The Communication of Public Opinion and the Modernization of National Governance
Abstract In the era of mass communication, public opinion is not only representative of popular will to a certain extent, but also can quickly launch public opinion and affect the trend of public opinion. We must attach great importance to public opinion, study deeply on the generation and propagation law of public opinion, cultivate and improve the media literacy and communication ability of the leaders, managements and the whole people in various fields, improve the system of the communication and the supervision of public opinion, to make public opinion and national governance form an effective complementary and positive interaction, and promote the modernization of national governance system and governance capacity.
Key Words New media, Public opinion, National governance, Modernization
迄今为止，人类共经历了五次信息技术革命。由语言、文字、印刷出版物到电报、电话、广播、电视，一直到如今计算机的使用和互联网的普及，信息技术的每次革命不仅意味着人类传播技术和传播模式的全新改变，还标志着人类思想和言论的大解放，也是公众舆论推动社会发展与进步的一次重要飞跃。
一 社会转型期舆论力量的兴起
（一）信息时代传播模式的变化
信息时代是一个信息自由流动、交互传播和综合影响的时代。随着信息技术的发展，通信卫星使媒体信号覆盖全球，互联网把媒体信息接通到各家各户，以网络为代表的新媒体改变了传统媒体时代信息传播严格控制、有限流动与有限传播的状况，颠覆了传统媒体时代“信源—信道—信众”的传播模式，引发了媒体信息传播的革命。
新媒体首次将大众变成广泛的信源（information source），使其成为直接的信息提供者或新闻制造者；首次让广大民众直接掌握信息的载体和通道（information channel），使人人拥有媒体，形成自媒体的自由传播；首次让公众能够自由选择媒体并广泛影响信息的受众（target audience）。因此，信息时代信源日益丰富，信道更加通畅，受众异常广泛，广义的“媒体人”大量涌现并充斥在社会各个角落，使得当今社会的舆论发动能力和社会动员能力有了前所未有的提高，全球舆论环境也因此发生了根本性的改变。
（二）舆论的产生和舆情的形成
舆论（public opinion）即公众的意见或言论，最早出现在我国《三国志·魏书·王朗传》中，“设其傲狠，殊无入志，惧彼舆论之未畅者，并怀伊邑”
。《梁书·武帝纪》中也说，“行能臧否，或素定怀抱，或得之舆论”。思想家卢梭在《社会契约论》一书中使用了“舆论”这个概念，认为，“在全世界一切民族中，决定人民爱憎取舍的不是天性而是舆论”。在现代国家和社会生活中，尤其是在信息时代，舆论成为一个常用的词汇和影响社会各个领域的重要力量。
舆论是某一群体或公众对于自己所在的群体或大众的切身利益或者普遍关心的问题比较一致的态度、意见、看法或建议，是大多数人对某一具有普遍重要性问题所表达的意见的综合。舆论具有三个最显著的特点：第一，舆论是一种公众的意见，而不是个别人或团体的意见；第二，舆论涉及多数人普遍关心的重要问题，所表达的是公众的共同利益和诉求；第三，舆论有一定的时间和范围，即是在特定的时间段、人际或组织范围内的公共性意见。
舆情（public sentiment）即“舆论情况”的简称，是公众对社会各种现象、问题所表达的信念、态度、意见和情绪的总和。当舆论形成一定的声势和规模，成了一种气候和力量的时候，就形成舆情。因此，舆情是舆论形成、聚集、发展后比较普遍而稳定的一种状态。如果说舆论侧重于公众的观点和言论的临时发动和激烈的运动，那么舆情就已经形成了广大公众对人或事物，对一个组织和社会固定的情绪、态度、看法或成见，即已经形成了“刻板印象”。
（三）我国社会转型期舆论力量的兴起
我国正处在向工业化、信息化、城镇化、现代化和小康社会转型发展的重要历史时期，在经济、政治、文化、社会各个领域都面临着信息化与全球化时代的严峻挑战。加之我国经济基础薄弱、发展很不平衡、治理经验不足，要探索出一条在集体主义文化背景下兼顾公平和效率的新的社会治理模式，实现中国社会的成功转型，将不可避免地遇到前所未有的困难、压力和挑战。
在社会转型的背景下，传统社会原有的人口结构、家庭结构、社会组织结构、城乡结构、区域结构、就业结构、收入分配结构、消费结构、社会阶层结构等都在发生急剧而深刻的变化。转型时期，利益结构重组、社会结构改变、价值观念碰撞、公民主体意识凸显、新社会观念产生、社会矛盾和冲突加剧，传统社会的脆弱性暴露无遗，容易引发各类危机。当公众有了新媒体的助燃和大众传播媒介的助力，舆论就会变得更加令人注目并具有威慑性。
一般来说，规模性舆论的兴起需要三个条件，即舆论形成的社会土壤和社会心理基础、突发事件的“点火”以及民众和媒体的“助燃”。当这三个条件齐备之时，就有可能形成一定规模的舆论或舆论事件。
首先，舆论兴起的条件是社会土壤和社会心理基础。当一个社会处于公平、正义、和谐、规范的状态时，一般的事件会按照常规的程序处置妥当。由于缺乏易燃的“空气”和“氧气”，舆论局限在一定范围内，稍微传播后就会消失。而当一个社会的消极心理积聚、负面情绪弥漫，公众对社会的公平正义、法律和道德规范普遍开始质疑的时候，任何风吹草动都会“点燃”正在挥发中的社会不良情绪，形成巨大的舆论洪流或者“烈焰”。过去发生的多个群体性事件都说明了这一点。
其次，舆论的兴起还需要突发事件的“点火”。一个社会的大环境会深刻地影响整个社会心理，社会心理又会影响社会情绪。当不良的社会情绪在不断地聚集和弥散之时，公众普遍处于一种负面“增压”和忍耐的状态，社会焦虑程度会大幅上升。此时如果没有一个特别的超过容忍“临界点”的突发事件“点火”，已堆积的社会问题不会轻易“燃烧”。如果此时遇到任何一个突发事件的“点火”，这堆不断聚集的“易燃物”就会燃烧，迅速形成舆论或舆论事件。例如，“瓮安事件”的导火索就是一个少女落水死亡及公众的质疑，但其背后是当地长期积累的警民矛盾和深层的社会治理问题。
最后，舆论的兴起需要民众和媒体的“助燃”。一般来讲，大火燃烧的条件除了燃烧物与点火剂外，还有助燃物。尽管易燃物堆积，点火剂点燃之后，如果缺乏大风和足够的氧气，燃烧会很缓慢，扑灭也较容易。但是，当火被点燃，浓烟密布之际，再刮来阵风，风助火势，火借风威，火势会迅速蔓延，形成大火，熊熊燃烧，其破坏性巨大。
如今的信息时代，当任何一个突发事件发生后，公众和媒体都会通过老百姓的口口相传以及新旧媒体的扩散将事件广泛传播、渲染放大，形成声势浩大、激愤的舆论浪潮，具有摧枯拉朽的力量。“瓮安事件”中小女孩落水死亡，家属不满，全城谣言四起，上万群众上街游行示威，不少人随着不法分子一起打砸抢烧，甚至有170多个学生参与其中。正是这上万群众的参与“助燃”才酿成了震惊中外的“瓮安事件”。
当舆论聚集发展并稳定成熟之时就形成了社会多数对某一问题或整个社会比较普遍的态度、看法和情绪，就形成了一种较稳定的舆论态势和舆论力量，这就是舆情。我国社会的“仇官”、“仇富”情绪、社会信用与公信力不足等就是例证。
信息时代，由于新媒体的普及，公众能最大限度地亲自参与并发动舆论，由此出现传统时代从未有过的强大的群众力量“搅动”社会舆论的情况。这在新媒体的推波助澜之下更容易引发一系列的“蝴蝶效应”，形成关联影响和系统性危机。马克思指出，舆论是一种“普遍的、隐蔽的和强烈的力量”。如果说传统时代领导机关、领导者和大企业等组织犹如航空母舰那样具有传统威力的话，今天信息时代兴起的舆论浪潮犹如波涛汹涌的太平洋，威力强大的航空母舰在那浩渺无边、不时有狂风巨浪的大洋上都只是一个小舢板，其脆弱性显而易见。
信息时代和社会转型期，我国舆论的力量正在悄然兴起，影响力和威力巨大，不仅影响人们的生产方式、管理方式和生活方式，还影响当今时代的领导方式、行政方式和治理模式。在此背景下，我们需要关注和研究舆论对国家治理的影响，发挥舆论的监督和参谋作用，实现舆论传播与国家治理的良性互动。
二 舆论对当代国家治理的重要影响
（一）舆论反映社会现实并对国家治理产生影响
舆论是公众的言论和民意的表达，这种言论和民意又建立在一定社会环境和社会基础之上。任何舆论都有其背后“发声”的主体，都会附着或“寄居”在一个或几个具体的事件之中，其本质却常常隐藏在舆论的背后。如果没有制造“声响”的条件和传播物质的“空穴”，就很难有“来风”。因此，舆论不仅是社会现实在人们心理、言语和情绪上的投射，也是一个社会的风气、问题和环境在公民心中的外化反映。
例如，群众在舆论中表现出的对社会腐败问题的不满与痛恨是基于他们对其所在地区和单位身边一些领导干部腐败行为的切身感受和看法。除此之外，媒体对不时出现的各地官员贪腐的新闻报道也加深并强化了群众的这种印象。领导干部的贪腐行为反映在舆论和舆情中会让人觉得贪腐已经成了公权力系统一个严重而普遍的顽疾。
当群众的基本生活需求无法满足，日常生计十分困难的时候；当政府提供的有限的公共资源被少数有权有势的人占有或不公平分配的时候；当群众反映的与自己日常生活密切相关的问题被不同的政府部门推来推去迟迟不能解决的时候；当群众的问题通过多次信访都无法解决而被迫上访的时候，其心中产生的愤懑、失望甚至仇恨是可想而知的。这时，舆论不仅反映公众对某一具体问题难以解决的焦虑和抱怨，还反映出对国家领导（leadership）与治理（governance）的态度与口碑。如果不能重视这些社会问题并改进国家的领导和治理，不仅很难有好的舆论环境，而且舆论还可能对国家的治理体系产生逆动，危害社会肌体的健康。
舆论是社会的晴雨表，当社会问题得到有效解决，国家治理科学有效的时候，舆论就会呈现出良性、友好与健康和谐的状态。否则，就会波涛汹涌、气势汹汹。信息时代，我们不仅要正确认识舆论，积极引导舆论，在国家的治理中学会借助新闻媒体和舆论传播实行善治，还要透过舆论喧哗的表象去洞察和感知舆论这片“汪洋大海”下面的“冰山”，透过诸多“漂浮”的舆论现象深刻洞察舆论的本质，积极解决实际社会问题，形成舆论和治理的良性互动与互补。
（二）现代国家治理要注意甄别民意并充分吸纳民意
民意就是民众的愿望、民众的需求、民众的评判、民众的心声、民众的舆论和民众的信任。民意主要指广大人民群众普遍的意愿、态度、思想、观点、想法和诉求，在国际上也被称作“公众的意志”（public will）或“公众的意见”（public opinion）。之所以称为“民意”是相对于统治者、领导者和管理者的“官意”而言。从这个角度观察，舆论是民意的突出反映，舆论本身也是民意。
美国著名政论家和传播学者沃尔特·李普曼（Walter Lippmann）在其权威著作《舆论学》中提出了“虚拟环境”（pseudo-environment）和“刻板成见”（stereotype）的重要概念。他认为，现代社会越来越膨胀和复杂化，人们因为实践范围、精力和注意力等的局限，不可能对整个外部环境和众多的事物都保持经验性接触，只能通过各种“新闻供给机构”去认知、了解超越自身感知的事物。因此，人的行为不再是对客观环境及其变化的直接反应，而成了对新闻机构提示的某种“拟态环境”的反应，这种“拟态环境”就是我们所说的信息环境。
信息环境并非现实环境完全真实的再现，而是传播媒介通过对象征性事件或信息进行选择加工、重新编码后再向人们提示和呈现的环境。由于这种加工选择和建构活动是在一般人看不见的媒介内部进行，人们通常意识不到其背后的加工环节，往往把“拟态环境”当作客观事实本身对待，致使大众传媒提示的虚拟环境日趋“现实化”。
“刻板成见”就是人们在自己的人生经历或经验中形成、强化或特别获得的对特定事物所持有的习惯性与固定化的认知、观念和印象，通常掺杂着个人对该事物的价值评判与好恶感情。“刻板成见”能为人们认识事物提供某种参考，但它也阻碍了人们对事物的客观认知。李普曼认为，在人们观察世界以前，已经有人告诉他们这个世界是什么样子的。先入为主的成见形成后，旧的现象就会淹没新的视野并将这种观念影射到对新事物的观察之中。大部分人对世界的认识是靠其感情、习惯和偏见这个三棱镜来进行反射的，即通过“刻板成见”来获得。因此，他认为新闻和事实并不完全是一致的，必须加以区分。
由于社会上大多数人和真理经常性的“沉默”以及强势传播导致的“沉默螺旋”现象，加之媒体和舆论营造出的“虚拟现实”与“刻板成见”，自由兴起的舆论虽然能够部分反映社会现实，但也不可避免地具有某种非理性、情绪化、偏见和社会伤害特性。例如，截至2015年12月，中国网民规模达到6.88亿，其中年龄低、学历低和收入低的网民占比较大。在我国近14亿人口中上网人数只有一半，其他数亿民众都属于“沉默的大多数”，网络舆论并不能充分代表民意。因此，我们需要对自由兴起或媒体发动的舆论进行仔细甄别，同时更要对沉默的大多数进行充分有效的民意调查，这样才能发现真正的民意。只有发现和了解了全部的民意，才能在国家治理中倾听民意、尊重民意并采纳民意。
国家治理是在充分了解和尊重民意的基础上对整个国家和社会的领导和治理，包括国家治理的制度体系和所需的各种能力建设。在国家治理中，除了需要仔细甄别和全面调查民意之外，更要充分吸纳民意，听取广大人民群众对于国家治理的各种意见和建议，吸收众人的智慧，不断地丰富和完善领导和治理，推动国家治理体系与治理能力的现代化。
由于封建专制统治的影响和过去领导决策的习惯与路径依赖，我国领导决策中长期存在着两大缺陷：第一，缺乏充分的民意表达。领导决策一直是领导机关和领导干部的专利，领导机关和领导干部常常作为“家长”在决策中“替民做主”，忽视群众的感受和公众的意见。第二，缺少专家的参与。领导干部不是万能的，也不是各行各业的专家。在领导决策中需要倾听相关专家的意见和建议，不仅要把专业性很强的问题搞清楚，还要邀请专家进行可行性分析和项目的论证评估，以克服可能的领导盲区和决策局限。
无论是广大群众还是专家学者，他们所反映的意见和提出的建议都是民意。在当今社会结构和社会环境日趋复杂，系统性与交互性的问题与矛盾日益突出，民本、民主和法治的浪潮席卷全球的转型时代，无论从社会稳定、社会心理平衡，还是从提高领导绩效与管理水平等任何一个角度考察，当代国家的治理需要更加重视民意、尊重民意并充分吸纳民意，以提高国家领导与治理的绩效与水平。
（三）在国家治理中要学会积极主动地引导舆论
舆论的形成一般分为初兴期、凝聚期和成熟期三个阶段。初兴期的舆论一般通过突发事件形成，处于初生、脆弱和不稳定的状态，容易变化转型，其稳定性和杀伤力比较有限。如果此时引导得当，就可以迅速消散转化，减低危害并成为积极的舆论力量；如果引导不力，初生的舆论会不断地兴起壮大，持续地聚集和“浓缩”能量，产生巨大的“挥发效应”和杀伤力。
由于舆论与民意之间可能的误差以及舆论在形成发展过程中的不稳定性、偏差与潜在的危害性，在对舆论进行监测和甄别的基础上，要根据情况对不同的舆论进行引导。首先，舆论有偶发性与即时性，对偶发或突然兴起的舆论要甄别和引导，以防止其走偏并危害社会。其次，由于社会和舆论结构的复杂性，必须要对兴起的舆论进行仔细的甄别和引导，消除误解和谣言，让其转化为正能量并造福社会。最后，从舆论生成与发展的周期看，在舆论的初兴期就要注意引导，以防止舆论的异化与恶化。
舆论引导是对公众和社会“注意力”的引导，其目的是引领和矫正“注意力”，使其符合公平正义、大众利益和稳定发展的方向，符合执政者与行政者的良好意志和治理目标。需要注意的是，舆论引导不是对舆论和事实随心所欲的改变，也不是漫无目的的导引，更非不择手段的“忽悠”和对事实真相的篡改、掩盖或扭曲，而是在充分尊重事实的基础上用正确的价值观、良好的动机、足够的理性、合适的手段、充足的证据等进行的科学诚实的引导。要遵循事实原则、价值原则、适度原则、科学原则和快速原则，防止无端干涉言论自由、无理压制民意、肆意歪曲舆论等错误现象的发生。
三 舆论传播与国家治理的现代化
（一）国家治理中领导传播与民意表达的舆论平衡
国家治理是党和国家的领导者和管理者根据国情和国家长治久安的目标和需要，与领导对象和广大人民群众进行国家领导和管理的一种相互的合作与良性互动，是社会各界广泛参与下的共治，不是单一由领导机关和领导者决定一切的独断和专制。长期以来，中国的国家治理在过去集体主义历史文化背景下，通过民主集中制的领导方式产生了很高的效率和令世人瞩目的成就。但是，随着全球化和信息化时代的到来，随着广大普通民众参政议政热情与诉求的不断提高，在当今时代日益复杂的治理环境中，过去单向度的领导传播面临严峻挑战，亟待通过民意表达来加以矫正和有效平衡。
领导传播（leadership communication）是领导机关和领导者思想价值、战略目标、法律法规、文化制度和领导决策等自上而下的传导，是领导权力从领导和行政的“上游”，即总部机关向其“中游”，即中层领导机关和“下游”，即基层领导机关单向度的流动。这种领导传播往往科层组织严密、上下等级森严、民意被长期忽视，是典型的家长式领导和管理模式。在这种模式下，如果领导方向正确，治理的效率最高；如果领导方向不正确，造成的危害最大。
民意表达是一种自下而上的双向度或多向度的传播，是领导传播的信息回流与信息反馈。其信息流从领导权力的下游，即基层领导机关向中游和上游等上级领导机关上溯流动，对于上级的领导传播和基层的民意等进行信息反馈，让上级充分了解和掌握中层和基层的情况，以便修改或调整领导政策，配给所需的人力、物力、财力等资源，从而形成新的更加科学合理而有效的领导决策与领导传播。
在当代国家的治理中，除了要改革和创新领导传播外，还要高度关注和重点加强领导决策中的民意表达，使领导信息和民意信息形成良性互动与平衡互补，让领导机关和领导者在深入基层，充分调查研究了解民意的基础上，使领导传播和领导决策能够充分反映和体现民意，更加科学有效。
（二）国家治理中的媒体素养训练与传播能力建设
在信息时代的国家治理中，需要建立和完善领导机关的媒体关系，提高领导干部的媒体素养，加强传播能力的建设。领导干部的媒体素养是指领导干部接触、选择、分析、评判媒体所传播各类信息的能力，建立媒体关系并使用媒体为个人和社会服务的能力。媒体素养主要包括选择、判别国内外媒体及其传播的信息，调整并稳定自己的传媒使用习惯，学习借鉴主流媒体的信息，积极主动运用大众传媒并开展媒体素养的全民教育等。领导干部媒体素养的核心是领导与行政传播的能力以及与民众沟通交流的能力。
信息时代，传播不仅能够很好地塑造“软实力”，并且能极大地带动和影响硬实力，传播也是新兴的生产力和重要的领导能力。因此，在新形势下我国的国家治理中，领导机关和领导干部需要培养必需的传播能力并完善相关的制度体系。这些传播能力和制度体系主要包括领导和行政机关等的信息公开制度、新闻发言人制度、领导决策的民意表达和专家参与制度、领导干部的综合媒体素养训练，特别是在不同的媒体环境与情境中的表现与表达、领导机关的会议制度改革、公关能力和国际传播等能力的建设。这些国家治理中新的能力建设和制度体系亟待在今后的领导干部选拔和干部教育培训中加强和完善。
（三）舆论传播与国家治理的现代化
信息时代，传统媒体变革提升，新媒体蓬勃发展，公众广泛参与其中，舆论的威力变得前所未有的强大，社会各界都面对“大规模传播”和“大规模杀伤”的局面。在此背景下，舆论对社会各个领域的帮扶程度、监督力度和威慑程度都在大幅度上升，传播已经成为当今时代各领域领导和行政机关与领导干部必备的能力和重要的课题，舆论对国家治理的重要作用日益凸显。党的十八届三中全会提出要实现国家治理体系与治理能力的现代化，其中舆论的作用和影响力不可低估。
大众传播时代，舆论不仅在某种程度上代表民意，还能迅速发动民意并影响民意的走向，舆论和民意息息相关。在新形势下，我们必须高度重视舆论问题，全面深刻地了解舆论的本质及其产生的背景和原因，把握舆论形成的不同阶段和发展走向，深入研究舆论生成及传播发展的规律，培养和提高我国各领域的领导者、管理者以及全民的媒体素养和传播能力。加强舆情监测、舆论事件处置和舆论的引导，加大各领域舆论监督力度，形成对权力的有效制衡，完善舆论传播和舆论监管的制度体系，为我国深化改革和转型发展营造良好的舆论环境，使舆论与国家治理形成有效互补与良性互动，推动国家治理体系与治理能力的现代化。
（作者单位：中国浦东干部学院）