二 媒体主要通过议程设置影响社会舆论

各国统治者对舆论的态度主要有两种。一种是重言主义的舆论观，认为人民有权通过代议机关表达他们的舆论，国家应当保障公民的言论和思想自由，注重对民心、民意进行疏导。美国前总统杰斐逊认为，如果一个政府在批评面前站不起来，那它就该垮台。另一种是轻言主义的舆论观，认为要维护君主的统治和国家的稳定，必须对言论进行控制，有些统治阶级因此选择漠视、敌视民心、民意。现代各国管理者不太会走向极端，而是注重对疏导和禁言两种方式的辩证使用，禁言更多地通过法律规范来完成，疏导则成为管理舆论的主要方式。通常我国将“民意的疏导”称为“舆论引导”。所谓舆论引导是指社会主导者通过传播特定的评价性信息规范人们的意识，引导人们的意向，控制人们的行为的传播活动。舆论引导的工具是媒体，舆论引导的对象是公众，舆论引导的目标是对民心、民意的驾驭。舆论引导是一种驾驭民心、民意的艺术。“正确的舆论引导则顺应民心、民意，能推动社会进步与发展；错误的舆论引导则能蛊惑人心、强奸民意、扭曲民意。”

社会舆论不是天然生成的，它是社会环境的产物，也是社会培养的结果。任何舆论都是特定时空环境下公众的价值观念、道德规范和行为方式的反映；也就是说，人们只有了解了自身生存的环境，才能更好地对生存环境发表意见、形成看法。然而，在全球化背景下人类的生活环境、工作环境无限放大，个体只能亲身体验时空环境中的“一小部分”，我们只能通过媒体了解更多的“环境变动的信息”。因为我们需要对很多“没有体验过的事件”发表意见，需要依靠媒体传播的信息和意见去形成自己的观点，所以媒体“具有了左右公众思维的巨大力量”。传播学研究已经基本达成共识：媒体在改变人们既有观点方面作用有限，媒体的“巨大力量”主要体现在议程设置（agenda-setting）方面。正如伯纳达·科恩（Bernard Cohen）指出的那样：“新闻媒介在使人们怎样想（what to think）方面很难奏效，但在使人们想什么（what to think about）方面却惊人地成功。”公众的信息接收能力是有限的，虽然很多议题能够引起公众的兴趣，但只有很少部分最终成为公众议题。世界上每天发生很多事情，媒体的报道能够帮助公众确定“当天最重要的议题”，帮助公众对当天议题的重要性进行排序。媒体的议程设置功能主要体现在三个层面：在认知层面，媒体报道的议题容易被公众感知，即公众意识到某个议题的存在；在次序层面，媒体对议题的排序一般会影响公众对议题的排序，即对媒体大量报道的议题公众思考的多，对媒体报道少的议题公众一般思考的少；在显著性层面，媒体赋予议题的意义一般会影响公众对这个议题重要性的认识。

议程设置牵涉到三种不同性质的议程，即政策议程、媒体议程和公众议程。政策议程是各国政府关心的行政管理方面的议题，或者是统治者期望公众关心的议题。媒体议程是媒体通过信息报道所设定的社会议程。公众议程是公众关注、议论的社会问题，公众议程是公共舆论形成的前提，公众对某一议题的讨论、辩论就会形成公共舆论。舆论引导就是社会主导者采用政治、经济、法律、传播等手段控制、影响媒体舆论、社会舆论的过程。舆论引导的最终目的是追求政策议程与媒体议程、公众议程的重合度，让政策议程能够进入公众议程讨论的范围，最终影响公共舆论向社会管理者设定的方向发展。教育部门要想发挥社会舆论的正向支持作用，必须有策略地发挥媒体的议程设置功能。