我国开放型经济试验区建设的梯度推进

孙元欣

（上海财经大学自由贸易区研究院 上海200433）

摘要：在沪粤津闽4个自由贸易试验区的基础上，我国将建设12个开放型经济新体制综合试点试验地区。若将自由贸易试验区视为“初步试验”，开放型经济新体制综合试点试验地区则可被视为“中试阶段”。本文分析了新一轮综合试验区的基本情况。笔者认为，应促使各类试验区改革聚焦于开放型经济总目标；应明确各类试验区的功能定位，避免各行其是、无序竞争和重复建设；应优化试验区空间布局，如增加东北地区、“一带一路”枢纽城市等。

关键词：开放型经济 综合试验区 梯度推进

2016年5月，经党中央、国务院批准，商务部宣布新增12个开放型经济新体制综合试点试验地区（简称“综合试验区”），含济南市、南昌市、唐山市、漳州市、东莞市、防城港市，以及上海浦东新区、重庆两江新区、陕西西咸新区、大连金普新区、武汉城市圈、苏州工业园区等。这是继上海自由贸易试验区、沪粤津闽4个自由贸易试验区之后的新一轮试验区建设，这是中央政府的重大决策和新战略部署。

顾名思义，“综合”指全面、系统性的改革，内容比“自由贸易”更为宽泛。“试点试验区”指兼有“试点”“试验”功能的区域，“试点”指在全面开展工作前，先在一处或几处试做；“试验”指为检验某种新制度或新模式的效果而进行的操作。若将自由贸易试验区视为“制度创新试验田”，开放型经济新体制综合试点试验地区则可被视为“推广前的扩大耕种”。

本文分析了新一批综合试验区的主要特征和目标任务。笔者认为，要增强大局观，把握好试验区之间的关联关系，发挥各自的优势和特色，通过协同创新，探索开放型经济的新机制、新模式、新格局，避免“碎片化改革”和“重复建设”。

一 综合试验区的主要特征

1．多层次、多元化的地区类型

按类型划分，综合试验区主要有5种类型（见表1）: ①省会城市2个，分别是济南市（山东省）、南昌市（江西省）; ②地级市4个，分别是唐山市、漳州市、东莞市、防城港市；③城市圈1个，即武汉城市圈，又称武汉“1+8”城市圈，是以中部地区大城市武汉市为核心，由黄石市、鄂州市、黄冈市、孝感市、咸宁市、仙桃市、天门市、潜江市8个城市所组成的城市群；④国家级新区4个，分别是上海浦东新区、重庆两江新区、陕西西咸新区、大连金普新区，国家级新区是由国务院批准设立，承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区，截至2016年6月，中国国家级新区共18个；⑤工业园区1个，即苏州工业园区，该园区是中国和新加坡两国政府间合作的示范项目，始建于1994年5月。

按隶属关系分，综合试验区分别属于12个省级行政区，包括上海市、重庆市、广东省、广西壮族自治区、福建省、山东省、江西省、河北省、陕西省、辽宁省、湖北省、江苏省，若加上沪粤津闽自贸试验区，综合试验区已经涉及13个省级行政区，占中国大陆32个省级行政区的40.6%。

按沿海和内陆地区划分，综合试验区涉及6个海港，分别是大连港、唐山港、上海港、漳州港、虎门港、防城港。其中，2015年上海港以3650万标箱的集装箱吞吐量，连续6年排名全球第一，其他海港排序依次为新加坡港、深圳港、宁波-舟山港、香港港、釜山港、青岛港、广州港、迪拜港、天津港等。另外，综合试验区还涉及武汉市、重庆市、南昌市、西安市等我国重要的内陆交通枢纽。

从空间布局看，综合试验区区域面积广大，范围已扩展到中西部地区，如西安市、重庆市等地（见图1）。12个综合试验区总面积为11.32万平方公里，是沪粤津闽4个自由贸易试验区总面积的235.83倍。综合试验区总人口规模超过7500万人，占我国总人口的比重超过5%。其中，上海自由贸易试验区与上海浦东新区综合试验区范围重叠。

2．综合试验区的外向度分析

新一轮选定的综合试验区的外向度是否较高呢？笔者采用所在城市的地区生产总值、人均地区生产总值、进出口额、实际利用外资额等指标，计算了两种类型的外向度：实际利用外资额/地区生产总值、货物贸易进出口额/地区生产总值。计算结果见表2。

2015年，我国国内生产总值为676708亿元，实际利用外资额为7814亿元（1221亿美元），货物贸易进出口总额为245741亿元，可计算得到我国实际利用外资额与国内生产总值比值为0.012、我国货物贸易进出口总额与国内生产总值比值为0.363。

从实际利用外资额与地区生产总值比值看，2015年，12个综合试验区所在城市的平均值为0.034，显著高于全国平均值0.012。排名在前的有东莞市、上海市、防城港市、武汉市、南昌市，其外资外向度分别为0.054、0.047、0.047、0.043、0.043。因此，综合试验区所在城市在吸引外资方面处于领先地位。

从货物贸易进出口额与地区生产总值比值看，2015年，12个综合试验区所在城市的平均值为0.696，远高于全国平均值0.363，排名较前的有：东莞市、苏州市、上海市、防城港市，其外贸外向度分别为1.709、1.348、1.124、0.887。上海市是特大型城市，地区生产总值为24964亿元，经济规模大，外贸外向度比较高。防城港市规模不大，地区生产总值为620亿元，仅边境贸易额就达300亿元。然而，重庆市、西安市、漳州市、武汉市、南昌市、唐山市、济南市等城市的比值均低于全国平均值，未来有很大的发展空间。

二 综合试验区的目标任务

1．总体目标和主要试点任务

综合试验区的总体目标是：通过不超过两年时间的试点试验，在市场配置资源新机制、经济运行管理新模式、全方位开放新格局、国际合作竞争新优势等方面形成一批可复制、可推广的经验和模式，进一步拓展我国对外开放的广度和深度，为“十三五”时期基本形成开放型经济新体制、开创全方位开放新局面，打下坚实基础。

综合试验区有六项主要任务：一是探索开放型经济运行管理新模式；二是探索形成各类开发区（园区）协同开放新机制；三是探索推进国际合作新方式；四是探索质量效益导向的外贸促进新体系；五是探索金融服务开放型经济新举措；六是探索形成全方位对外开放新格局。综合试验区的主要任务详见表3。

从任务框架看，2013年9月建设的上海自由贸易试验区有五项任务，2015年4月建设的沪粤津闽自由贸易试验区有七项任务，综合试验区有六项任务，三者之间的共同任务是“政府转变职能”“投资自由化”“贸易自由化”“金融开放创新”等，随着时间推移，任务内容不断具体和深化。综合试验区建设强调了“开发区联动”“全面开放格局”等任务，要求结合地方实际，充分发挥各类资源和多种力量的作用。综合试验区任务框架的演变见图2。

从时间安排上看，综合试验区于2016年下半年挂牌，建设期为2年，将在2018年下半年期满。值得注意的是，2015年4月沪粤津闽自由贸易试验区挂牌和上海自由贸易试验区扩区，建设期为3年，到2018年4月期满。因此，2018年将是自由贸易试验区、综合试验区的成效展示年，这将为“十三五”期间我国建设开放型经济提供经验。

2．各个综合试验区的工作构想

就如何形成对外开放新格局，南昌市提出加强与“一带一路”沿线国家和地区合作；东莞市提出完善与港澳台全方位合作机制；漳州市提出创新“两岸一家亲”新机制，深化产业投资合作，探索形成两岸基层融合模式；防城港市提出创新跨境边境劳务、教育、医疗、文体、旅游等合作方式；陕西西咸新区提出推进“丝绸之路经济带”产业投资合作，共建示范园区。各个综合试验区的工作构想详见表4。

在综合试验区中，上海浦东新区与上海自由贸易试验区范围重叠，这是唯一个重叠的情况。上海浦东新区提出将完善负面清单管理模式，推动自由贸易试验区服务业和制造业扩大开放措施落地；将完善面向国际的金融市场体系，探索建立跨部门金融风险监测预警平台。为打造全方位开放新格局，上海浦东新区将落实111个重点行业领域事中事后监管工作清单，建立长江经济带大通关协作机制和农产品流通体系。

重庆两江新区是国家级新区，将依托“渝新欧”国际贸易大通道，建立面向欧亚地区的货物集散中心，形成发展产业集群的新体制机制，搭建加工贸易转型升级的技术研发、工业设计、知识产权等公共服务平台。

三 进一步深化试验区改革实践的思考

第一，各项改革试点应聚焦开放型经济总目标。要借鉴国际通行规则，以开放倒逼改革。改革有一个完整的体系，不仅涵盖外资负面清单管理、贸易便利化、金融创新、贸易新模式等，还要关注知识产权保护、环境保护、电子商务、竞争政策、政府采购、政府管理新模式等，促进经济转型升级。各个试验区的改革试点都应聚焦到构建开放型经济新体制的总体目标上，即加快培育国际合作和竞争新优势。

第二，明确各类试验区的功能定位，避免无序竞争。自由贸易试验区重在“方案试验”，应建立试验区与国际谈判的联动机制，将我国在国际经贸协定谈判中的焦点、难点、争议点，如敏感行业市场准入、价值链、电子商务、园区、产业合作等，通过“试验田”进行压力测试，为我国国际经贸谈判提供有力支持。综合试验区可被视为“中试阶段”，通过扩大空间范围，进一步验证新制度的实效。从“制度创新”和“功能形成”两维视角看，自由贸易试验区更偏重前者，而综合试验区更侧重后者。当然，地方可以根据自身经济特点，开展特色性改革。

第三，明确改革试点系统工作框架，避免各行其是。在建设沪粤津闽自由贸易试验区的过程中，采用的“1 + X”政策框架，是很好的模式，“1”是指四个试验区统一的试点任务，约占总任务70 %; “X”是指四个试验区各自的特色，如广东自由贸易试验区探索粤港澳合作发展，天津自由贸易实验区探索京津冀一体化，福建自由贸易实验区探索两岸经济合作等。12个综合试验区任务框架的确定，也可参照这一模式。

第四，统筹可复制经验的推广工作，避免重复建设。自由贸易试验区和综合试验区之间，应该加强沟通，推广可复制经验，避免重复试点和重复建设。譬如，国际贸易“单一窗口”，涉及口岸海关、检验检疫、海事等10多个管理部门，要想形成电子口岸系统软件与服务平台、实现数据共享，需投资数千万元。若不能统筹可复制经验的推广工作，会造成各自分散建设，重复建设投入资金巨大，还会降低口岸兼容性和实际运行效率。

第五，优化综合试验区的空间布局。综合试验区是我国构建开放型经济新体制的空间载体。事实证明，综合试验区建设有利于调动各地改革积极性，促进制度创新和加强制度的地区适用性。全国有10多个省份和城市在积极申报第三批自由贸易试验区。下一步应该优化综合试验区的空间布局，如增加我国东北地区、“一带一路”建设枢纽城市等，使得开放型经济的制度创新实践更加深入，促使其取得更大实效。

参考文献

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（文字编辑：黄嘉平）