从特区到自贸区：中国自贸区的特殊使命
陶一桃
摘要：从经济特区到自由贸易区既是中国道路的基本内容，又是中国道路的具体体现，更是中国道路与时俱进的表现。中国自由贸易区作为新的历史条件下中国经济特区的一种新形式，既不是国际通行的真正的FTA，也不是完全意义上的FTZ，而是一个功能上超越FTZ，规则上又不同于FTA的具有中国特色的自由贸易区。中国自由贸易区同样也不是一个纯粹的经济概念。它所肩负的改革使命远远高于其所承担的单纯的经济功能。先行先试可谓中国自由贸易区不同于FTA、FTZ的“中国特色”。进一步完善社会主义市场经济体系，促使中国社会由政策开放走向制度开放，推动政府职能转变由理念走向制度安排，从而实现全面深化改革则是中国自由贸易区的历史使命。
关键词：经济特区 自由贸易区 制度安排 改革开放
如果说1980年深圳经济特区的诞生是新中国历史上一个重大事件——它标志着一个时代的结束和另一个时代的开始，那么2013年9月上海自由贸易区（简称“自贸区”）的成立，则是新中国改革开放史上一个足以与经济特区诞生相媲美的重要里程碑——它标志着中国改革开放的深化，标志着由外向型经济向开放型经济的转型以及新一轮更加深刻的制度型开放的开启，同时更意味着以厘定政府权力为核心的法制的社会主义市场经济体系已经开始纵深发展。
上海自贸区“试水”成功后，2015年4月，国务院又正式批准了广东自贸区、福建自贸区和天津自贸区的设立，其中，广东自贸区涵盖了广州南沙自贸区、深圳前海蛇口自贸区和珠海横琴自贸区。可以说，犹如当年“5+2”传统经济特区（深圳、珠海、汕头、厦门、海南、上海浦东、天津滨海）以其先行先试的实践引领中国改革开放的方向一样，今天的自贸区作为新的历史条件下中国经济特区的一种新形式，将继续以其先行先试的率先实践和时代赋予的崭新功能，承担起中国深化改革、走向制度开放的时代使命。
（1）正如中国的经济特区从来就不是一个简单的经济概念一样，中国的自贸区同样也不是一个纯粹的经济概念，它是经济全球化和区域经济一体化的产物，同时也是中国社会深化改革的产物。甚至从更深层的意义上讲，与当年的经济特区一样，其所肩负的改革使命，远远高于其所承担的单纯的经济使命。当然，没有经济的可持续发展就无所谓改革的成功与开放的成就，但经济的可持续发展从根本上说并不是作为改革的原因，而是作为改革的结果而存在的。同时，我们绝不能以发展替代改革，因为中国改革的任务还远远没有完成，还有相当漫长而艰辛的路要走。
从概念上说，中国自由贸易区是指在境内关外设立的，以税收优惠和海关特殊监管政策为主要手段，以贸易自由化、便利化为主要目的的多功能经济特区。其核心是营造一个符合国际惯例的，具有国际竞争力的良好的国际商业环境。但是，中国目前的自由贸易区既不是国际通行的真正FTA（Free Trade Area），也不是完全意义上的FTZ（Free Trade Zone），而是功能上超越FTZ，而规则上又不同于FTA的具有中国特色的自由贸易区。
FTA源于世界贸易组织（WTO）有关自由贸易区的规定，最早出现在1947年《关税及贸易总协定》文本中。该协定第24条第8款（b）对自由贸易区的概念做了专门解释：自由贸易区应理解为在两个或两个以上独立关税主体之间，就贸易自由化取消关税和其他限制性贸易法规。其特点是：从设立主体来看，设立主体是多个主权国家或地区，是由两个或多个经济体组成的集团；从区域范围来看，范围是两个或多个关税地区；从通行的国际惯例来看，遵循的是WTO准则；从核心政策来看，强调的是贸易区成员之间贸易开放、取消关税壁垒，同时又保留各自独立的对外贸易政策；从法律依据来看，遵守的是双边或多边协议。目前世界上已有的欧盟、北美自由贸易区、中国—东盟自由贸易区就是典型的FTA。
FTZ则是源于有关“自由区”的规定，1973年世界海关合作理事会签订的《关于简化和协调海关业务制度的国际公约》（简称《京都公约》）指出，FTZ是缔约方境内的一部分，进入该区域的任何货物在进口关税方面，通常被视为处于关境之外。其特点是：从设立主体来看，设立主体是单个主权国家或地区，设立FTZ是单个主权国家或地区的行为；从区域范围来看，是一个关税区内的小范围区域；从通行的国际惯例来看，遵循的是世界海关组织（WCO）准则；从核心政策来看，以海关保税、免税政策为主，所得税的优惠等投资政策为辅；从法律依据来看，是主权国国内立法，而非多边协议约束。当然无论是FTA还是FTZ，都是为了降低国际贸易成本，促进对外贸易和国际商务的发展而设立的，其本质更多的或主要是经济共同体或经济区域。
发展经济一直是中国改革的现实的逻辑起点，也是中国制度变迁的切入口。在邓小平“发展才是硬道理”的战略指引下，经济特区不仅在“让一部分人先富起来”的口号下成功地探索出一条由普遍贫穷走向共同富裕的制度变迁道路，而且顺利地完成了由计划经济向市场经济转型的试验田的使命。如果说，改革始终是中国经济特区的最根本使命的话，那么深化改革则无疑构成了今天中国自贸区的最根本使命。
中国自由贸易区如同当年的经济特区一样，是一个使命（改革）与发展（促进经济全球化、贸易自由化）的共同体，更是一个体制机制创新与制度创新的试验田。如对上海自由贸易区的总体要求是：试验区肩负着我国在新时期加快政府职能转变、积极探索管理模式创新、促进贸易和投资便利化，为全国深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验的重要使命。对天津自由贸易区的总体要求是：紧紧围绕国家战略，以开放促改革、促发展、促转型，以制度创新为核心，发挥市场在资源配置中的决定性作用，探索转变政府职能新途径、扩大开放新模式，为我国全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验，发挥示范带动、服务全国的积极作用。对广东自由贸易区的总体要求是：当好改革开放的排头兵、创新发展的先行者，以制度创新为核心，贯彻“一带一路”建设等国家战略，在构建开放型经济新体制、探索粤港澳经济合作新模式、建设法制化营商环境等方面，率先挖掘改革潜力，破解改革难题，要积极探索外商投资准入前国民待遇加负面清单管理模式，深化行政管理体制创新，提高行政管理效能，提升事中事后的监管能力和水平。对福建自由贸易区的总体要求是：紧紧围绕国家战略，立足于深化两岸经济合作，立足于体制机制创新，进一步为深化两岸经济合作探索新模式，为加强与“21世纪海上丝绸之路”沿线国家和地区的交流合作拓展新途径。
笔者认为，从中国改革开放和中国道路形成的逻辑起点上看，给予经济特区多高的评价都不为过。因为，没有经济特区就没有中国的改革开放；没有经济特区就不可能有市场经济的确立与形成；没有经济特区就不可能有中国社会的观念更新与变革；没有经济特区就不可能形成中国社会源于每个公民的创造力的展示；没有经济特区就不可能有让世界震惊的“中国奇迹”的创造；没有经济特区就不可能有经济发展方式转型的内在驱动力；没有经济特区就不可能有科学发展观的现实依据和“中国梦”提出的物质与精神基础；没有经济特区更不可能有让亿万人富裕的中国道路的形成。经济特区是中国改革的突破口，同时也是中国社会以非均衡发展方式实现现代化的一条捷径。所以，我们应该从中国改革开放的全过程来研究、理解经济特区不可取代的历史地位，理解它对中国改革开放的独特推动作用、对中国社会实现现代化的使命意义。
笔者认为，经济特区已经不是一种暂时的经济现象，也不是一个阶段性的产物，更不是一项政策上的权宜之计，而是中国实现全方位改革的试验田，是中国完成社会转型与制度变迁的一条有效的路径选择，是经济发展不平衡的大国加速实现现代化的一条“捷径”。如果从中国改革的全过程来分析，如果从中国改革开放的视角来考察，经济特区的使命还远没有完成。以深圳为代表的早期经济特区的成功证明了这一点，以喀什、霍尔果斯、图们江为代表的新兴经济特区的产生证明了这一点，今天自由贸易区的形成更加印证了这一点。中国自由贸易区作为承担更深刻改革使命的升级版经济特区，必将继续以先行先试的品格和敢为天下先的实践精神从理论和实践两个方面丰富中国道路的实质与内涵。
（2）先行先试，探索路径与道路，为中国改革提供可借鉴、可复制的成功经验，是中国社会制度变迁的独特道路选择。这一独特道路选择的正确性不仅为中国改革开放的成功现实所验证，为亿万中国人民所创造的“中国奇迹”所证明，更为中国经济特区的成功经验和其持久的生命力所证实。因此，从中国改革开放路径选择的意义上说，正如当年先行先试是中国经济特区的重要功能一样，如今先行先试也是中国自贸区不同于FTA、FTZ的“中国特色”。
创办经济特区作为一种自上而下的正式制度安排，它通过先行先试的示范，不仅大大减少了传统意识形态占主导地位的情况下制度变迁的体制内阻力，降低了制度创新的意识形态和社会成本，而且成功地规避了改革有可能带来的更大的风险，从而使制度变迁的绩效在短时间内就能迅速显现出来，并卓有成效地向全国推广。因此从根本上说，先行先试既是一个创新的过程，又是一个向先进学习的过程，先行先试不仅是经济体制机制的先行先试，而且是政治体制、法制环境、政府治理体制机制与能力现代化和文化意识形态等社会诸多方面的更深层次制度变迁的先行先试。这是中国经济特区与生俱来的品质，更是新时代赋予中国自由贸易区的更具挑战性的新使命。
从某种意义上说，自由贸易区是新的历史条件和发展背景下被赋予了新使命的经济特区。先行先试，为中国社会的改革提供可复制、可推广的经验，从而推动中国改革的进程依然是自由贸易区的历史使命。如国家对上海自贸区的要求是：紧紧围绕国家战略，进一步解放思想，坚持先行先试，以开放促改革、促发展，率先建立符合国际化和法治化要求的跨境投资和贸易规则体系，使试验区成为中国进一步融入经济全球化的重要载体。具体地说，“在风险可控前提下，可在试验区内对人民币资本项目可兑换、金融市场利率市场化、人民币跨境使用等方面创造条件进行先行先试”; “推动中转集拼业务发展，允许中资公司拥有或控股拥有的非五星旗船，先行先试外贸进出口集装箱在国内沿海港口和上海港之间的沿海捎带业务。”对广东自贸区的要求是：“在扩大开放的制度建设上大胆探索，先行先试，加快形成高标准投资贸易规则体系。”对天津自贸区的要求是：“鼓励在人民币跨境使用方面先行先试”; “促进跨境投融资便利化和资本项目可兑换的先行先试”; “联合国内外知名股权投资机构共同创立创投基金，在自贸试验区先行先试。”对福建自贸区的要求是：“推动两岸金融合作先行先试。”
先行先试是中国经济特区的功能，是中国道路的独特路径，同时也必然是中国自由贸易区的独特功能与使命。从这个意义上说，从经济特区到自贸区是中国道路的基本内容，是中国道路的具体体现，又是中国道路与时俱进的表现。剑桥大学高级研究员斯蒂芬·哈尔珀（Stephen Halper）曾说：“当我们说到中国道路的时候，主要是指中国在过去30多年里的发展和一系列改革。”笔者认为，尽管中国道路是一个很宽泛和丰富的概念，但从中国改革开放的内在逻辑来看，中国道路可以表述为：以创办经济特区为起点、以先行先试为路径、以改革开放为宗旨、以建立法制的社会主义市场经济为目标、以社会全方位改革和全面发展为方向的，具有中国特色的实现现代化的道路。经济特区与自贸区作为不同历史时期的不同制度安排，共同构成了中国特色的实现现代化的路径选择。
（3）如果说创办经济特区是为了完成由计划经济向市场经济的转型，确立社会主义的市场经济体系，实现由闭关自守向对外开放的改变，从而以社会制度安排的创新为内在动力，推动政府职能的转变。那么，今天中国自由贸易区的建立，则是为了进一步完善市场经济体系，实现外向型经济向开放型经济的转变，从而不仅推动、促使中国社会由政策开放走向制度开放，同时促使我们的政府由全能政府走向服务政府，由服务政府走向授权政府，使政府职能转变由理念真正走向制度安排，借此逐步完成中国社会全面深化改革的艰巨使命。
无论是经济特区还是自贸区，它们都是自上而下的强制性制度变迁的产物，都是国家整体战略的一部分，并且都在中国社会改革开放的不同历史时期承担着不同使命。同时，以开放促改革又构成了它们共同的逻辑起点。正如当年“5+2”传统经济特区的区域辐射作用一样，今天的中国自由贸易区也同样肩负着重塑、完善中国经济发展区域版图的重要功能，而且都曾经是，并将继续作为区域协同发展的强有力的支撑点和引擎。如广东自贸区的功能就是促进内地与港澳经济的长期合作，形成互利互惠、繁荣共享的泛珠三角经济圈，成为“21世纪海上丝绸之路”的重要枢纽；天津自贸区将成为京津冀区域协同发展、实现一体化的火车头；福建自贸区将促进两岸合作，同时为加强与“21世纪海上丝绸之路”沿线国家和地区的交流开拓新途径。同时，正如当年传统经济特区都必然担负起转变政府职能、改革政府的探索功能一样，今天的中国自由贸易区从更加深刻的层面上继续着这一艰难，却关系到中国社会改革成败的探索。在政府的权力还需要政府的权力剥夺的强制性制度变迁中，政府自身的认识能力无疑是至关重要的。
中国社会进行的是自上而下的强制性制度变迁。在自上而下的强制性制度变迁中，政府，尤其是中央政府是这场制度变迁的发轫者、领导者或者是最直接倡导者，同时又是这场制度变迁中首当其冲的“被改革者”，没有中央政府的决策和授意，就不可能有改革开放的实践，如经济特区、自贸区的产生就既是中央政府赋予地方政府特殊政策的结果，又是中央政府整体发展战略部署的产物。
中国改革开放的实践证明：对于转型国家而言，政府在强制性制度变迁中的作用无疑是巨大的，甚至可以说，没有政府自上而下的强大政治力量的推动，既无法完成由计划经济向市场经济的转型，又不可能有今天市场经济的普遍确立和社会经济的繁荣。中央政府和强大的“举国体制”，会在资源稀缺或有限的情况下，高效地集中资源干大事，并以决策的高效性引领社会经济的发展方向。但是，在以强制性制度变迁确立市场经济体制和在市场经济体制基本确立以后完善市场经济这两种情形下，政府的职能与作用是不同的，前者或许更需要政府通过比较强势的干预，推进市场经济的形成，从而加速完成由计划经济向市场经济的转变，而后者则要求政府在尊重市场规律和机制的前提下，矫正市场失灵，服务于市场而非驾驭、主导市场。强大的国家与发达的市场作为结果，无疑是令人向往的，但其实现的过程要求处理好国家与市场，或者说政府与市场的关系。
中国社会的制度变迁，是沿着一条实用主义路线前进的。尽管如此，它也不会像诱致性制度变迁那样，仅仅由于潜在获利机会的存在而自然发生。因为强制性制度变迁往往会改变利益在原有社会集团之间的分配，甚至会带来一部分人的利益丧失（尤其是作为改革主体和实施者的政府官员自身利益的丧失）和一部分人的利益获取。所以，从原则上来看，对于一个正处于发展之中的市场经济来讲，一个保护性政府可以在培育和支持内在制度上做出巨大贡献。在限制转型的过程中，某些非理性和具有地方主义行为的政府的职能和作用具有“规模经济”效应。然而，政府政策的失效，也会降低或阻碍制度变迁的效益和进程，从而增加改革的成本。从一般意义上说，维持一种无效的制度安排，和国家不能采取行动来消除制度不平衡，都属于政策失败。
有什么样的政府就会有什么样的制度安排，政府的文明是制度文明的前提与保障。同时，政府的认知能力也在相当程度上决定了改革的成本与效力。所以，改造政府、转变政府职能、提高政府官员的认知能力和执政能力，是深化改革、创新政府治理体制机制和实现治理能力现代化的内在逻辑要求。美国经济学家沃尔特·奥肯说：“政治秩序与经济秩序的相互依赖性迫使我们要同时解决它们。它们都是同一整体秩序的组成部分。没有竞争秩序，就不会有能起作用的政府；而没有这样一个政府，也不会有竞争的秩序。”推动转变政府职能从理念走向制度安排，就是法治政府的营建过程。法治政府的内涵不仅仅是政府依法治理国家，更重要的是政府自身要能受到法律的约束。中国自由贸易区正继传统经济特区之后，担负着这一更加深刻而艰巨的改革使命。
富裕与富强几乎是世界各国人民共同追求的目标。尽管人类追求的目标很多是相同的，但实现或达到目标的路径与途径则是多样的，并不存在一个“放之四海而皆准”的发展路径与模式。各国发展的经验是可以借鉴分享的，但适合自己的才是最好、最有用的，进而是最有绩效的。同时，中国无须让自己陷入只有通过无限的产量增长才能健康发展的思维定式中，可以理性调整自己努力的方向，从无限的产量增长变为提升人的社会福祉。在这方面我们或许还要面临理想与现实冲突的煎熬，但可以肯定的是前途是无限光明而美好的。中国自由贸易区以它的勃勃生机向我们昭示着这样一个灿烂辉煌的未来。
参考文献
[1]《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》。
[2]《中国（天津）自由贸易试验区总体方案》。
[3]《中国（广东）自由贸易试验区总体方案》。
[4]《中国（福建）自由贸易试验区总体方案》。
[5] 魏晓文、刘志礼：《近期国外的中国模式研究、趋势、困境与启示》，《理论视野》2010年10期。
（文字编辑：李桐）