第四节 对策建议
在当前产业结构重型化、经济结构严重失衡的情况下，优化经济结构、转变发展方式的重点不在于调高或调低某种产业、某个领域、某种经济成分的比例，而在于让经济回归正常的市场经济体制机制运行方式。应转变政府调控方式，由增长导向转变为协调导向，协调是经济结构的协调、经济与社会的协调、人与自然的协调。首先要转变政府职能，由增长型政府转变为服务型政府，从政府相关部门垄断资源向维护市场秩序、服务于公共事务转变；其次要打破国有企业的垄断，以混合所有制为方向，推进非公经济发展；再次要对薄弱环节实施攻坚战，补齐全产业链，推进产业转型升级，实现产业结构合理化；复次要以人的城镇化为核心，推进城乡二元结构向一元结构转换；最后要以产业创新、技术创新和组织创新为导向，推进创新驱动、内生增长模式的形成。
（一）将政府主导型运行机制转变为市场主导型运行机制
针对我国经济结构失衡问题，新一届中央领导集体不是采取调高或调低某些产业、某些领域的常规举措，而是采取了深化市场经济体制改革的战略举措。云南省作为市场化进程相对缓慢的省份和政府主导型经济运行机制特性更强的省份，加快市场化方向的改革，将政府主导型运行机制转变为市场主导型运行机制，是转变发展方式的核心。
（1）转变政府调控方式。国家政府宏观调控的目标一般定位为促进经济增长、增加就业、稳定物价和国际收支平衡，落实到地方政府也要完成促进经济增长、增加就业、稳定物价的目标，虽然作为省一级行政区域，不能简单强调地区收支的平衡，但省内外经济要协调，所以内外经济协调也是一个重要的调控目标，并且四个目标同等重要，只重视某个目标而轻视其他目标，会导致经济结构的失衡。在赶超导向和凯恩斯主义的影响下，长期以来地方政府更多地重视促进经济增长，轻视增加就业、稳定物价和保持地区收支的基本平衡，是造成经济结构严重失衡的重要原因。因此，我们提出以下建议。
①将“稳增长”目标调整为“活市场”目标。虽然促进经济增长是政府调控的目标之一，但鉴于目前市场运行机制受到严重阻碍，市场缺乏活力，各种形式的垄断和利益固化严重的问题，建设统一开放、竞争有序的市场体系，使市场在资源配置中起决定性作用，是政府在未来五年乃至更长时期的中心工作任务。这样的调整有利于改变政府对经济运行的过度干预，让经济运行回归市场主导的轨道。经济增长速度是经济运行的最终结果，无论是“促增长”还是“稳增长”，都属于经济运行的终端目标管理，市场主体的经济决策才是经济运行的开端，应从终端目标管理转变为初始端调节，增强市场活力，有效监管市场，促进公平竞争。
②将促进经济增长的调控模式从需求管理转变为供给管理。长期以来，短期的总需求管理更强调促进俗称“三驾马车”的投资、消费、净出口对经济增长的拉动作用。在市场没有活力、垄断力量过强，以及资源型重型工业内部自我循环失衡的经济状态下，短期内，政府的投资拉动决策难以传导到市场，难以激发社会资本投资热情，投资乘数难以在短期内发挥作用，政府只能以更高的投资率启动市场，长期内，则会进一步释放过剩产能，加剧经济结构失衡；从刺激消费来拉动经济增长看，由于收入分配失衡，高收入群体的消费已经得到满足，低收入群体受收入水平和基本保障制约而不敢消费，一般性刺激消费措施难以奏效，况且很多刺激消费的举措是不符合“消费者自由选择、自主消费”的现代市场体系改革目标要求的；从扩大净调出以拉动经济增长看，中国经济进入“新常态”后对云南资源型、重型工业品的需求大幅下滑，资源型、重型工业品的省外需求将难以扩大，国外的需求取决于中国在构建开放型经济新体制过程中基础设施对外投资所带来的市场机会和云南省资源型、重型工业产品的竞争能力，具有高度不确定性。因此，依靠投资、消费和净调出拉动经济增长的模式难以为继，必须从需求管理转变为供给管理。供给管理强调税收中性和减税等减少干预、使经济自身增加供给的原则，采取相应的“区别对待”调控模式。在经济运行监测中，根据物价上涨中的供给因素和成本推动因素，有针对性地着力于较快增加相应产品的有效供给，可相应产生减缓物价上涨的调控效果；针对“三农”问题，需要在农村加大投入，积极稳妥地推进农业产业化、新型城镇化和基本公共服务均等化，加快实施社会主义新农村建设；在全面小康进程中，与民生密切相关的一系列公共产品和公益服务亟待增加供给，如实行义务教育全面免费，建立城镇基本医疗保障体系和农村合作医疗体系，健全城市居民低收入保障制度，健全养老个人账户和在农村实施“低保”制度，发展城镇住房基本保障制度，保护生态、治理污染以改进城乡人居环境等。通过“供给管理”可加强这些经济社会中的薄弱环节，即增加宏观经济中的有效供给。
③将增加就业作为省级调控的首要目标。人力资本是经济增长的核心动力，是价值的创造者，就业不充分是经济发展缓慢和发展方式粗放的重要原因，也是收入差距扩大、消费需求不旺、社会问题产生的重要根源。应将增加就业作为省级调控的首要目标，采取各种手段增加就业。首先要完善就业统计制度，除常规的正规就业外，应加强对非正规就业、农村劳动力就业、转移劳动力就业的统计工作，建立就业统计信息发布制度，为政府和相关决策部门提供就业统计信息，完善调控的信息基础；其次要积极探索建立公共设施投资就业保障机制，减少市政公用设施建设的层层转包环节，直接将修建道路、公园、学校、下水道等公用设施建设项目提供给失业者增加就业岗位；再次要建立和完善大学生创业扶持资金，鼓励在产业升级和新业态、新产业领域的创业扶持；复次要建立和完善面对所有就业困难人员以及失业问题突出的困难行业、困难地区的就业援助制度；最后要建立城乡统一的劳动力市场，加强市场监管，将农村劳动就业信息纳入城乡统一的劳动就业信息系统，面向城乡发布劳动就业信息。努力消除金融、保险、咨询、技术服务、风险基金等生产性服务业部门的垄断和教育、文化、广播电视、卫生和社会福利事业的行政垄断，增强其吸纳就业的能力。
④高度重视稳定物价的调控。物价持续攀升已经成为影响人民生活、影响人民群众对政府信心的重要因素，必须高度重视并加强稳定物价的调控力度。稳定物价是一个系统工程。首先要尽快修订能够真实反映人民群众生活的消费价格指数，为政府进行稳定物价的调控提供准确的参考数据。当前的消费价格指数中普通消费品占主要权重，这比较符合西方福利国家的特点和计算方式，而医疗、教育、文化、体育等在西方本属政府福利支出的部分，在我国大部分由居民个人承担，且这部分居民消费在支出结构中占较大比重，而其在消费价格指数中的比重却严重偏低，房改后大部分普通家庭都有购房支出，且是一项重大消费支出，但未能体现在价值指数中，租房价格在消费价格指数中的比重也严重偏低。其次是政府要加大力度打击和清除市场垄断势力，采取更强有力的措施，加大市场检查巡查力度，及时打击串通涨价、恶意囤积等价格违法行为，打击不法游资对一些民生商品的疯狂炒作。再次要加快完善主要由市场决定价格的机制。凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域的价格改革，放开竞争性环节价格。最后要鼓励生产企业创新直销模式，减少流通环节，减少食利者阶层，将不必要的流通费用让利给消费者。
⑤促进省内省外经济协调发展。省内省外经济是否协调主要体现在支出法地区生产总值核算中的调入调出部分，即包含出口与进口，还包含从国内省外购进和销往国内省外两个部门。1999年以前，云南省的净调入与净调出基本平衡，1999年以后净调入不断增加，2007年以后则快速增加，说明云南省的内外经济失衡问题十分突出。净调入规模不断扩大，占地区生产总值的比例越来越大（见图1-4），反映出云南省的产业竞争力在减弱，对省外（国外和国内省外）产品的依赖程度越来越高。因此，首先要努力增强省内产业的竞争力。以市场需求为导向调整优化产业结构，培育新兴产业，努力开创新的竞争优势，尤其要在高原特色农业、生物产业、旅游文化、大健康产品等领域不断推出新业态新产业，抢占国内国际市场。其次要努力开拓省外、国外市场。对于在国外和国内省外有竞争力的产业和产品，政府要做好服务，为企业搭建宣传营销平台，加强与各地政府的协作和沟通，推进区域经济一体化，努力消除市场壁垒。最后要持续不断地抓好产品质量保障工作。出台激励企业产品质量保障的措施和办法，加大执法监督检查力度，打击影响云南产品形象的假冒伪劣产品等。
（2）建设统一开放、竞争有序的市场体系
按照十八届三中全会的决定，“建设统一开放、竞争有序的市场体系，是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。必须加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性”。市场机制是一定市场形态下价格、供求、竞争等相互作用、相互影响，由此推动经济运行和资源配置的机制。由“政府主导型”经济运行机制向富有活力的“市场主导型”运行机制转变，最有效路径就是改变资源的定价机制，建立起资本、土地、自然资源等要素的市场，资源价格能由市场决定的尽可能交给市场，让价格杠杆在资源配置中充分发挥作用。
①尽快制定云南省的负面清单。在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域，实行统一的市场准入制度。
②加快推进价格改革，更大程度让市场定价。减少政府对生产要素和资源的价格管制，实行公开透明的市场化定价，以逐步有序的方式，改革能源、交通、环保等价格形成机制，疏导价格矛盾，稳步放开与居民生活没有直接关系的绝大部分专业服务的价格。要抓紧制定价格改革方案，做到统筹配套，成熟一项、推出一项。同时要完善监管措施，维护良好的价格秩序。
③建立和完善云南省的土地要素市场，真正形成公平的土地要素价格形成机制。加快土地管理部门的职能转变，由土地价格的决策者转变为土地市场交易的监管者。建立城乡统一的建设用地市场。允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。
④完善云南的金融市场体系，真正建立公平完善的资本要素市场。在加强监管的前提下，允许具备条件的民间资本依法发起设立中小型银行等金融机构。健全多层次资本市场体系，积极鼓励民间资本发展资本市场。发展并规范债券市场，提高直接融资比重。完善保险经济补偿机制，建立巨灾保险制度。发展普惠金融。鼓励金融创新，丰富金融市场的层次和产品。
⑤建立和完善云南省的自然资源要素市场，真正形成自然资源要素的价格形成机制。消除矿产、水、森林等资源的垄断，探索建立矿产资源交易平台，形成矿产资源市场交易机制和价格形成机制，对垄断力量过强的国有企业进行拆分或吸引民间资本进入增持股份。通过市场化改革，建立起反映资源要素稀缺程度的价格制度，培育公平竞争的、产权边界清晰的微观市场主体。
⑥建立和完善云南省的技术要素市场，健全技术创新市场导向机制。发挥市场对技术研发方向、路线选择、要素价格、各类创新要素配置的导向作用。推进应用型技术研发机构市场化、企业化改革。
⑦改革市场监管体系，实行统一的市场监管。清理和废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，严禁和惩处各类违法实行优惠政策的行为，反对地方保护，反对垄断和不正当竞争。建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信。健全优胜劣汰的市场化退出机制，完善企业破产制度。
（3）转变政府职能，由增长导向型政府转变为服务导向型政府。转变政府职能被列为十八届三中全会决定中的重点之一。改革内容主要是政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开，克服政府错位、越位和缺位，促使政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。
①首先是政府不再干预微观经济活动，不再用行政权力保护国有企业。为公平、公正的市场竞争机制奠定基础。集中精力完善法规，严格执法，加强市场监管，打击假冒伪劣，理顺市场经济秩序。
②加强行政机关和公务员队伍对市场经济知识的普及与学习，通过各种学习渠道，增强公务员队伍的市场经济意识，充分认识市场与政府的关系。
③是建设服务型政府。加强教育、医疗、就业和社会保障的公共服务，真正实现为人民服务，维护广大普通民众的合法权益。
④实施普遍性降费，大力减轻企业负担，降低大众创业成本。凡没有法律法规依据或未经批准设立的行政事业性收费和政府性基金项目，一律取消；对收费标准超成本的要切实降低；对确需保留的补偿非普遍性公共服务成本的收费，严格实行收支两条线管理。减免涉及小微企业、养老、医疗和高校毕业生就业等的收费和基金。取消或暂停征收依法合规设立，但属于政府提供普遍公共服务或体现一般性管理职能的收费，包括企业、个体工商户注册登记费等各项收费。取消对小微企业征收的各项行政事业性收费。要进一步提高收费政策的透明度，对保留的行政事业性收费、政府基金和实施政府定价或指导价的经营服务性收费，实行目录清单管理，实时对外公开，清单外的收费一律取消。在取消、减免有关收费和基金后，相关部门、单位依法履职和事业发展所需经费由同级财政统筹安排。
⑤各级政府要加强对市场垄断的认识，探索消除和打破垄断的有效途径，以法制化为重点，着力打破地区垄断和行业垄断，促成统一市场的建立。
⑥减少行政审批，促进市场交易。市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。
⑦推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。
⑧加强各级人大和政协的监督职能，切实提高其行政地位和监督能力；建立广大普通民众的参政议政渠道，加强民众监督，完善现代民主体制。
⑨统筹党政群机构改革，理顺部门职责关系。积极探索推进省直接管理县（市）体制改革。
（二）以混合所有制为方向优化所有制结构
狭义的混合所有制是指不同所有制成分联合形成的企业所有制形态。十八届三中全会决定要求“积极发展混合所有制经济”。“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。允许混合所有制经济实行企业员工持股，形成资本所有者和劳动者利益共同体。”混合所有制方向的改革，是解决国有经济比重过高，市场活力不足的根本举措，是探索公有制同市场经济相结合的形式和途径。
（1）发展非公有制资本控股的混合所有制企业。《决定》指出：鼓励发展混合所有制。鼓励非公有制企业参与国有企业改革，鼓励发展非公有制资本控股的混合所有制企业。核心是建立合理股权结构，使国有企业真正市场化。国有企业的市场化就是要解决国有企业经营方式和国有企业体制、制度的市场化这两大问题。必须首先把完全竞争性领域的国有企业母公司改制成为“非公有制资本控股的混合所有制企业”。一是各种非公有制资本多于公有制资本，但公有制资本仍然是大股东；二是非公有制资本不但总体上多于公有制资本，而且成为大股东，国有资本是参股股东，如果民营资本进去了，没有发言权，根本就改变不了国有企业现状，如果政府掌握控股权，控制企业，民营企业家是不愿意入股国有企业的，而且国有企业分红很少或者基本不分红，民营企业进入也不会有很好的获利。《决定》提出国有出资人机构从“管企业”转向“管资本”，“以管资本为主”，只有在非公有资本成为单一大股东的“非公有制资本控股的混合所有制企业”里，国有出资人机构才会作为参股股东不再能决定企业经营者的选聘，不再能决定企业的考核指标及考核结果，不再能决定企业管理人员的薪酬水平及企业的工资总额，不再能决定企业的投资方向，不再能决定企业的重组并购，不再能决定企业的退出方式，国有企业才能真正市场化。
完全竞争性领域的国有股比例下降并释放给民营资本，以管理、技术骨干为主的员工资本，及外资资本等新鲜要素。推进中小国有企业民营化，大型国有企业市场化。
（2）拓展民营资本投资领域，发展混合所有制经济。民间资本参与国有经济调整的投资可采取所有权参与的方式，即通过对现有企业实行股份化，将部分或全部资产的所有权转移给社会资金，允许它们通过参股方式参与新建项目。目前国内已经探索出多种模式：一是实行“民有民营”，填补国有经济留下的分工空白。大力发展民营经济将会填补国有经济主动退出而留下的产业空白，实现全社会投资主体的合理分工与资源的优化配置。目前主要有以吉林创伤医院为典型的滚动做大型模式、岭南教育集团的集团系列型模式、北大青鸟的特许经营型投资模式。“民有民营”投资模式的共同特点就是具有产权清晰、自主经营、自担风险等优势，滚动发展的投资动力很强，可以不同程度地补充国有经济退出后的产业空白。二是民营经济接受国有产权的整体转让。民营资本参与国有产权整体转让是指将国有企业的整体或者大部分经营性资产转让给民营企业或者是管理层及职工个人所有，由受让者进行经营管理。这种方式主要有大连新世纪医院的民营企业买断产权模式、本溪医院改制的股份合作制模式。把国有经营单位的资产整体出售给民营企业或者职工群体的两种改制模式，是建立国有经济与民营资本之间互补关系的有效途径。三是民营资本控股投资与多种经营机制相结合。由民营资本投资控股的国有企业，可根据具体情况采取多种经营管理方式，实现国有企业转制与民营经济的有机结合。主要有宿迁人民医院的民营控股收购+第三方经营模式、健宫医院的民营控股收购+民营企业自营模式、华源集团的民营控股收购+管理层参加收购模式，这三种模式有利于国有经济控制力的加强，也利于建立更有效率的法人治理结构和建立企业之间的分工协作关系。四是民营资本投资参股国有企业的股份制改造。在保持国有经济控股地位的前提下，引进民营资本参股投资，实现国有企业的改制。主要有深圳水务集团的国有控股+民营机构参股模式、香港地铁的政府控股+募集公众个人股模式、光大银行的国有控股+面向民营资本增资扩股模式。这些模式对于基础性领域能够在打破行业垄断的同时保持国有控股地位，发挥了混合所有制投资主体的合力作用，改进了法人治理结构与经营管理方式，开拓了个人投资者的投资渠道，完善了政府控股投资领域的规制。五是民营资本与国有资本采用多种合资合作办法新建企业。主要有温州人民路改造的政府与民间资本联合投资模式、首创威水水务的国有企业与民营企业合资创业模式、北京实验二小逸海分校的公共团体与民营合作创业模式。这些模式开拓了新建项目的投融资新模式，使合资合作的形式多样化。六是委托民营企业投资经营，在不改变国有产权关系的前提下，采取“两权分离”的办法，由国有单位与社会资金签订各类委托管理合同的方式，将其所有的国有资产交由社会资金经营管理，并按照合同向社会资金收取或支付经营报酬。目前国有经济委托民营企业投资经营的模式主要有上海地铁的国有民管模式、无锡新区医院的国有民营模式、北京25中的国有民办模式、中华碧水计划的国家特许民营企业经营模式。这种“两权分离”模式将我国公共事业的项目建设与运行由单纯的政府行为转变为企业运作的市场行为，能够有效解决社会问题，创新基础设施的投资主体，提高公用部门的投资效率，开拓公用部门的资金来源。
（3）允许员工持股。《决定》指出：允许混合所有制经济实行企业员工持股。也就是国有企业要形成国有股、民营股、员工股的三元股权结构，相互促进，发挥各自优势。员工持股的本质是以管理人员、技术骨干为主的员工持股，而不应该是福利享股，应避免国有资产流失。
（4）建立职业经理人制度，让市场决定国有企业领导人。政府要放权，改变现行治理模式，改变国有企业领导人由政府及国资委任命的模式，由市场来决定。杜绝政府领导到国有企业任职和国有企业领导人到政府机关任职的问题，消除国有企业干部的行政级别与行政待遇。政府不能再到市场上融资，不能再新建企业，不能再参股，包括融资平台及直接间接的参股企业等。
（三）以补齐产业链的方式推进产业转型升级，实现产业结构合理化
针对云南产业结构资源型、重型化突出，经济结构严重失衡的问题，应在抢抓机遇的基础上，从培育新产业、打造高级生产要素、延伸产业链、消化过剩产能、加快发展薄弱的轻工业等方面调整优化云南的产业结构，促进云南经济结构的重塑。
（1）以市场需求为导向，加快培育壮大新业态新产业。所有历史上伟大经济模式的转变，都是在某个时点新通信技术的出现，使人可以更有效地管理经济活动，它与新形式的能源结合，更有效地推动了经济活动，它们又和新形式的交通工具结合，更有效地传播了经济活力。所以通信、能源和交通技术组合在一起，就形成了一个通用技术平台，形成了组织经济生活的全新方式。德国和中国正在成为推动第三次工业革命的主要力量。物联网平台在德国和中国兴起后，带来了尽可能高的生产力，所以大家都能降低边际成本，并提供免费的商品或服务，最终世界将形成共享经济。这种共享经济可能就是演化经济学所说的新“技术—经济”范式或主流经济学所说的新一轮经济增长。中国政府致力于将能源互联网与通信互联网以及交通和物流互联网连接起来，形成一个数字化物联网平台，这项历史性的大工程将极大地提高整个中国的生产力。因此，所有围绕智能化的新能源技术、互联网技术和交通技术及其结合的新业态新产业，都将是未来市场需求旺盛的产业。云南省要在根本上实现产业结构的调整、经济结构的优化和发展方式的转变，就需要从现在开始迎接这场中国正在力图主导和推进的新科技革命与全球产业变革，加快培育壮大水能、太阳能、风能、生物质能等新能源及其对传统产业的渗透，加快培育壮大智能电网、物联网、新一代互联网及其在教育、文化、医疗、卫生、社区服务、生态等各个领域的应用，加快培育壮大节能环保、3D打印、现代服务业等，加快研究共享经济及共享经济中可能产生的新业态新产业，针对改变社会经济生活的共享经济中出现的新业态，尽快制定发展规划和鼓励政策，及时探索解决新业态新产业面临的障碍和阻力，消除传统产业垄断可能对新业态成长形成的抵制等。
（2）鼓励大力发展深加工，补齐产业链。针对云南省的工业以产业链上中游的资源型、重型工业为主的特点，紧密结合目前中国正在向外推出的（推动第三次工业革命的）我国具有原始创新优势并处于技术前沿的核电站建造技术、装备和工程，以及高铁建造技术、装备和工程（未来还可能推出具有原始创新优势并处于技术前沿的航天科技、装备和工程），及其输出所带来的新材料、新能源发展机遇，发挥冶金、化工等产业优势，千方百计为企业向国家争取新材料制造订单，配套对外承包工程和装备的新材料供给。鼓励云南省的有色冶金、黑色冶金、磷化工、盐化工、非金属材料加工等产业的大型骨干企业，加快引进新兴科技，加快发展深加工，补齐产业链。制定鼓励民间资本进入新材料、新能源领域的产业导向目录和具体政策。强化科技成果支持政策，加快推进新材料研发成果转化。
（3）加快培育高级生产要素，抢占价值链高点。综合国外学者迈克尔·波特和国内学者张幼文等的研究，高级生产要素包括科学技术、受过高等教育的人才、各个大学研究所创造的知识、金融、信息等，知识创造是当今世界最具竞争优势的高级生产要素。云南省要主动适应全球服务外包加速和信息化对高级生产要素培育的推动作用，抢占价值链高点，为对外投资加快培育高级生产要素。首先要对云南高校中在全国有优势的基础学科加大扶持力度，促其多创造知识，鼓励各个高校依托优势学科建立研究所等知识创新平台，进一步加大对发明、专利等知识产权的激励。其次是着力提高高等教育质量和人才培养规模，尤其是针对云南优势产业转型升级所需的高层级人才培育，应努力向国家争取扩大规模。最后要鼓励科研机构与科技企业结合构建服务外包基地，努力扩大服务外包规模。利用好瑞丽沿边金融综合改革试验区的政策，加快云南金融发展，完善云南金融体系，大力发展民间金融、沿边金融和普惠金融，创新金融产品，增强金融服务能力和对外投资支撑力。
（4）扩大对外投资，消化过剩产能，壮大云南传统优势产业。时刻把握和跟踪“一带一路”建设进程，积极争取融入“一带一路”各个建设项目，重点主导“一带一路”建设中的孟中印缅经济走廊建设，努力拓展生态保护与治理、水资源开发与保护、文化交流、体育赛事、国际会展、农业科技推广、卫生防疫等领域的合作项目，在基础设施建设和产业园区建设中，创新体制机制，加大力度鼓励云南的建筑施工企业、矿业企业、冶金企业、生物资源加工企业走出去，投资开发，抢占先机；创新推动孟中印缅四方工作组的工作机制，为云南省的对外投资企业提供服务。积极推进以投资便利化为重点的中国东盟自由贸易区升级版建设，鼓励云南的传统优势产业对东盟国家投资。着力推动以投资便利化为重点的大湄公河次区域合作升级版，加快推动云南省的资源型、重型工业企业到大湄公河次区域国家投资办厂，在释放过剩产能的同时，提升企业实力和竞争力。
（5）以增加就业为导向，加快发展轻工业。轻工业发展严重滞后是云南省产业结构与就业结构不均衡、不匹配的重要原因。云南省应充分把握好国家加快推进经济体制改革的机遇，加快市场化改革步伐，重振市场机制，以增加就业为导向，以非公经济为重点，以高原特色农业为基础，加快发展轻工业。一是突出品质优势和生态优势，鼓励发展农副产品加工业和食品制造业。着力引进国内外知名的食品制造企业，突出云南农产品的品质优势和生态优势，针对健康产品需求，开发无公害、无污染的绿色食品和生态型农副加工产品。二是以劳动力成本相对较低的边疆地区为布局重点，面向本省市场和周边国家市场，努力承接东部沿海地区的纺织、服装加工制造业转移。三是在保护好原生林的基础上，鼓励民间资本投资利用荒山荒坡发展速生丰产林、用材林、竹林，并联动发展木材加工和家具制造业。四是加快推进烟草科技成果推广，大力发展非卷烟类烟草制品，推进烟叶、烟杆和烟草废弃物的综合利用，培育新产业类型。五是充分利用国家推进农业产业化和乡村工业化的各项优惠政策，鼓励和扶持农村合作经济组织、农民企业家发展各地的特色加工业。六是制定专门的鼓励扶持政策，结合旅游业的发展，支持广大少数民族地区开发民族服饰、手工制品和特色旅游食品等旅游商品，打造具有地方特色的商品交易场所。
（四）以人的城镇化为核心，推进城乡二元结构向一体化发展
城镇化水平低是云南城乡结构失衡的重要表现，而城镇化进程中农业人口向城镇转移的步伐缓慢也是较为突出的问题。按照国家新型城镇化的部署和要求，要以人的城镇化为核心，加快推进城乡二元结构向一元结构转换。
（1）建立均衡协调的云南城市层级体系。在已完成的城市规划布局和主体功能区布局的基础上，将扎实推进城镇化摆在突出位置，构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系。通过规划的引领，推动大中小城市和小城镇、城市群科学布局、合理分工、集约发展。一要提升中心城市综合功能。围绕云南省滇中城市群、滇西城市群、滇东南城市群、滇西南城市群、滇西北城市群和滇东北城市群建设，突出产业聚集功能和就业吸纳能力建设，着力解决农业转移人口的就业和市民化问题，调整优化产业结构，增强辐射带动力，加快交通、水利、环保、教育、卫生、文体等公共事业发展，提升服务功能。二是突出小城市的专业性和聚集力。以县城为中心的小城市是连接城乡的主要载体，要结合当地的产业基础和产业特色，形成一业为主、多业经营的模式，形成专业化的产业聚集区，通过产业成长带动农业人口向小城市转移，市政公用设施建设、新区开发和公共服务要与城市人口规模和移入人口相适应，积极发展山地小城市，节约有限的坝子平地资源。三是推进小城镇差别化发展。对城市群地区的重点中心镇，要增强其聚集功能，以产业园区、产业聚集区的发展模式推进，发挥其连接大城市与广大农村的纽带作用，加快将其发展成为建成区集聚10万人以上的现代新型小城市。提高小城镇对周边农村人口的吸引力，吸纳农业人口就近、就地城镇化，有效带动周边农村地区发展。四是边缘地区的小城镇要突出“一镇一业”的发展路径，突出当地特色农产品开发，形成品牌，吸纳周边农业人口转移。
（2）以城乡同步的基本公共服务均等化推进城乡一体化。通过实施城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务、就业社保、社会管理的“六个一体化”，着力解决与农业人口息息相关的基本公共服务均等化问题。推动基础设施向农村延伸，实施农村饮水健康工程，努力实现城乡供水同水源、同管网、同水质、同服务，同步配套污水收集管网，在村庄卫生、河塘清洁、垃圾收运、饮用水安全、畜禽粪便处理等方面建立长效制度。健全城乡一体化公共服务体系。实现公共服务均等化，在公共资源配置上就要体现城乡均衡，让大量农村人口享受到良好的教育、医疗等公共服务。完善覆盖城乡的综合交通运输体系。农村要围绕发展镇村公交实施公路提档改善，推进城乡客运一体化，促进农民便利出行。
（3）以农业转移人口市民化为重点，深化户籍制度改革。应加快落实《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》精神。截至2014年11月21日，全国已有河南、新疆、黑龙江、河北4个省份正式出台了本地的户籍制度改革意见，这些省份均明确提出取消农业户口与非农业户口的性质区分，建立城乡统一的户口登记制度，并建立和完善居住证制度。云南省应统筹考虑各地经济社会发展水平和城市综合承载能力，根据大中小城市不同情况，稳妥有序地推进户籍制度改革，努力让流动人口安居乐业。要统筹配套、协同推进，抓紧制定《居住证管理办法》，做好户籍制度改革与教育、就业、医疗、养老、住房保障、农村产权、财力保障等相关领域改革的衔接。尽快取消云南省农业户口与非农业户口性质的区分，统一登记为居民户口，并全面实施居住证制度。推行全省统一的居住证制度，融流动人口居住登记和就业、社保、租房、教育、计生等多种服务管理功能于一体。针对各地推进农业转移人口市民化的难点在于资金不足的问题，建议通过公共预算，提取土地出让收益、住房公积金增值收益，发行政府债券等方式落实保障房建设资金，用投资补助、贷款贴息、税费优惠、土地供应等政策，引导民间资本参与建设运营保障房，支持企业利用自有土地发展公租房。
（4）以乡镇轻工业驱动小城镇快速发展。云南特殊的地理空间特征决定了云南的城镇化不同于平原地区或丘陵地区的城镇化模式。高山峡谷和山间坝子的地形地貌使小城镇与周边一定范围内的广大农村所构成的经济空间形成了相对独立的经济单元。这种相对立体和相对分割的空间经济模式与平原地区平面化的空间经济模式相比，最大差别在于建设连接小城镇与广大农村的基础设施成本高、投入大，广大农村实现就地城镇化的公共服务完成难度大。因此，云南的城乡一体化只能以人口聚集到小城镇的方式实现，无法以就地享受城市公共服务的方式来实现（平原地区可以此模式实现功能的一体化和服务的一体化）。而广大农村人口要真正转移到小城镇，必须解决小城镇的就业岗位问题。结合云南的产业结构问题，建议以乡镇轻工业的发展为驱动力，驱动小城镇周边农村人口向小城镇聚集，在小城镇集中提供公共服务和社会保障。一要结合县域经济发展规划，衔接全省产业转型升级的产业指导目录和生物产业发展规划制定小城镇产业发展计划，选择本地具有种养业优势和一定农产品规模的农产品加工业或其他轻工业作为主导产业；二要扶持和鼓励村镇银行和民间金融的发展，为当地轻工业发展营造融资环境；三要与职业技术院校建立技能劳动力培养培训合作平台，定向对农业转移劳动力进行培训；四要衔接主要产品的市场营销网络，在全国大城市建立产品销售窗口；五要与省级科技研机构和专业技术人员建立紧密的协作或合作机制，促进科技成果转化，聘请科技人员指导当地的农产品加工业发展；六要着力引进省内外、国内外知名企业、名牌企业到小城镇投资开发当地特色农产品加工业，带动当地就业。
（5）加快不适宜居住地区人口向城镇转移的步伐。制定专门的规划和行动计划，在充分尊重村民意愿的基础上，将在边远山区、高寒山区、生态脆弱地区生活的村民迁移到重点建设的城镇和产业园区居住和就业。在对迁移人口中的劳动力进行培训的基础上，通过政府购买就业岗位的形式，协助他们在协管类、公共服务类（如交通协管员、市容环境协管员、河道清理协管员、税收征收协管员等）岗位就业。
（五）推进创新驱动、内生增长模式的形成
自我国提出要实现“创新驱动、内生增长”的发展模式以来，各地都积极探索推进创新驱动、内生增长的思路与举措。内生增长是指经济能够不依赖外力推动实现持续增长，内生的技术进步是保证经济持续增长的决定因素。驱动一个地区内生增长的创新不仅仅是技术创新，还包括产业创新和组织创新。经济学家将内生增长模式具体分为产品种类增加型内生增长、产品质量提升型内生增长和专业化加深型内生增长三种模式。技术创新要转化为增长成果需要适合的制度保证和具体的产业形态。一个地区是否能够形成“创新驱动、内生增长”的发展模式，取决于它的产业创新力、技术创新力和组织创新力。产业创新力是指一个地区根据外部环境和内部条件的变化能够不断转型升级产业的能力；技术创新力是指一个地区根据外部环境和内部条件的变化能够运用新知识创造新技术、新工艺、新产品的能力；组织创新力是指一个地区根据外部环境和内部条件的变化能够自动完善制度结构和组织体系的能力。因此，云南省应从以下方面推进创新驱动、内生增长模式的形成。
（1）完善市场机制，形成微观市场主体自由经营、公平竞争的市场环境。产业创新是市场选择的结果。在完善的市场机制下，随时在寻找获利空间的微观市场主体，能够及时发现人们消费需求的变化和社会生产需求的变化，抢占新产业、新业态，会随着一个地区外部环境和内部条件的变化及时做出生产经营的调整和转变。一个有市场活力的地区是有产业创新力的地区，但需要政府做好“裁判”，及时消除市场垄断，调节市场失灵，让市场回归正常有序的自由经营、公平竞争状态，保持市场活力。
（2）拆分创新力弱且已经形成垄断势力的国有企业。针对过去“抓大放小”“国进民退”过程中一些本属于竞争性领域却形成了对资源、市场或人才高度垄断，主要靠垄断获取利润，技术改造和新产品创新动力不足的国有企业，在试点探索的基础上，可考虑将其拆分为2～3家相互竞争的同类型国有企业，重塑竞争市场。同时完善法律法规，规范企业竞争行为，促进企业开展技术改造与新产品研发来获得竞争优势。
（3）营造尊重知识、热爱科学、追赶创新潮流的氛围。在全省大力弘扬尊重知识、热爱科学、勇于追赶创新潮流的精神；以各种形式加大力度开展科学普及宣传活动，重点推进科普宣传进农村、进山区、进厂矿活动；扩大公共图书馆的数量和覆盖范围，在社区、居民住宅小区、公共场所等地设立图书室；鼓励基层、社区和厂矿开展小发明、小创造和知识竞赛等活动，营造创新氛围，培养热爱科学知识的习惯；在网络、电视、电影、广播、广告传媒等媒介传播科学知识和科技信息，让民众了解新兴科技动态；提升知识创造者和传播者的待遇和社会地位；在目前科技进步奖励的基础上，追加投入，扩大奖励范围和频率，增强对基础研究的奖励。
（4）建立“应对变化创新驱动”联合推进机制。建立由省领导挂帅，主要部门领导和科技专家组成的云南创新驱动经济增长联合推进领导小组，在科技主管部门设立办公室，结合经济形势分析工作，随时反映国际国内环境变化和科技发展动态，针对会影响云南经济长远发展和对云南经济社会有重大影响的科技动态，及时制定云南重大科技攻关专项计划，组织力量攻关，并及时转化研发成果。
（5）着力培育科技服务业。以制定优惠政策、鼓励民间资本投资为重点，加快培育壮大包括研发设计服务、知识产权服务、检验检测服务、科技成果转化服务等在内的科技服务业。发挥研发设计服务对提升产业创新能力的关键作用，建立支撑加快产业结构转型升级的研发设计服务体系，促进专业研发设计服务企业发展壮大；鼓励企业将技术开发部门注册成为具有独立法人资格的研究开发中心或研究开发院，独立承接研发设计业务。积极发展知识产权创造、运用、保护和管理等环节的服务，加强规范管理；培育知识产权服务市场。推动服务机构为企业提供知识产权代理、咨询、检索、分析、数据加工等基础服务，支持服务机构开展评估、交易、转化、托管、投融资等增值服务。推进检验检测机构市场化运营，提升专业化服务水平，加快食品药品、节能减排等检验检测公共服务平台建设；大力培育质检和技术中心，开展认证计量、技术培训、标准化等服务。完善科技成果转化服务体系，大力发展专业化、市场化的科技成果转化服务；推动技术交易市场建设，鼓励建设具备技术咨询评估、成果推介、融资担保等多种功能的技术转移服务机构。鼓励社会资本投资设立新型转化实体，发展能开展创业投资、创业辅导、市场开拓等多种业务的综合性科技成果转化服务实体。推动科技评估、产业生态评估、科技招投标、科技情报信息等科技咨询服务机构规范有序发展，鼓励它们承接政府委托的科技咨询业务；建立共建共享的科技资源信息库，建设智能化科技信息收集、加工分析、共享应用的现代化信息网络服务平台；支持和引导信息咨询、会计师事务所、投资和管理咨询等专业服务机构重点服务科技型中小企业。
（6）继续深化产业园区建设，创造干中学环境。在全省已经组织实施的产业园区的基础上，进一步突出园区分工和产业特色。引导产业园区与高等院校、职业技术教育机构建立人才培养培训合作机制，与技术研发机构建立创新联盟，建立科技成果转化与产业化示范工程，促进同类产业的聚集，形成干中学的环境。
（7）加强知识产权保护。努力平衡知识产权创造者、应用者与社会公众之间的利益关系，使知识产权的创造与应用形成良性循环。要进一步完善符合国际通行规则、门类齐全的法律法规体系。在立法精神、权利内容、保护标准、法律救济手段等方面更加突出促进科技进步与创新。要进一步建立健全协调、高效的工作体系和执法机制，使各相关部门履行好保护知识产权的职能。要加大知识产权保护的行政执法力度，通过日常监管与专项治理相结合，加大知识产权保护的行政执法力度。
（8）扩大公务员队伍的学习能力。制度创新的根基在于政府及相关部门工作人员的文化素质和知识水平。以提升公务员队伍的知识含量和专业理论水平为目标，创造更多让公务员队伍在职学习、脱产学习、攻读学位、出国留学访学等学习机会。转变政府职能，市场机制能发挥作用的领域都交给市场，切实减轻公务员队伍的负担，使他们有充足的学习进修时间。进一步简政放权，让直接联系群众的基层和具体衔接企业的管理部门有更大的自主权，能够根据群众和企业需要创新服务机制、服务方式和服务组织。
（9）不断扩大中介组织规模，着力提升中介服务能力。管理部门在创新中介组织监管模式的基础上，可鼓励组建各种类型分工明确、专业性强的行业协会，促使行业协会不断提升中介服务能力，让行业协会真正成为联系企业与政府、沟通政府与市场的桥梁和纽带，成为政府决策的参谋和助手，成为企业的顾问和指导者。