务理论倡导的那种协商对话和参与的类型。因此，某种意义上说，如果人们指的是传统的参与机制的话，声称公民参与没有作用是完全正确的。相反，如果做得好的话，公民对话和参与会有相反的效果：构建公民权利，增进相互信任及提升能力。
当参与被界定为从公众听众会到填写调查表格，再到参加一系列的邻里会议时，我们便很难解释研究的发现，这些研究旨在衡量公众参与的效果。当公民参与包括所有这些途径时（Wang, 2001），结果是非常复杂的，这一点毫不令人奇怪。
为什么寻求公民参与的原因很重要？
尽管有证据显示了公民参与的有效性，如同我们前面所说的，新公共服务理论的内涵明显是规范性的。这些价值在制定关于怎样运用公民参与战略时为什么重要？公民参与的创新是用于管理或政治的权宜之计还是因为它是在做正确的事情？杨（Yang）和查兰汉（Callahan）（2007）认为公民参与有三个可能的驱动力：（1）外部利益相关者的压力所致；（2）管理层对于参与价值的态度的认识；以及（3）认知上的障碍，包括资源，能力和结构上的阻碍。基于一项对地方政府的调查，研究者发现公民参与的努力确实反映了上述三种驱动力，但公共管理人员的态度解释力最强：“影响公民参与决策最重要的因素是公共管理人员持有的对参与价值观的态度。”另外，当很勉强地去做公民参与或者仅仅把公民参与当作一个边缘的补充物时，那么“最能够期望得到的也就只是它们不会带来害处了”（Beierle and Cayford, 2002: 75）。
柯尔斯（Coursey），杨（Yang）和潘德伊（Pandey）（2012）查阅了全美行政研究项目的数据，发现公共管理人员的公共服务动机和对公民参与的理解承诺“会以直接或间接的方式影响管理层对公民参与的态度”。换言之，招募和保留具有高度公共服务动机的公务员，特别是当他们感觉到有组织支持时，更有可能导致良好的参与结果。这表明新公共服务理论的规范性要素对实践具有重要的作用。如果公共管理人员重视公民参与，并且把对话视为民主治理的核心要素，他们更有可能（1）运用更加精细的方法并且（2）对公民的诉求更具回应性。研究表明，公共管理人员这样做的话，更有可能对决策的制定、公民权利和治理有积极的效果。
什么方法最有效？
实践表明公民参与有很多有效的方式。尽管长久以来人们对直接参与一直有抵触，我们现在已经处于罗伯尔特茨（Roberts）（2008）所说的“公民参与的时代”这样一个临界点了。从20世纪60年代和70年代联邦政府强制性要求公民参与至今，公务员及其政府机构已经走过一段长长的路，他们运用多种方法和机制，在政府决策和行动的所有阶段都吸收公民参与进来。结果，“公民参与不再是假设性的：它是真实的，而且公共行政人员对其发展的作用举足轻重”（Roberts, 2008: 4）。
2010年国际城市管理协会（ICMA）发表了《联系起来的社区》的白皮书，记载了大量公民参与成功的方法（Svara and Denhardt, 2010）。作者发现各级政府在努力发展对话，在和公民互动方面正日益变得更具创造性。这些途径的许多例子提供了具体的方法，它们被用于在政策制订和资源分配方面进行真正的公民参与。
例如，调查方法被用于征求公民对预算的意见，评估项目以及判断公民偏好的参与活动的类型（Glaser, Yeager and Parker, 2006）。20世纪80年代的调查方法既不具代表性也不是系统的。从那以后，调查技术变得更加精细，连续使用或与其他工具联合使用时，调查是有效的公民参与的方法。调查方法被用来设置预算的优先顺序，判断对项目或服务的支持或不满，以及获取公民偏好何种参与类型的信息（Glaser, Yeager and Parker, 2006）。斯坦福大学开发的协商民意测验运用了多阶段的过程，既包括社会调查，也包括促进对话。
网络在线技术和社交媒体在过去10年已经改变了公民参与，并在透明性方面创造了新高度。2011年美国和其他七个国家的政府（英国、巴西、印度尼西亚、墨西哥、挪威、菲律宾和南非）发起了开放政府伙伴关系项目，以公开公民之前难以轻易获取的政府数据 [冯（Fung）, 2013]。在美国，奥巴马总统承诺通过互联网开放政府，公民参与进入了一个新时代。
在开放政府指令下，一项2011年对联邦机构里的公众参与的评估包括很多案例，从联邦部门工作任务外包给大众网络、运用在线竞争、在线市政厅议事、维基以及大量的社交媒体，到用来征集信息，建立相互关系，并且鼓励合作（Lukensmeyer, Goldman and Stern, 2011: 17-18）。技术和社交媒体在州政府和地方政府也得以运用。拿巴奇和梅尔吉尔（2010）强调最佳的实践，包括一个称之为弗吉尼亚理念论坛的项目。通过此项目，公民能提交意见，讨论并且就如何改进工作进行合作。在地方政府层面上，Bryer（2010）指出在德克萨斯的马诺维尔有一个叫马诺维尔实验室的项目。在那里，公民提交好的主意，并被奖励积分，称作“虚拟货币”。维基也被用于创造“虚拟专家研讨会”，就像圣何塞的规划过程一样（Nabatchi and Mergel, 2010）。技术也被用于促进大规模的对话，比如“9·11”恐怖袭击之后（Civic Alliance, 2002: 1）的例子。
技术发挥了重要的作用，利用小团体和面对面互动方面也取得了成功。比如在佛罗里达州的德尔雷海滩，公民们谈论可持续问题和预算问题。在同一个州的阿拉夏县，那里的小团体忙于一个互动的预算模拟过程，用以帮助建立预算的优先顺序。在市民学习机构，比如在加州的雷德伍德市民众会见政府官员，随着时间的推移，市民的出席人数越来越高。在俄亥俄州的蒙哥马利，公民学习中心使用模拟方法和亲身学习，理解了税收、经济发展和其他领域相关的政策决定的权衡。最后，基于艺术形式的公民参与途径正在被使用，以吸引那些难以通过沟通来表达意见的市民。大量的工具被用来创造这些机会，包括艺术、舞蹈、戏剧和讲故事（Goldbard, 2010）。
简而言之，不依赖于传统的、法令强制的参与机制，相反，真正的对话，已经对决策制定、公民精神和治理产生了积极的效果。公民参与在各级政府治理中变得日益重要，为仅仅基于“客户服务”和市场的模型提供了一个富有意义的对比物。
公共利益和协作领导的价值观如何在实践中表现出来？
新公共管理的倡导者主张公共利益要么无关紧要，要么根本不存在。相反，他们偏好依靠如同在市场中实行的个人选择。基于自利基础上个人选择的聚集物被假定是决定和取得政策目标的最好方式，公务员被鼓励像企业家一样行事，采取行动以确保类似市场的效率。
另外，在新公共服务理论范畴，寻找一个公共利益的共享观点是基于对价值观的开放的、包容的以及充分信息的讨论。在过去10年，公共利益的理念——被佩里（Perry）和怀斯（Wise）定义为“回应在公共机构和组织中的主要或独特动机的个人倾向”（1990: 368）——这种方法得到充分认证。例如，据发现，公民对政府的信任和信心是建立在这样的认知之上，即政府政策主要是为了实现公共利益。格拉瑟尔（Glaser）、帕克（Parker）和佩顿（Payton）以及格拉斯（Glaser）、邓哈尔德（Denhardt）和汉密尔顿（Hamilton）（2002）所做的研究支持了这一论断；当政府机构明显将其努力集中于提升社区福利和公共利益时，公民为城市投资付费的信任和意愿就会增加。
在理解什么驱使个人担任公职并激励他们有效提供服务方面，公共利益也是至关重要的。1996年，佩里建议衡量公共服务动机有四个维度：（1）政策制定的吸引力，（2）对公共利益的承诺，（3）同情，以及（4）自我奉献。这个分析框架促进了随后的大规模研究。2010年，佩里、霍登汉（Hondeghem）和怀斯回顾了过去20年的研究，得出结论，尽管这些研究存在方法论和其他方面的问题，但总体上能够支持这样一种理念，即公共服务动机使人们选择担任公职工作，而且对绩效提升也有积极的作用。
公共利益与公共选择
新公共服务理论的支持者认为，公共利益的概念对公共行政及其相关工作至关重要。讽刺的是，早期公共服务理论家们看起来在这一点上认同新公共服务理论。这些公共服务理论家在安排民营化和合作生产方面更承认公共利益的作用。例如，奥斯特多姆（Ostrom），蒂布特（Tiebout）和沃伦（Warren）在1961年认为，如果在谈判者中间，有一套合适的公共利益得到足够的阐明，当它们对所有相关方带来足够大的回报时，协作性制度安排就会起作用（1961: 883）。迈克尔·麦金尼斯（Michael McGinnes）和奥斯特多姆（Ostrom）在回顾文森特（Vincent）、蒂布特的著述时注意到，文森特和公共服务理论之间的紧密关系具有讽刺性，考虑到他的强力的批评：“公共服务理论把对公共政策效率重要性的无休止的强调带到政治学领域……在多中心秩序里，个人或社区为了追求其他的目标，不管是什么，比如责任、公平或者自然可持续性，都有可能牺牲效率。”（2012: 19-20）
如布泽明（Bozeman）（2007）说明的，旨在创造一个合作共享的公共利益概念时，公共行政人员不应该寻求源于个人选择产生的问题的快速解决之道，相反，应该为创造共享利益和责任提供帮助。这与新公共管理模型强调自利形成鲜明对比。新公共管理模型建议公共管理人员应该通过赋予公共管理人员与私营部门类似的自由，寻求生产率和效能的最大化。正如奥斯本和盖布勒所言，“理念是让他们像所有者一样思考”，并且问，“如果这是我自己的钱，我还会像这样花吗？”（1992: 3）另外，新公共服务理论强调公共资金不应该像花自己的钱一样花费。相反，公务员要对民主过程和制度负责，应该“大幅提升让公民参与政策过程的能力”（Denhardt and Denhardt, 2011: 102）。
公共利益，网络，以及协作性领导力
大多数公共议题，都有大量的利益相关者和不同的视野，因此，日益需要使用集体的、协作的方式去运作项目，以满足公众需要。这种趋势的一个方向标是《公共行政评论》（2006）出版了关于“协作性公共管理”的特刊。为了这个论坛，编辑将协作性公共管理定义为在多组织制度安排下的促进和运作的过程，用以解决单个组织难以轻易解决的问题。“协作意味着一起工作，一起合作以实现共同目标，在多部门关系下跨界工作。”（O' Leary, Gerard and Bingham, 2006: 7）
显然，在我们最初提出新公共服务理论之后，公共政策的设计和实施已经远远不同了，从单一的政府部门独自行动或与一个或两个其他的部门一起行动，到一个由大量的行动者组成——公共的、私营的以及非营利性的——每一个行动者都带来了他们各自的特殊的利益、资源以及专业技能——这样复杂的网络治理系统。索伦森（Sorensen）和托费因（Torfing）把治理网络定义为“（1）一个相对稳定表达利益的横向的相互依赖但独立运作的行动者；（2）通过谈判进行互动；（3）发生在定期的规范的、认知的、富有想象力的框架内；（4）在外部机构设立的限制内自动调节；（5）有助于公共目标的实现”（2007: 9）。
如果这是事实的话，强调层级制权力、基于职位的权威、严格的管理控制的传统领导模式似乎不适宜于现代治理体系了。而且，毫不奇怪的是，其他的部门也对这些相同的模式提出质疑。2010年IBM在世界范围内对公共部门和私营部门的首席执行官进行的一项调查，反映了我们生活的全球化世界的混乱和复杂。这样的环境要求不仅仅是命令和控制——还要求更具灵活性、更具适应性和分享领导权。
依赖于市场模型的企业家精神和民营化是否在减退？
为了获得绩效以及更好地回应顾客需求，新公共管理理论强调分权、民营化和竞争。相反，新公共服务理论认为，民营化和企业家精神的价值可能会贬低公共利益和诸如公平、代表性和公正等的价值观。
民营化和合同管理并不像新公共管理理论预测的那么成功。自1982以来，每隔五年，国际城市管理协会都会进行一项调查，这项调查是关于美国地方政府公共服务提供的替代性安排。自调查开始之后，公共服务提供最普遍的形式是公共组织。在1992年，也就是奥斯本和盖布勒的书出版之时，50%的公共服务是公共雇员提供的。到2002年，直接提供公共服务的比例增加到59%。五年后的2007年，52%的公共服务是由公共部门提供。因此，除了在2002年合同管理有适度的增长外，合同管理在过去30年一直保持相当稳定的水平。
然而，故事并没有讲述完整。变化了的是政府与谁签订合同，这些合同的性质如何，以及合同管理既包括合同外包也包括收回承包合同。例如，从1992年到1997年，“平均而言，政府新外包六项公共服务，收回四项公共服务的承包合同”（Hefetz and Warner, 2004: 172）。在一项对26个收回外包合同的案例分析中，巴拉尔特（Ballard）和华特（Warner）（2000: 6）发现，在绝大多数情况下，糟糕的服务质量、合同的不确定性，以及监督带来的挑战是把公共服务重新交还给公共组织提供的原因。在总结他们的研究成果时，哈菲特茨（Hefet）和华特认为，数据“支持了新公共服务的理念，即公共管理人员不能仅仅作为市场过程的引导者；他们还要平衡技术和政治的考量，以捍卫公共价值。”（Hefetz and Warner, 2004: 171）
不仅仅是美国的地方政府管理人员正在反转民营化的趋势。英国和新西兰是最早支持新公共管理运动和以市场方法管理政府的国家。这两个国家都颁布了法令，在努力促进大规模的民营化过程中要求强制性采用竞争性的合同管理。特别是对美国的新公共管理的支持者而言，新西兰是一个模范（Osborne and Gaebler, 1992）。自那以后，英国和澳大利亚都废除了公共服务合同的竞争性竞标，新西兰的首相集中精力重建政府提供公共服务的能力。民营化背后的理念是通过市场选择，它会给顾客更多的选择。在实践中，政府通常只跟一个或两个服务提供商签约。在前者的情况下，顾客选择既没有增加，也没有减少。结果，“公民作为顾客没有办法选择服务提供商”，因此和公共服务是由公共组织提供时一样（Warner, 2008:167）。华特得出结论说，“增加地方政府服务提供的角色的试验没有足够地提升效率、公平和公民发言权”。这并不表示我们要回归到以前的“旧公共行政”。毋宁说，“它预示出现了一个新的平衡位置，混合使用市场、民主和计划，以达成既能保证效率又能达成社会最优的决定。”（Hefetz and Warner, 2004: 171）
政府对完全合同和混合合同的使用也发生了变化。完全合同是在公共服务完全外包给非政府组织实体时使用的制度安排。混合合同用于公共组织和私营组织共同提供服务。“混合性服务提供对于市场支持者来说是惊恐之源，这些市场支持者视这些冗余为潜在的无效和不必要的。”（Warner and Hefetz, 2008: 163）如同华特和哈菲特兹于1992年在对国际城市协会的数据分析时发现，完全民营化的合同是混合型合同的两倍。到1997年，局面反转了。混合型合同是完全合同的一点五倍。在这段时间，完全合同占公共服务提供的比重从33%降至18%。相反，混合型合同从1992年的18%上升到24%。这意味着，2002年与1992年相比，公共服务更少被纯粹外部合同提供，以及“混合型公私合伙提供公共服务有了显著的上升”（Warner and Hefetz, 2008: 155）。
华特和哈菲特兹通过分析这些数据得出一些有趣的结论。“通过直接介入公共服务提供，政府能确保承包商维持有效率的过程、高质量的服务、低廉的成本以及公众的满意度”（Warner and Hefetz, 2008: 162）。他们对经验证据的回顾表明，随着时间的推移，私营部门提供公共服务并不能节约成本，其中的部分原因是因为监督要耗费成本。正如利奥在研究公共教育的合同时发现，“利用12年期间的数据得出的结果反复确认了更多的合同治理产生了更大的官僚体制，因为需要监督合同的履行”（2013: 332）。他们建议，当民营化作为一个“政治项目”时，城市管理人员需要认识到平衡对效率的关注和公民满意度，以及监督私人承包商带来的挑战。
我们是在划船，掌舵还是在服务？
新公共管理理论的倡导者奥斯本和盖布勒建议政府的职能要偏离公共服务提供（他们称之为划桨），转向政策的形成（他们称之为掌舵）。在新公共服务理论内涵里，我们主张公务员日益重要的角色是通过帮助公民表达自己的权利以及满足他们的共同目标，服务于公民和社区，而不是尽力控制社会或者仅仅为社会掌好舵。然而，我们也注意到，确保实现这些目标的责任并不简单。在我们看来，公务员不仅需要关注市场，而且要关注一长串的其他方面，包括地方、州以及联邦法律、职业标准、政治气候以及社区价值和公民利益。
公共行政人员长久以来一直苦恼于如何测量公共项目的产出，它多元且时有冲突，再加之公共问题日益难以解决及其“顽皮”的本质特征。与这里的讨论特别相关的是，传统上的绩效测量工具忽视了公民的潜在作用，而这种作用是有意义的，也是有用的。它们同样忽视了需要测量公共项目对公民权利的影响。
如卡拉汉（Callahan）（2010）和沃林（Woolum）（2010）认为我们应该赋予公民在政府评估自身的服务时发挥作用的权利。通过这样的方式，才能测量真正对民众有意义的东西。当然，公民想要看到的测量结果可能与政府人员想要看到的测量结果不同，但双方的看法均是有价值的。例如，在爱荷华州公民发起的绩效评估项目包括如下的内容：“绩效的测量有助于公民评估服务的绩效吗？普通的民众能够理解绩效的测量吗？”丹佛市的伍勒姆城市项目、堪萨斯州的德比、华盛顿的范库弗峰，这些地方都吸引了公民参与绩效评估项目，并且“让公民发声，以识别优先顺序和目标，并决定成功的指标”。（2010: 102）
考虑美国的绩效评估项目时，卡拉汉建议，最好的测量是寻求社区的持续参与，以主题或议题方式而不是仅通过部门提供数据，使用平实的语言、切实的措施，并且适时地使用论坛和网络技术来分享信息。她介绍“平实语言汇报”是华盛顿州政府管理责任和绩效项目的特点；纽约市的“我的社区统计”，允许民众更容易比较不同街区的不同服务；华盛顿特区的TrackDC网址，让使用者很容易就能获取预算和支出的数据（Callahan 2010）。
其他人不仅仅强调让公民参与开发绩效测量战略的重要性，而且也强调测量公共项目对公民权的影响。从政策反馈理论出发，维楚斯基（Wichowsky）和曼宁汉（Moynihan）认为“有证据表明某些政策对政治参与、社会资本、公民的归属感以及政治效能有重大的影响”（2008: 908）。他们客观地论证了绩效测量怎样影响公民权产出的，比如政治效能感、社会信任以及市民参与。
总而言之，公务员有时候在直接提供服务时“划船”，有时候在创造决策的影响因素和过程时，也在“掌舵”，并且他们的角色日益变成服务于公民及治理网络。他们不仅负责服务提供和规则制定，而且也负责发展公民权，帮助广泛的组织和个人组成的网络发现公共行动的共同目标。
结论
新公共管理理论和新公共服务理论的倡导者同样想找到“答案”，而政府和治理总是并且一直是复杂的。如果我们对面临的问题和挑战有简单的答案的话，我们早就提出解决之道了。这不是一个理论模型对，另外一个模型错的问题。毋宁说，它是一个程度问题，即相对于一些其他的价值，比如民主和集体公共利益；某些价值，比如效率，在何种程度上需要平衡或者再平衡。
新公共服务价值的实现并不是没有障碍和潜在的问题。不是所有的产生于公共过程和对话的公共价值的表达“道德上都同样让人信服”（Moore, 2014: 474）。并且，公共对话能被资源丰富的特殊利益集团和党派活跃分子所统治。这些党派活跃分子精于设计议题（Jacobs, 2014）。此外，有些时候，市场模型可能更合适。毕竟，市场是有效的途径，它可以管理政府活动和开支，以满足公民个体的偏好。
尽管如此，我们认为，我们应该持续地质疑个人关于自身利益的判断是否为公共价值最好的或唯一的裁决者。我们不能否认，“一个网络化的多部门的，没有任何人能完全掌控的世界的挑战”以及，需要“接受超越效率和效能的其他价值——特别是民主价值”（Bryson, Crosby and Bloomberg, 2014: 445）。尽管市场是有效率的，但“公共价值的正确的裁决者必须是集体的公众——在民主治理过程中完美的形成的”（Moore, 2014: 474）。那些民主价值的实现，我们有理由保持乐观：“最近的研究表明，公民参与关于公共政策的协商达到令人吃惊的程度”; 2/3的报告提到关于参与公共议题的“公共对话”，以及25%的人以面对面的方式参与有组织的论坛，这令人印象深刻（Jacobs, 2014: 492）。
新公共服务的原则和新公共管理的原则都不能表明自己已经成为主导范式，但是新公共服务理论，其理念以及与理念相一致的实践，在公共行政理论界已经变得日益突出。理论和实践目前的情形最好被描述为一个更加微妙的观点，即公共行政既回应基于市场的价值，也回应民主的价值。在我们的第一本书中，我们认为一套价值——或者新公共管理理论或者新公共服务理论——最终必须占据主导地位，并且，在我们看来，新公共管理的实践应该融入新公共服务理论理念之中。但在这一点上，其实我们看到的更多的是混合物，有些学者和实践者赞成两者中的某一些方面。然而，方向是朝向增加治理过程中的公民参与。
尽管本研究还不能解决关于治理的规范性问题，但进一步探寻使用多种变化措施下隐含的价值研究和实际效果，可能会更好地理解在什么环境下使用什么是最有效的这一问题。然而，我们的观点是，从规范性立场出发，新公共服务理论对新公共管理的经验有更多的包容空间，而不是相反。特别是，新公共管理理论某种程度上依赖于公共选择理论和“对效率的不间断地强调”（McGinnis and Ostrom, 2012: 19）。以价值为基础的模式比如新公共服务理论将继续提供一个必需的对比物。
公务员在一个复杂的且不断变化的环境中，在冲突性价值的情形下发挥作用。职业精神被定义为一套价值和行动框架，不仅仅描述组织的特征，而且用来激励那些隶属于组织的人。在公共服务里，我们能谈论职业精神，强调效率、专长、效能以及忠诚等价值。我们也谈论民主精神，强调公民权、民主和社会公平。我们赞同撒明宁（Salminen）和曼特沙鲁（Mantysalo）的观点，即职业的公共服务精神能够弥合导向价值和民主价值之间的差别，通过“创造适当性的逻辑……关于质量和绩效”（2013，169）。职业精神不是纯粹客观的，相反，职业精神承认对价值的判断，以及这些价值应该怎样被平衡、倡导以及调和是必不可少的，而且应该被个人价值和职业精神所引导。这些判断使得持续的对话和强大的公共服务精神的框架成为必然。我们把这些辩论视为可持续发展的一部分，这种发展能激发理论和实践，并且界定公共服务目前的挑战和机遇。
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