第一章 文献述评和本书研究框架的构建

政府该如何自我定位，该行使什么职能，该如何行使职能，是不同国家在不同时代必须思考的共同问题。政府职能并非一成不变，不同的时代赋予了政府不同的使命。因此，政府需要不断地进行自我调整，以适应不同时代市场和社会的需求。当然，政府职能的自我调整并不总是正向的，它也会出现与时代相脱节的情况。这就涉及所谓的职能转变问题。时代在变化，政府与市场、政府与社会的关系也在变，政府职能转变的问题也因此成了经久不衰的研究焦点。本章主要是回顾已有的关于政府职能转变的研究文献，并提出本书的框架。

第一节 政府职能转变相关文献回顾

一 关于政府职能转变内涵的研究文献

所谓政府职能，从浅层理解是指政府在一定时期内根据国家和社会发展的实际需要而发挥的特定功能和作用。行政管理学上的政府职能，是指政府在一定时期内根据社会发展需要担负的职责和功能，主要涉及政府管什么、怎样管、发挥什么作用的问题。乔占军也曾提到政府职能就是一个社会行政体系在整个社会系统中所扮演的角色和发挥的作用。从更深层次看，政府职能不仅包括对政府以外的社会和市场的职能，还包括政府内部的自我建设职能。这里，张国庆曾将政府职能定义为国家行政机关承担的国家职能，是相关政治权利主体按照一定的规则，经由一定的过程，通过多种表达形式实现彼此价值观念和利益关系的契合，从而赋予国家行政机关在广泛的国家政治生活、社会生活中的各种任务的总称。目前，学术研究中对政府职能概念的界定更多的是在政府对政府以外的社会生活和市场经济活动的职能方面，讨论的焦点是政府“该管什么不该管什么”的问题。

无论是在政府的实际运作中还是在学术界，政府职能的划分一直以来都是被讨论的焦点问题之一。学术界基本认同的政府基本职能包括政治职能、经济职能、文化职能和社会职能。每一类职能下面又包括具体的职能内容。例如，政治职能下面还包括外交职能、国防职能等。在不同的学术研究中，研究者也会根据研究的需要对政府职能内容进行划分。唐铁汉认为，政府职能经历了从经济建设、政治建设、文化建设“三位一体”发展为经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“四位一体”的划分历程。邓雪琳根据相关官方文件的界定，在研究中提出包括“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设”在内的“五位一体”的政府全面职能框架。可见，政府职能内容的划分也会根据社会发展的不同阶段而发生改变。因此，政府职能内容的划分归根结底就是政府与市场、政府与社会、政府与政府之间关系的职能内容划分。

政府职能转变，指的是政府的职责和功能的变化、转换与发展。黄庆杰把政府职能转变界定为三个方面，分别是政府职能总量的调适变化、政府职能结构的调整和政府职能实现手段的变化。陈瑞莲认为政府职能转变的内容主要包括职能重心的位移和职能方式方法的变化。卓越曾将政府职能转变划分为五个方面，即政府职能在结构、方式、关系、内容和幅度的转变。此外，也有学者从政府与企业、政府与市场、政府与社会、经济政策工具和政府机构改革五个方面探究政府职能转变的历程。政府职能转变的界定在不同的研究中会有一些差别，但始终离不开政府职能内容和政府职能方式的转变这两大维度。

二 关于中国政府职能转变的研究文献综述

（一）关于政府职能转变的历程及特点的研究文献

目前，关于政府职能转变的研究大部分集中在对转变历程的特点研究方面，研究者习惯将政府职能转变的历程划分为不同阶段，并探讨不同阶段的职能转变特点。

按照时间节点划分，政府职能转变历程大致可分为改革开放前和改革开放后两个不同阶段。当然，研究者也会根据研究的实际情况对政府职能转变的阶段进行划分。吴敬琏曾在研究中将中国政府的改革历程分为三个阶段：行政性分权（1958～1979）、增量改革（1979～1993）、整体推进（1994年至今）。黄庆杰将20世纪90年代以来政府职能转变的历程划分为三个阶段：1990年至1992年中共十四大召开、1992年中共十四大至2000年市场经济体制初步建立、2000年以来以加入WTO为契机的政府职能转变。邓雪琳通过考察1978年以来国务院政府工作报告，发现政府工作职能转变经历了以下几个转折点：1978年确立以经济建设为中心；1981年提出加强物质文明建设和精神文明建设；1986年提出了加强经济建设、政治建设和精神文明建设“三位一体”的职能布局；2006年提出了经济建设、政治建设、文化建设和社会建设“四位一体”的职能框架；2010年提出了全面推进社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”的全面职能框架。可见，政府职能转变阶段划分的依据不同，划分的结果也不同。常见的划分依据有：确定某些重要方针的会议、具有转折意义的国家政策、经济发展的重点转折事件、政府改革的某些关键节点等。政府职能转变的阶段划分并不是既定的，根据不同的研究视角而有所不同。

关于政府职能转变的特点，从不同的视角出发会有不同的结论。有人认为，从政府角色的宏观角度看，改革开放以来，中国政府职能转变大致经历了从“全能政府”到“有限政府”的渐变过程。从具体的职能重点来看，有人认为中国政府职能转变经历了从片面强调经济建设，到物质文明、精神文明建设“两手抓”，再到强化社会管理和公共服务职能，构建经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的国家治理框架。从职能方式的转变看，有学者认为，改革开放伴随着工作重心从阶级斗争向经济建设转移，与此相适应，政府职能转变的重点长期放在经济领域，“从计划调节到市场调节，从微观管理到宏观管理，从直接管理到间接管理”等，中国政府正在尝试从全能主义的“家长式”政府向居中协调的“服务型”政府过渡。

（二）关于政府职能转变的价值、动因和方向的研究文献

1．关于政府职能转变价值的研究文献

在政府职能转变的价值方面，在现代社会，作为工具性的政府是建立在“合目的性”的基础上的，是产生于社会并服务于社会的组织体；政治越发展，政府就越能增进与实现公共利益，因而“公共性”是政府职能转变的价值追求。当然，也有学者认为，政府转型实质上是一个发展问题，政府转型追求的是以国家发展为目标基础的政治合法性。此外，在关于地方政府职能转变的研究中，有人认为地方政府职能转变的价值取向包括三个方面：结合本地实际自主决策的取向，树立科学政绩观的取向，树立发展能力的积累比发展本身更重要的发展取向。

2．关于政府职能转变动因的研究文献

在政府职能转变的动因方面，影响一个国家公共行政的生态要素是多种多样的，其中最主要的生态要素有五种，即经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统和政治构架。从政治系统来看，政治战略的调整与变化直接影响到政府职能的转变。在经济方面，林毅夫等人认为，政府经济发展战略的选择直接影响到经济体制的形成，政府一旦选定了重工业优先发展战略，就形成相应的扭曲价格的宏观政策环境，以及以计划为基本手段的资源配置制度和没有自主权的微观经营制度。在社会方面，密尔曾提到政府的固有职能不是一成不变的东西，在不同的社会状态而有所不同，在落后的社会状态比在先进的社会状态要广泛得多。政府在重组社会的过程中自觉或不自觉地将行政权力渗入其中，这就是所谓的“行政吸纳社会”。在文化方面，行政文化的变迁是政府职能转变的内在动因。计划经济年代的“政治挂帅”、封闭型、集权式、人治型和依附性的行政文化逐渐要转化为注重经济绩效、开放型、分权式、法治型和自主性的行政文化，相应的，政府职能也会由“全能型”向“服务型”的方向转变。

3．关于政府职能转变方向的研究文献

当前，中国社会正处于新的转型期，有不少学者针对转型期的特点对中国政府职能转变的方向进行了探讨。周志忍认为，新时期政府职能转变的侧重点不再是政府“该管什么不该管什么”，而是深入了解政府履行职责的具体方式，深入了解政府在应该管理领域的角色定位。同时，他还提出，新时期深化职能转变的理念包括四个维度，即“协同政府”理念，结果导向的责任政府理念，“可持续性”理念，“管理精致化”原则。郑永年在研究“社会改革和中国模式”这一问题时提到，中共十六大之前的改革一直是以经济改革为主，而在包括医疗、教育和社会保障等在内的社会领域的建设和改革则进展甚微，他认为中国模式的改进在于通过社会改革而确立社会制度，社会改革和社会制度的建设已刻不容缓。可见，政府职能转变的未来发展趋势在于不断加强政府在社会建设方面的职责和作用，在于向“服务型”政府的全面转型。

（三）关于构建服务型政府背景下的政府职能转变的研究

自温家宝总理在2005年的政府工作报告中强调要努力建设服务型政府以来，构建服务型政府成为新时期中国政府改革的大趋势。所谓“公共服务型政府”，就是指在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担服务责任的政府。基于此，学术界也对政府职能转变展开了新的探讨和研究。建设服务型政府，转变政府职能是核心，政府应着重做好经济调节、市场监督、社会管理和公共服务，而把不该管、管不好的事交给市场、企业、社会组织和中介机构。建设服务型政府的着力点主要应在于强化政府公共服务职能，稳步增加政府公共服务支出，建立中国特色的公共服务模式和公共服务体系。在关于构建服务型政府，转变政府职能的举措方面，乔占军提出了六个方面的举措，即树立以人为本理念，提高公共服务意识和水平；关注社会公平与正义，加快建立社会保障制度；创造良好制度环境，推进公共服务的社会化；深化行政审批制度改革；建立电子政府，提供物质设备和技术支持；进行政府文化创新。

（四）关于地方政府职能转变的研究

在中国的“权威体制”下，中央与地方政府关系之间是领导与被领导的关系。上级政府与下级政府之间的职能和权限划分是学术界历来研究的焦点问题之一。因此，政府职能转变的研究，存在着中央政府和地方政府两种研究视角。在关于地方政府职能转变的研究中，许前飞曾以海南省政府职能转变为例评析当下中国社会转型时期的地方政府职能转变情况。陈永战在思考我国地方政府职能转变的问题时提到，建设“有限”与“有效”政府应当成为我国地方政府职能转变的终极目标。他还认为，地方政府职能转变要结合本地实际情况，树立科学政绩观。此外，也有学者采用国内外对比的方式研究中国地方政府职能转变问题。刘晓凤借鉴挪威政府职能重新定位和服务方式再造的经验，探究我国县级基层政府职能转变的角色定位和职能优化等问题。何得桂剖析了当前我国乡镇政府职能转变的困境与不足，并在对西方发达国家地方政府职能定位的实践经验进行总结的基础上，提出要以打破压力型行政生态环境为核心，以科学界定乡镇政府职能为前提，以增强乡镇政府职能转变的内动力为重点等对策建议。

三 从政府工作报告看政府职能转变的研究文献

政府工作报告被研究者们视为较有价值的研究政府履职情况的二手资料。杨君、倪星曾以15个副省级城市2001～2009年政府工作报告为样本，分析中国地方官员政策承诺可信度及其影响因素。王佃利、吕俊平通过市长讲话稿与政府工作报告的对比，研究城市政府职能履行的一致性与偏差。朱光喜、金东日对2006～2010年省级政府工作报告的产生过程和基本内容进行分析，探讨了省级政府绩效是怎样进行自评估以及评估内容、评估结果是如何呈现的三个问题，并在此基础上为完善省级政府绩效自评估提出政策建议。吕志奎以改革开放以来国务院政府工作报告为参考，从发展目标、政府职能、政策工具、政府机构和财政结构五个维度研究中国政府的转型之路。邓雪琳基于1978～2015年国务院政府工作报告，采用“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设”政府“五位一体”的职能分析框架，研究中国政府职能转变的特点。

四 运用文本分析法探讨政府职能转变的研究文献

文本分析法是一种定性和定量相结合的内容分析方法，最初主要应用于情报学和信息科学，现在逐渐发展成为现代社会科学领域的重要研究方法。王佃利、吕俊平运用文本分析法对市长文稿和政府工作报告进行研究，探究政府职能的实现问题。他们以时间为自变量，考察特定时间段内市长文稿的特征，同时以政府职能类别为依据对市长文稿进行统计和分析。此外，他们还引入“行政年历”作为解释城市政府行政过程的概念，同时在以时间为变量进行统计后发现，市长讲话稿包含的内容呈现时间性特征，这反映出政府工作或市长日程具有一定的规律性。他们的研究基本符合文本分析方法的要求，但是更加偏向于定性分析。文宏运用文本分析法统计了1954～2013年国务院政府工作报告中涉及基本公共服务的关键词的句子频数，分析了中国政府推进基本公共服务的注意力分配。陈思分析了1978～2012年政府工作报告，通过分析政府工作报告中“稳定”与“改革”高频词的覆盖率，分析了中国政府的“稳定”与“改革”意识。邓雪琳采用文本分析法，通过对1978～2015年的国务院政府工作报告中的关键词、高频词、关键段落字数开展计量，回溯性地测量了改革开放以来中国政府职能转变的特点并预测了中国政府职能未来转变的趋势。

第二节 对已有文献的评价和本书研究框架的提出

上一节政府职能转变的研究文献为我们提供了非常丰富的素材，使我们可以较容易地明了中国政府职能转变的基本面貌，也为我们提供了较好的方法论基础。但是，其仍然存在一些缺陷，主要有以下几个方面。①多集中探讨中央政府的职能转变问题，缺少对地方政府职能转变的研究。②在对地方政府职能转变的研究中，缺少规范的对地方政府职能转变的历程研究。③在研究方法的使用方面，研究者惯于采用定性研究方法，而较少进行定量研究。④研究视角普遍比较单一，难以透视政府职能转变的全貌。⑤宏观叙事的研究文献多，缺乏利用经验材料对政府职能转变进行实证考察，从而留下了很多空白。例如：缺乏利用地方政府工作报告进行文本分析的研究成果；缺乏通过对地方政府机构改革的变迁透视政府职能转变的研究成果；缺乏从财政支出结构的角度对地方政府职能转变加以研究的成果；缺乏从行政审批制度改革的历时性定量分析中考察政府职能转变的研究成果；缺乏利用问卷调查方法透视政府与市场、政府与社会关系的研究成果。而这些都是考察政府职能转变的非常有意义的视角，忽视了这些视角，将会使政府职能转变方面的研究陷入泛泛而谈的境地，我们将难以对政府职能转变的真实世界有一个准确的把握，进而难以提出有针对性的对策和建议。

为弥补上述缺陷，本书拟从多个视角出发，在以下几个方面寻求突破。

一是对改革开放后广东省政府工作报告进行历时性文本分析，从中探讨地方政府职能结构及职能履行方式的变迁。

二是对改革开放后广东省历次政府机构改革的内容进行分析，从中探讨地方政府职能转变的轨迹。

三是对改革开放后广东省的财政支出结构的变化进行分析，从中探讨地方政府职能重心的变化规律。

四是对1999年开始的历次行政审批制度改革进行定量分析，以透视政府职能转变。

五是利用问卷调查方法，探讨政府与市场、政府与社会之间关系，从中探讨政府职能的转变程度和履行效果。

综上，本书政府职能转变部分的研究框架形成了，如图1-1所示。