1.2 高等学校和科研院所与国家知识创新体系建设

高等学校和科研院所是我国知识创新体系的两大核心主体，使之保持良性关系，对于建设和完善我国科教结合的知识创新体系意义重大。为了更好地发挥科教结合的优势，提升创新系统的效率，应在国家知识创新体系内构建高等学校和科研院所“两者并置，定位明晰，优势联动，竞合有序”的新型模式。

1.2.1 中国知识创新体系主体演变过程

1.2.1.1 从欧美模式到苏联模式的知识创新主体

自1920年北京大学设立地质研究所，1922年北京大学、清华大学相继成立化学研究所，中国就有了有组织的科研活动。1929年8月，“中华民国”教育部公布的《大学规程》将大学的办学目标描述为“研究高深学术，养成专门人才”，体现了“教学和科研相统一”的洪堡理念。1934年“中华民国”教育部公布了《大学研究院暂行规程》，此后许多高校建立了研究院及研究机构，我国的高校科学技术研究体制初步形成。与此同时，国民政府还于1928年成立了“中央研究院”、北平研究院。此后陆续成立的大大小小的研究机构近200个。因此，至1949年，我国实际上存在大学与国立研究院并置的欧美式科学研究架构。

新中国成立时，几乎全盘照搬了苏联集中型的科技体制，单独设置科学院系统承担主要的科学和技术研究，高校则调整为以教学为主的学术机构。1949年11月，在接管、调整民国时期的“国立中央研究院”、北平研究院等科研机构，并将其与延安自然科学院合并的基础上，中国科学院于北京成立。中国科学院成立之初，根据《中央人民政府组织法》，作为领导全国科学研究的政府部门，隶属于政务院，受文化教育委员会指导。1954年3月8日，中共中央对科学院党组报告做出重要批示：“科学院是全国科学研究的中心。”同年，国务院于11月10日发出的《国务院关于设立、调整中央和地方国家行政机关及其有关事项的通知》明确指出，原属于中央人民政府政务院的中国科学院今后不再作为国务院的组成部分，但其工作仍受国务院指导。周恩来在中国科学院学部成立大会的报告中进一步明确：“从宪法通过后，科学院已不是国家的组成机构，而成为独立的学术研究和领导机构。”此后，中国科学院从行政部门变成了全国性的学术机构。

1950年3月27日，中、苏两国政府就苏联专家在华工作问题于莫斯科签署协议。1952年10月，中国科学院扩大院长会议做出了关于加强学习和介绍苏联先进科学的决议。

1954～1960年，苏联顾问、专家780人（次）陆续来华工作。柯夫达和拉扎连柯先后担任中国科学院院长顾问，对中国科学院及中国科学事业的发展做出了贡献。帮助中国科学院建立了学部，并于1955年1月提交了《关于规划和组织中华人民共和国全国性的科学研究工作的一些办法》的建议。这一建议促成了中国第一个科学技术发展长期规划即《1956～1967科学技术发展远景规划》。苏联顾问在协助中国科学院解决机构设置、规章制度、管理体制和学科领域的总体规划方面给予了帮助。到1960年，仅是在苏联专家的帮助下建立起来并能够独立进行研究工作的研究所、室（组）就有40个以上；而派去苏联学习的研究生、实习生和进修生559人，其中不少人回国后成为研究组、研究室中的重要骨干。中国科学院建立起了高度集中的管理模式和运行机制。20世纪50年代中国科学院主要从事机构发展工作，60年代以后主要从事为国防服务的“两弹一星”技术研发，在试制、仿制和工程技术上积累了较强的实力。

中国的大学在这一阶段，保留了非国家层面的科研功能，在科研工作中也做出了重要贡献。例如，北京大学化学系与中国科学院有关研究所组成的人工合成牛胰岛素的协助组，1965年9月首次成功地运用有机化学的方法合成了结晶牛胰岛素，在国际上产生了较大的影响。

总体而言，在苏联模式下，中国科学院是知识创新的唯一主体，高校未能确立其在国家知识创新体系中的主体地位。高校这一知识创新主体的缺位，国家科学技术研究和高等教育投入的不足，再加上科技与教育的分离，使我国的科研发展与人才培养受到了严重不利的影响，也使我国在此后30年里与世界先进国家知识创新水平的差距日益扩大。

1.2.1.2 改革中的知识创新主体

1977年后，我国的科技体制改革、教育体制改革相继展开，“科学技术是第一生产力”重回主流意识形态领域，高校和以中国科学院为主体的科研院所同时开始转型，成为我国知识创新体系中不可或缺的两大主体。

①1977年7月，邓小平在听取教育部的工作汇报时提出：“要抓一批重点大学。重点大学既是办教育的中心，又是办科研的中心。”邓小平同年8月指出：“高等院校，特别是重点高等院校，应当是科研的一个重要方面军，这一点要定下来。它们有这个能力，有这方面的人才。事实上，高等院校过去也承担了不少科研任务。随着高等院校的整顿，学生质量的提高，学校的科研能力会逐步增强，科研的任务还要加重。朝这个方向走，我们的科学事业的发展就可以快一些。”1985年发布的《中共中央关于科技体制改革的决定》和《中共中央关于教育体制改革的决定》分别指出：“高等学校和中国科学院在基础研究和应用研究方面担负着重要的任务。”“要根据中央关于科学技术体制改革的决定，发挥高等学校学科门类比较齐全，拥有众多教师、研究生和高年级学生的优势，使高等学校在发展科学技术方面做出更大贡献。……重点学科比较集中的学校，将自然形成既是教育中心，又是科学研究中心。”至此，高校重返知识创新体系。2009年，全国高校从事全时研究与发展的人员有18.9万人，通过各种渠道获得科技经费727.7亿元，共承担各类科技课题33.4万项，投入课题经费583.6亿元，其中基础研究经费占24.0%，应用研究经费占43.6%，试验发展研究经费占13.9%。在国家科学技术奖授奖项目中，全国高校获得国家自然科学奖16项，占总数的51.7%；国家技术发明奖31项，占通用项目总数的79.5%；国家科学技术进步奖151项，占通用项目总数的68.0%。在科技部批准立项的84个国家重点基础研究发展计划项目中，高校专家担任首席科学家的有49项，占总立项数58.33%。高校正朝着知识创新体系主力的趋势发展。

近些年，随着改革的深入，我国的知识创新体系逐步打破了旧体制条块分割的布局，扩大了高校的办学自主权，对高校的功能分类也进行了探讨，研究型大学的概念开始在中国出现。在“211工程”“985工程”的推动下，研究型大学的基础研究能力获得了迅速提升。特别是“985工程”实施后，我国出现了数十所研究型大学特征鲜明的高校，在知识创新体系中发挥着主力军的作用。2012年，在对我国706所普通高校的调查排名中，科研实力最强的36所研究型大学占总数的5.10%，其博士生导师数量占54.24%，培养的博士生占61.50%，硕士生占33.81%，本科生占9.00%。

②“办院方针”一直是中国科学院确定其主要任务和发展方向的依据。1981年1月29日中国科学院在向中央的汇报中，提出了新的“办院方针”，即侧重基础、侧重提高，为国民经济和国防建设服务，但中央领导对此提出了质疑。1983年，按照中央要求，先后有两个工作组进驻中国科学院调查，得出了中国科学院的“办院方针”需要修改的相同结论。国务院科技领导小组赴中国科学院调查组认为：“科学院的具体任务、方向，应当从全国科技力量的分工方面加以考虑。”“从长远的发展看，今后大学的基础研究会逐步加强，发展性的工作要与生产紧密结合，主要放在工业部门，因此科学院除了要从事一定的高水平的基础研究外，主要应该面向经济，提高应用研究的水平，为国家的技术创新、技术开发储备知识和人才，大量的发展工作要减少。”中央有关领导听取他们汇报后认为，中国科学院改革的最终目标是：尽可能减少事务性工作，使它成为一个只负责制定政策，把握科技发展方向的咨询性机构。1983年底，中共中央书记处指示要求中国科学院“大力加强应用研究，积极而有选择地参加发展工作，继续重视基础研究”。这一指示成为中国科学院第三次“办院方针”。

在新的“办院方针”的指引下，中国科学院1989年进行了“一院两制”的改革。1998年进行了“知识创新工程”试点。知识创新工程主要进行基地建设，技术开发类研究机构集体转制或新建研究机构等。通过改革，中国科学院调整了机构布局，加强了科研队伍建设，优化了内部运行机制，研究领域向应用研究和基础研究集中。

2011年，中国科学院正式全面启动《知识创新工程2020：科技创新跨越发展方案》（简称“创新2020”），进一步明晰了战略定位，确立了出成果、出人才、出思想的“三位一体”的战略使命，制定了“一三五”规划，决定实施“民主办院、开放兴院、人才强院”的发展战略。民主办院，即深入基层、深入实际调研，问政、问需、问计于一线科研与管理人员，集思广益，建立科学决策、民主决策的体制机制；开放兴院，即开放观念，开门拓业，加强合作，协同创新；人才强院，即加大培养、吸引优秀人才的力度，以人为本，营造平等宽和、激励创新的环境。“创新2020”先行启动的试点主要包括三个方面：一是组织实施战略性先导科技专项，二是加强三类基地和中心建设，三是深化改革、创新体制机制与管理。

按照规划，到2020年，中国科学院将实现七大目标：第一，在空间、海洋、能源、信息、人口健康等战略领域，突破一批关键技术，掌握一批核心自主知识产权，解决一批制约我国经济社会发展的瓶颈问题。第二，促使地球科学、天文学、化学、物理学、数学、生命科学等学科进入世界先进行列，培育一批对未来发展影响重大的新的学科生长点。第三，1/3左右的研究所率先实现跨越发展，成为国际同领域具有重要影响力的研究机构。第四，至2020年拥有大批优秀创新人才，建设结构合理、动态优化的高水平创新团队。第五，至2020年形成覆盖全国、特色鲜明的院地合作体系，有效促进高技术产业发展。第六，为国家宏观决策提供具有重要价值的科学思想和咨询建议。第七，成为中国科技界在国际上的重要代表，在全球科技合作中发挥重要作用。

目前，中国科学院仍是我国知识创新的一支主力军，研究质量在我国处于领先地位。但与此同时，其改革在一定程度上仍保留着对苏联模式的路径依赖。例如，苏联在5次制定的科学院章程的第一条中都规定“苏联科学院是苏联最高学术机构”。中国科学院章程中“是国家自然科学最高学术机构”也是类似的规定。中国科学院的隶属关系、组织体系也有明显集中模式的痕迹。从第二次“办院方针”开始，各方围绕中国科学院职能的争论从未停止。1981～2002年，中国科学院“办院方针”经历了4次调整，实质上也是关于中国科学院地位、作用不同主张博弈的结果。

除了中国科学院所属的科研院所，中央部委所属、地方政府所属和部队所属的科研院所在改革开放之后，也经历了4个阶段的改革。一是恢复和重建阶段（1978～1984年）。“文化大革命”的10年，对我国的科研院所体系造成了巨大的损害。这一阶段的重点任务是对科研人才队伍和科研院所进行大规模的恢复与重建。二是扩大自主权阶段（1985～1994年）。在科研院所体系初具规模的同时，传统的计划管理模式已呈现出种种不利因素，如科研活动在封闭的系统中进行，与社会经济生产严重脱节；科研单位缺乏必要的自主权，科研院所的人事、经费管理完全在行政指令下开展，科研人员的创造性和积极性受到严重的影响；科研院所之间、科研院所与高等院校之间、企业和科研院所之间没有形成合理的竞争合作关系，在很大程度上阻碍了技术市场的繁荣和发展。1985年以来的科技体制改革主要着眼于促进科技与经济相结合、扩大院所自主权、增强科研人员激励等方面，具体措施包括改革全额事业费拨款制度，除社会公益类和基础类科研机构保留全额事业费拨款外，其他机构实行差额、减额直至取消经费拨款；实行所有权与经营权相分离，将具体的管理权限下放到科研院所，实行党委领导下的院（所）长负责制，扩大院所自主权；推动科研院所、高等院校和企业之间的联系与合作，促进科技成果转化等。三是分类改革阶段（1995～2005年）。前两个阶段的改革虽然取得了一定的成绩，但是科技、经济“两张皮”的现象仍较为普遍，尤其是政府所属科研院所中具有应用技术开发优势的机构尚未实现转制，科研成果转化为现实生产力的渠道仍未畅通。1995年《中共中央关于加速科技进步的决定》明确指出，国家除保留一批从事基础性、社会公益性以及关系到国防安全和经济建设重大课题的科研部门的管理以外，大部分应用型科研院所均向企业化转制，转为企业或并入企业、成为研究中心或实验室。四是治理改革阶段（2006年至今）。2006年《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006～2020年）》强调，加强“自主创新”是我国科技发展的战略基点；科研院所要在推进国家创新体系建设的进程中充分发挥骨干作用，在明确机构功能定位、建立现代院所制度、完善内部治理结构等方面将改革推向纵深。因此，这一阶段的改革聚焦于科研院所作为学术型组织的定位与发展，重点在“细化”、“深化”科研院所的分类发展。

从30多年的改革历程看，我国大学和科研院所的改革发展一直聚焦于知识创新主体与处理政府和市场之间的关系，而大学和科研院所之间的互动合作，基本上缺乏总体规划，不具有知识创新体系内涵式发展的意义。

1.2.2 德国、法国、美国三国的知识创新实践

1.2.2.1 德国知识创新主体实践

德国的知识创新主体主要包括研究型大学、马克斯·普朗克科学促进会（简称马普学会）以及德国弗朗霍夫应用研究促进会（简称弗朗霍夫协会）。三者在知识创新的不同领域实现了差异性定位，在均衡互动发挥各自优势中推动着知识创新。

①德国研究型大学的科学研究。据中德科学中心统计数据，目前德国共有282所高校，其中有103所综合大学、176所专门高等学校。综合大学中的40所是科学研究的骨干力量。

德国是最早兴办研究型大学的国家。1810年普鲁士内务部文教总监洪堡筹建了世界上第一所研究型大学，即柏林大学。柏林大学的精神主旨是“学术自由”及“教学和科研相统一”，它的理想是“为科学而生活”。柏林大学把致力于科学研究作为对教授的主要要求。他们认为，在科研方面取得成就的优秀学者总是优秀的教师。其后，柏林大学的这些精神、理念和做法在德国大学中得到推广，对全球高等教育的发展也产生了深远的影响。

德国研究型大学的重点是开展自由探索的基础研究和广泛的应用基础研究。据德国联邦统计局数据，2010年，德国高校用于科研与开发的经费约为125亿欧元。政府是其主要的资金供给者。公开性、竞争性及研究机构经费自由支配是政府分配科研经费的原则，目的是最大限度地释放出研究主体的创造力。此外，德国高校的科研工作还得到私人基金会或者科研委托合同形式的资助。

德国的教育立法属于各州，联邦宪法只规定某些最基本的原则。为满足自由探索的基础研究对大学组织功能要求，高校实行自我管理，校长负责制、利益相关者参与和学术自治等内部治理方法。为保障大学师资的高质量，大学实行严格的教师评聘晋升制度，建立以教授为核心的科研队伍。

德国的研究型大学与其他高校一样保持了自治的传统，享有大学章程和大学自行规定的独立自主权。研究所是科研和教学实体，所长只能由教授担任。教授的行事风格深刻影响着教研室或研究所的工作风格，教授是研究的中枢。

②马普学会。马普学会是非政府、非营利性的学术团体，成立于1948年。目前马普学会共有80多个研究所，拥有12600名雇员（其中有4400名科研人员）。此外，每年还有超过9000名博士研究生、博士后、访问学者和科研助理在马普学会各研究所从事科研工作。

马普学会的宗旨是提升人们的认识水平，改进人们对世界的看法，开展为公益服务的研究活动。它主要从事国家战略性基础研究，将资金和研究力量集中用于以应用为导向的前瞻性、综合性和交叉性研究，尤其是那些因资金、人员、设备等限制无法在大学开展的研究课题。

2010年，马普学会年度财政经费约为15亿欧元。其经费的80%由联邦政府和州政府依法提供。马普学会可不受约束地使用所得经费，但也接受联邦和州政府的检查。另外20%的预算来自社会捐赠、会费以及学会的服务收入，这笔资金被用于进行较大风险的课题研究。

评议会是马普学会的最高决策机构。评议会由学会主席、秘书长、各学部主任、会员代表和比例不到10%的政府官员组成，其中2/3由选举产生，1/3由其职务所决定。

马普学会下属的研究所大多临近高校设置，专业设备精良，研究人员无教学聘约限制。研究所不接受单个的、有时间限制的委托研究，所有研究成果都自由发表，原则上拒绝保密性研究。研究所秉持哈纳克原则，即“让最优秀的人来领导研究所”，为每位所长提供稳定、不受时间限制的研究经费。如果聘请不到能够胜任的优秀所长，即使确定了研究方向、有了研究任务，研究所也不会成立或保留。学会还给优秀的科学家支付有国际竞争力的报酬，提供一流研究设备和优厚的个人生活条件，甚至不受德国限薪令的限制。目前，在马普学会研究所担任所长的外籍科学家超过25%。马普学会章程赋予了研究所“自由独立地从事科学研究活动”的权利：研究所可以自主决定研究题目；可以在中期规划内改变整个研究所的科研任务；有权自由支配财政预算，同时可直接获得来自第三方的项目经费；还可以自主决定国内外的合作伙伴及合作方式。

在教育上，马普学会参与学术指导、联合培养青年科学家和研究人员，与大学联合任命教授。鼓励自己的科学家到大学去任教，同时欢迎大学的教授和学生来研究所工作或写毕业论文。马普学会没有“博士学位授予权”，但它以提供研究条件做完博士论文的形式，承担着4000多名博士生的培养任务。为了加强与大学的合作，马普学会推出了客座研究员计划，规定大学的教职人员可以申请成为马普学会客座研究员，可以领导马普学会的研究小组，可以资助有成就的大学退休人员继续进行3年研究工作。马普学会90%的研究所长在大学做过教授，其中至少有30%做过全职教授。在研究方面，马普学会通过合作协议，对大学开放专业设备、实验室和图书馆，联合资助重点、特殊研究领域等。

马普学会在一些方面也与大学存在利益冲突。马普学会的规模与两所大学相当，却分享着德国很大比例的研究与开发经费。充足的资金使马普学会能够提供优越的工作条件和诱人的个人待遇，把大学顶尖的人才吸引走。批评者担心马普学会会成为德国大学跻身世界顶尖大学的障碍，甚至有人要求将马普学会的研究所并入大学。同时，他们还担心最优秀的导师与研究生疏离，影响研究生的成长。

③弗朗霍夫协会。弗朗霍夫协会是联邦德国政府1949年为加快“二战”后经济重建和提高应用研究水平而支持建立的一个公共科研机构。目前，它也是欧洲最大的应用科学研究机构。据德国教育科研部统计数据，目前该协会共有80个科研机构，包括56个弗朗霍夫研究所及其分所。弗朗霍夫协会致力于开展广泛的应用研究，为国家、社会和企业经济服务。为了完成其科研任务，该协会拥有大约13000名员工以及每年约13亿欧元的科研预算。其中约60%的预算来自第三方资助（项目经费和企业委托研究）, 40%来自联邦和各州的事业拨款。

弗朗霍夫协会在政府支持下建立，但它并不隶属于联邦政府的任何部门，在法律上是以协会身份注册的独立社团法人，通过与政府签订合约来确定双方的权利和义务。

弗朗霍夫协会执行委员会是其日常管理机构，由主席1人和委员3人组成，其中必须有2位是知名科学家或工程师，1位是有经验的商业管理人士，另1位则曾在公共服务部门担任过高级管理职务。这一结构考虑了科学家主导权和实现公益目标及市场效率的平衡。

弗朗霍夫协会所属研究所都设立于全国各地的大学之中。在协会授权的范围内，研究所可以自主开展业务、聘用人员和签订项目合同，这些合同经协会法律部核定后可以生效。在研究所连续工作10年以上的骨干科研人员可以获得固定岗职位，其余人员按照3～5年的合同聘用；两类人员享受不同的薪酬待遇，前者执行国家公务员工资标准，后者则按照合同的规定付酬。研究所实行所长负责制，通常从所在大学的知名教授中选聘。

弗朗霍夫协会的研究经费来源通常分为“非竞争性资金”和“竞争性资金”。“非竞争性资金”主要包括中央和地方政府及欧盟各类稳定投入，其余为“竞争性资金”。该协会于1973年对财务管理制度进行了改革，通过将“非竞争性资金”进行再分解而推出了著名的“弗朗霍夫财务模式”，即将国家下拨的事业费中的少部分（约占1/3）无条件分配给各研究所以保证战略性、前瞻性研究，而其余大部分则同研究所上年的总收入和来自企业合同的收入挂钩，按比例分配。最终理想目标是“非竞争性资金”占20%～30%, “竞争性资金”占70%～80%。为确保科研质量，协会还适当放宽项目经费的支出范围和支出方式，允许实际支出不受立项时预算列支的限制；允许将一部分结余经费作为追加管理费使用并跨年度结转。

综上所述，德国研究型大学以基础研究为主要任务，马普学会以应用基础研究为主要任务，弗朗霍夫协会以应用研究为主要任务。三个研究主体在知识创新的不同领域实现了差异性定位，在均衡互动发挥各自优势中推动知识创新。国家在一定程度上参与各研究主体的治理，利用法律和制度保障各级学术机构获得研究所需要的学术自由，创造了基础研究的适宜条件。德国各创新主体之间的学术交流合作多数是在研究所和科学家个人层面上进行的，属于资源（科技人力资源和设施设备）导向的交流合作。表1-1对德国知识创新主体进行了比较分析。

1.2.2.2 法国知识创新主体实践

法国的基础研究属于科学研究的组成部分，其高等教育机构和专门研究机构共同承担基础研究任务，科研体制采用集中型模式。

①法国大学的科学研究。法国大学一般被划分为综合大学和大学校，它们都参与科学研究。综合大学跨学科设置科系，力求与教学、研究、知识及技术的演变保持同步适应。法国目前约有90所综合大学，其师资设备和科研力量在法国高等教育结构中占有重要地位。大学校一般是指高等专门学院，属于法国的精英学校，如巴黎高等师范学院、里昂高等师范学院、法国高等理工学院等。它们提供高水准专业化教育，对报考者的要求非常高，在法国只有不到10%的最优秀的高中毕业生能够进入。大学校一般规模不大，其中一些专门培养领导人，有的还培养出了若干个诺贝尔奖获得者。大学校在法国享有的声誉远远超过了大学，其他国家没有类似的学校。

法国高等教育实行中央集权式管理，教育工作由法国最高教育行政机关国民教育部主管，地方机构无权过问。法国大学教育的使命是：“教授和传播知识；发展科学研究；培养人才，并让学生中的大多数人为自己的命运尽职、为社会服务。”开办高等教育的原则是“大学自治、集体管理、学科多样化”。大学中的各个“教学与研究单位”通过理事会选举产生其主任领导教学和科研。

法国高校教师属于国家公务员中的A级，地位较高，待遇丰厚，职业吸引力强。全国大学理事会中1/3的代表由国民教育部部长任命，大学理事会对教师资格、聘任教授、副教授拥有唯一的决定权。担任高校教师必须具有博士学位，并具有一定水平的科研成果。法国法律保障高校教师享有独立性和言论自由，并规定教授的首要职责是授课。每位教授每学年在正式授课128小时，或开设辅导课192小时，或开展实践课288小时之外，还有科学研究方面的要求。法国遵循公开、公平、公正的原则面向国内外公开招聘教授，其慎重的态度和复杂的程序，使高校聚集了一支高素质的师资队伍。

法国大学有数万名教学研究人员和工程技术人员，分布在160余所高等院校的约4000个实验室中从事科研工作。大学的实验室大体分为3类：①与国家科研中心合办的协作实验室，研究经费基本上由国家科研中心提供。②纯粹的大学实验室。③被称为“B2”的实验室，这种实验室无须评审和检查，研究经费相对不多。此外，在法国也有不少教学研究人员从事个体研究，他们在某些领域往往拥有较高水平的研究成果。法国大学的科研几乎涉及所有学科领域，在完成“较小型”的科技计划方面，发挥着科研体制灵活多样的优势，对法国知识创新起着重要的作用。

与此同时，法国大学与国家科研中心长期进行科研合作。目前，法国大学和科研中心的合作方式主要通过建立混合研究单位和协作研究单位来实现。前者由科研中心负责在大学或其他研究机构中组建。后者则主要由大学或其他研究机构负责，科研中心一般不参与其中的学术领导。1995年，高等教育部、大学和科研中心签订为期4年，由3方共同确定科研计划，并匹配所需经费的合作协议，开始发展以学术目标为导向，资金配置为基础，法规契约为约束的新型合作关系。2008年，在科研中心约1300个科研单位中，有混合研究单位916个，协作研究单位21个。法国大学和科研中心的合作促进了双方人员的流动。目前，科研中心的研究人员在各大学从事教学与研究工作的，约占中心研究人员总数的70%，而大学的教学、科研人员，有50%在国家科研中心从事研究工作。

②法国国家科研中心。法国国家科研中心创建于1939年，是法国科研体系的核心，2007年起隶属于高等教育与研究部，具有法人资格和财务独立权。据法国国家科研中心统计数据，2013年科研中心雇员有33679人，其中固定人员25505人（含科研人员11415人），均属国家公务员。下辖10个研究院（其中3个国家级研究院）、19个地区代表处、全国各地1029个科研单位。科研中心经费充足，2013年度预算经费为34.15亿欧元，约合272.73亿元人民币。

法国国家科研中心的主要任务是从事自然科学、人文科学和社会科学等各个领域的基础研究和应用研究，同时担负研究成果推广、人才培养、跟踪和分析国内外科技形势及发展动向、参与政府科技政策和科研计划制定等工作，并为全国科技界提供大型科研设备。科研中心设置了生物学、化学、生态与环境、人文与社会科学、信息科学与技术、工程与系统科学、物理学7个研究院，以及数学、核与粒子物理学、地球科学与宇宙学3个国家级研究院。

法国科技研发以大型技术项目牵引为思路，即以解决一定时期内经济和社会发展中的紧迫课题为目标，集中基础研究、应用研究优势和大企业开发优势，进行集中投资，谋求整体突破。科研中心是国家大型研究计划的主要承担者，同时，非常重视跨学科的综合研究，注重利用高校资源，与高校建立密切的合作关系。科研中心3/4的实验室都建在高校，吸收高校科研人员参与研究。据法国国家科研中心《2010年度经济与财政报告》, 2010年，科研中心下辖66%的科研单位与综合大学、17%的科研单位与大学校开展了合作。可见，科研中心与大学在科研活动中形成了一定的主辅关系。

与此同时，科研中心还大力支持高校的人才培养，与大学在人才培养上发展了合作关系。科研中心没有学位授予权，但经大学注册的科研中心研究人员可承担部分教学任务。2010年，科研中心的科研人员和工程技术人员共参与了23400名博士生的训练及培养。

综上所述，法国常把基础研究、应用研究和技术开发置于同等地位，基础研究带有浓厚的实用主义色彩。根据经济合作与发展组织统计指标，法国科技水平紧随美、英、德、日之后。在法国，研究型大学的概念并不鲜明。大学在没有经费资助的情况下，还有不少教学研究人员从事独立研究，这说明法国的大学拥有适宜基础研究的良好学术环境，但是，由于法国科技政策偏重集中研究，大学适宜基础研究的条件并未得到充分利用。法国对教授评聘非常严格，因此保证了高校科技人力资源的高素质。法国国家研究机构与高校在科研上是主辅定位，科研机构经费比较充裕，高校科研资金比较紧张，高校与科研中心没有竞争基础。表1-2对法国知识创新主体进行了比较分析。

1.2.2.3 美国知识创新主体实践

美国长期致力于保持其基础研究的全球领先地位。美国总统奥巴马在经济、政治多重巨大压力下，削减了联邦政府2012财年多项开支，但科技预算方面仍比2011年增加了2亿美元，其中基础科学和应用科学方面的投入增长幅度还达到了两位数。目前，美国的科研主体包括研究型大学、联邦实验室等。

①美国的研究型大学。美国研究型大学的创建，深受德国洪堡思想的影响。吉尔曼从德国留学回国后，于1876年创建了霍普金斯大学。这所大学按照他的意愿，以科研为主，并率先在美国大学中建立了研究生院。其他高校纷纷仿效霍普金斯大学的办学模式，从而使美国的大学转入了现代大学的轨道。

美国国家科学基金会（NSF）是政府科学基金资助机构，支持全美大学和其他学术机构的基础研究。美国国家科学基金会的任务和核心价值是确保美国在科学与工程领域的领导地位，提高国家的创新经济竞争能力。美国国家科学基金会通过竞争性的同行价值评议对各大学进行经费资助，该系统是国际上公认的“黄金标准”。为了更好地适应基础研究的需要，美国国家科学基金会形成了许多配套的资助政策和措施。例如，每年美国国家科学基金会把至少30%的竞争性经费授予年轻的新人；重视连续资助方式和鼓励高风险的探索研究创新。1990年起设立小额探索性研究项目，美国国家科学基金会受理此类项目申请后不进行同行评议，直接由美国国家科学基金会的计划官员决定是否予以资助等。

目前，美国大学开展的科研工作，约有96%集中在200所研究型大学。美国4000多个高等教育机构全部科研经费支出的约35%集中在25所大学。40多年来，美国高教系统不断扩张，但联邦政府一直把资助大学全部经费的约78%集中用于支持前100名的大学。

美国的研究型大学长期承担50%以上的基础研究任务，它们普遍把“学术卓越”作为衡量大学水平的核心指标，重视科研对教学的促进作用。加州大学伯克利分校甚至提倡科研第一、教学第二，以确保科研的主导地位。2012年10月，在英国《泰晤士报高等教育副刊》发布的“2012～2013年世界大学排行榜”中，美国有7所大学进入前10名，有30所大学进入前50名，显示了绝对的科研与教学实力。

美国大学不论公立和私立均设董事会，董事会集人权、财权、行政权于一身，有完全法人地位。校长由董事会和校长“双向选择”。校长全权管理校务，拥有与全责对等的全权。董事会对校长的遴选格外慎重，校长一般是兼有治校理念与能力的学者。美国大学有一套选用一流人才的制度。他们把派出、引进和培养结合在一起，在科研人员从博士到教授的全周期精选人才。大学一般按既有制度选用人才，也依据突出的学术水平使用“破格”、“终身制”方法吸引国内外最优秀的人才，给那些有才华的年轻学者脱颖而出制造机会。弹性的选才制度让美国大学聚集了高质量且有进取精神的师资，有力地支撑了大学的基础研究，也使美国成为一流人才大国。

与国家实验室的交流合作促进了部分研究型大学的崛起。例如，麻省理工学院从一个以本科生为主的二流技术学院崛起成为一流的研究型大学，得益于该校辐射实验室（前身是林肯实验室）所进行的出色的科学研究。林肯实验室是美国大学中第一个大规模、跨学科、多功能的技术研究开发实验室。第二次世界大战期间，在军方资助下，该实验室成功研制了雷达。在实验室带动下，麻省理工学院的通信、计算机、电子、生物物理学、神经生理学等学科水平不断提高，终于进入世界一流大学行列。

②美国国家实验室。美国国家实验室也称联邦实验室，是国家基础研究中的重要力量，拥有可靠的资金保障、良好的科研环境、先进的实验条件及高水平的研发技术人员。美国拥有700多个国家实验室（约有20万名科学家和工程师），其中有100个左右是大型综合实验室，其余为规模较小或专业面窄的研究机构。实验室从事美国全部科研工作的约14.4%，其中承担了全国基础研究的18%、应用研究的16%和技术开发的13%。实验室分别隶属于8个联邦部门。

实验室主要从事政府需要的科学技术研究，具体包括：完成政府职能需要的研究工作；从事全民需要而又不能直接获得经济利益的研究工作；从事投资大、周期长并有一定风险，企业不愿承担的科研工作；从事对整个国家极为重要，然而大学、企业又无能为力的研究工作；从事需要综合多学科的研究工作；与大学合作，为那些在大学受到一定局限的应用研究领域培养科学家和工程师；从事那些有助于促进工业部门各企业之间竞争的研究与发展项目。

国家实验室通常实行理事会决策、监事会监督、院所长负责日常管理的领导体制。实验室年度经费总额约占整个联邦政府研发经费总额的1/3，主要来自美国国会根据联邦机构研究开发计划的财政拨款，国会具体规定了这些拨款的用途及使用方式。实验室分为两种管理类型。一种是政府拥有、政府管理的实验室，其工作人员属于联邦公务员，这种实验室是多数。另一种是政府所有、承包商管理的实验室，其土地和设备由政府拥有或租用，管理工作通过合同委托给大学、企业或非营利机构。

国家实验室大部分建在大学内。实验室与大学的合作是提高美国基础研究水平的重要途径。例如，加州大学伯克利分校第二次世界大战期间在劳伦斯实验室从事铀同位素的分离和纯化研究，在实验室首次发现了人造元素镎和钚，取得了一流的研究成果。伯克利分校由此成为美国乃至世界核物理学的圣地。

综上所述，美国是知识创新能力最强的国家，研究型大学和国家实验室是对美国知识创新贡献最大的主体。美国的科技政策和科技体制为充分发挥两大主体的作用搭建了开阔的舞台。美国的研究型大学继承传统，不断创新，追求卓越，形成了各具特色的强大的知识创新群体。他们在创新知识、培养人才和服务社会上积累的经验，为世界其他国家提供了有益参考。美国的研究型大学和国家实验室在治理结构、宗旨使命上均有不同，且各自拥有独享的核心优势，呈现了一种资源共享、目标渗透、功能互补、研发合作、学术竞争的关系。在两者的均衡互动中，研究型大学提高了学术水平，促进了人才培养，国家实验室满足了政府和社会的研究需求，增强了国家竞争力。表1-3对美国知识创新主体进行了比较分析。

1.2.2.4 对德国、法国、美国三国知识创新实践的评价

①德国、法国、美国三国知识创新共通性分析。第一，政府在知识创新中扮演着重要角色。三国政府都能为创新主体提供较为充裕的研究资金。大学是适宜基础研究的学术组织，尤其是在好奇心驱动的基础研究中，大学所提供的学术自由氛围，是科研院所无法复制的。几乎所有的自然科学诺贝尔奖得主都曾任研究型大学的教授，美国国家实验室部分研究人员放弃原工作投入大学科研，法国大学教研人员在没有资助的情况下仍能从事个体研究，这都证明了研究型大学是基础研究的天然基地。为了更好地适应基础研究的需要，三国都注重学校治理，用法律、规章维护学术组织的学术自由，调整学科设置，选用高素质教授。

第二，在大学以外都存在精干的专门科研机构。专门科研机构在定位上基本选择了服务国家战略、服从政府需要。在研究领域上避免与大学重合，在大学的弱势之处建立起自己应用性强、自上而下、大型专门的研究优势，在创新体系中占有不可或缺的重要地位。

这些国家的大学和科研院所没有一个是“大而全”的机构，不具有内在排他性，两者巧妙的学术和职能定位，使双方的资源得到最有效的利用，最大限度地避免了相互之间不必要的竞争，敞开了相互之间以业绩为导向、自身优势为资本的合作大门，使其在对方的发展中，获得自身发展的动力，全力发展自身核心优势，提升、巩固自己的学术地位。并且，科研院所的实验室、研究所选址不约而同地靠近大学，多数实验室建在大学校内，例如，弗朗霍夫协会的研究所全部建在大学内，说明专门科研机构在建设之初，就谋划了怎样利用大学的研究优势，设计了与大学长期合作的框架。大学同样利用科研院所的优势，提高了自身的科研和教学水平。尤其是美国，研究型大学与国家实验室的合作简捷、深入、高效、稳定。

②德国、法国、美国三国知识创新差异性分析。德国、法国、美国三国知识创新主体之间的差异主要体现在以下几个方面：第一，各国创新主体在政府资助上的差异（见表1-4）。美国通过竞争性的同行价值评议，支持全美大学和其他学术机构的基础研究。采用这个方法，不仅做到了资金与高价值项目的耦合，还调动了不同学术机构学术竞争的积极性，从而提高了创新主体的学术水平。德国在大学中实行竞争性资助，而马普学会依法获得直接资助，所以马普学会的科研资金比大学宽裕许多。马普学会薪酬待遇优越，吸引走了一部分大学高端人才，招致了一些大学的不满。马普学会在世界科研机构前100名排名中，位列非大学研究机构第一，而德国大学在世界排名前100的大学中则名次靠后。德国的这种资助方式使不同学术机构之间缺乏学术竞争激情，加大了资源零和竞争的压力，有可能进一步削弱好奇心驱动的基础研究实力，导致德国基础研究体系有所失衡。法国的资助方式带有计划色彩，是非竞争型分配，资助的重点向国家科研中心倾斜，大学能用于基础研究的资金很少。这种资金分配方式进一步强化了法国国家科研中心与大学之间的主辅关系。

第二，各国创新主体在基础研究作用上的差异（见表1-5）。美国大学长期承担全美基础研究50%的任务和部分应用基础研究任务，国家实验室担负18%基础研究和16%应用基础研究，美国的大学在基础研究中起决定性作用，国家实验室发挥重要作用。美国的大学和国家实验室恰当地利用了分工的互补性，加强学校和实验室层面上的互动，实现了双赢。德国的大学主要从事好奇心驱动的基础研究，马普学会主要从事使命驱动的基础研究，两者在基础研究中发挥着不同的重要作用。法国的大学和科研中心的研究方向在基础研究领域基本重合。依据法国的科技政策，教授首要的责任是教学，科研中心在基础研究中起主导作用，两者主辅定位，使大学基础研究的先天优势不能得到很好发挥，科研中心在国内没有学术竞争对手，也不利于其提升和发展。

③德国、法国、美国三国知识创新带来的启示。第一，政府在知识创新中承担着重要职责。一方面，政府可以制定与知识创新需要相吻合的科技政策，构建科学合理的科技体制，调动社会各方参与知识创新的积极性，规范社会各方的知识创新行为。另一方面，政府也应遵循知识创新规律，减少直接的行政干预，加强知识创新主体的学术自主功能。

第二，保持知识创新主体的适度差异是构成有序竞争的基本条件。例如，国外大学的优势主要体现在研究成果具有教学、科研双重效果；校园内充满自由研究的氛围和多学科交叉渗透的知识环境；小型化研究灵活分散；拥有庞大的高素质科技人力资源等；国外科研院所的优势则主要体现在拥有侧重于应用、自上而下、大型集中的科研活动等方面，而正是这种差异促使不同主体在高水平知识创新中相互依赖、功能互补、协同创新。如果两个主体的研究活动完全重合，根据生态位法则（“格乌司原理”），在资源一定的条件下，无差异主体必然面临全面竞争，结果是两败俱伤或淘汰其中之一。因此，应按差异化要求培育创新主体，不能把大学办成科研院所，也不能把科研院所办成大学。

第三，除大学和科研院所之外，应鼓励企业和非营利组织进入知识创新体系。例如，美国的基础研究除拥有研究型大学、联邦实验室两大支柱之外，还有企业以及私人基金会、非营利组织的研究机构参与。在这“四维结构”中，每一维都有自己的优势和侧重，谁都不可以单独决定整个体系的研究方向和研究行为，任何一维通过同他人的交流合作都更容易取得更大的成就。斯坦福大学曾利用能源部设在本校的直线加速器中心开展基础研究，实验室3名研究人员（2名访问学者）分别获得1976年、1990年和1995年的诺贝尔物理奖，1982年的沃尔夫奖。因此，一元机构稳定性虽好，但缺少竞争与合作，往往活力不足；多元主体之间如果自愿建立一种以业绩为导向、以优势为资本的伙伴关系，那么这种关系网络将构成一个相互依赖、相对独立、灵活多样的均衡结构，更有利于整个知识创新体系的发展。

1.2.3 中国高校和科研院所与国家知识创新体系建设

1.2.3.1 研究型大学与中国知识创新体系建设

国家知识创新能力的提高，要靠源头创新的增强，而原始性创新科技成果在相当大的程度上来自基础性研究。原始创新和具有自主知识产权的核心技术的产生，需要有强大的基础研究支撑，需要多学科的交叉、综合，更需要有拔尖人才和创新群体长期艰苦的努力。基础研究是研究型大学的本质特征。研究型大学作为人才集中之地，有原始性创新研究需要的源源不断充满活力的科技人才（本科生和博士研究生），有进行原始性创新的良好环境，有进行原始性创新的资金支持，所以研究型大学当然应该成为创新型国家的原始性创新基地。

目前，我国研究型大学已经成为基础研究的主力军。2013年，我国高校拥有科研机构9842个，从事科研活动的全时制研究队伍有32.5万人，其中从事基础研究的有14.7万人，占全国的49.4%，高出研究机构18.6个百分点。此外，我国高校还拥有中国科学院院士和中国工程院院士600余人，国家创新群体150余个，国家杰出青年基金获得者1500余人，依托高校建立的国家重点实验室近140个。

近些年，高水平大学中具有博士学位者的比例（简称博士比）已经成为评价一所大学办学质量的重要指标。在美国，排名前30名的大学博士比平均为96%。2009年，我国博士比最高的是北京师范大学，达到81.3%。2013年，我国高等学校科研人员的博士人员占比达25.1%，高出研究机构9.7个百分点。同时，教师人才结构也是衡量一所大学综合实力的重要方面。我国研究型大学通过人才引进和培养，教师人才结构已大有改善。例如，目前清华大学拥有图灵奖获得者1人、两院院士73人，北京大学拥有两院院士70人，同时两校还有一大批长江学者、国家杰出青年科学基金及新世纪优秀人才。

2013年，我国高校的科研经费为856.7亿元，占全国科研经费的7.2%。其中，基础研究经费为307.6亿元，占全国基础研究经费的55.4%。在基础研究中发挥较大作用的大学，主要集中于“985工程”和“211工程”等研究型大学内。其中，排名全国高校前50位的大学所拥有的科研经费占全部高校总经费的64%以上。虽然从2008年开始，我国高校的基础研究经费开始超过科研机构的基础研究经费，大学开始成为我国开展基础研究活动的最大执行部门，但是，由于我国基础研究的经费总量偏低，与发达国家和几个发展中大国相比，我国的高校基础研究经费仍显不足。

2013年，在高校的科研经费中，来源于政府的资金为519.6亿元，占高校科研总经费的60.3%。国家自然科学基金是我国高校基础研究的主要资助者之一。国家自然科学基金委员会于1986年成立，主要支持面上项目、重点项目和重大项目，主旨是推动和资助基础研究，并在一定程度上资助应用研究。

随着国家自然科学基金预算的逐年增长，例如，从1986年的8000万元提高到2015年的224亿元，相应地研究型大学科技论文的产出也有大幅提高，2006年以来，高等学校SCI论文占全国SCI论文的比重一直保持在80%以上，2013年该比重为83.7%。一些研究型大学的基础研究质量也很突出。目前，北京大学在物理、化学、工程学、材料学、数学和临床医学方面的论文引用率达到了世界领先水平。

然而，尽管近年来我国研究型大学在基础研究及成果产出方面取得了长足进步，但其“机构行政化”和“人员官僚化”的情况仍比较严重。这主要表现在：第一，基于历史原因，目前高校还有副部级、厅局级之分。并且，不同行政级别的高校之间，竞争环境并不公平。为争取更多的公共教育资源，高校只能竭力争取更高的行政级别。第二，大学成了行政机构，大学校长和其他管理者成了官员。高校中甚至出现一种价值导向，即担任一定行政职务的教员更易于争取学校资源，因此造成教职人员非常积极地竞聘行政管理职务，而很难专注于教学和科研。第三，行政部门对高校办学的干预和管理，严重削弱了大学的自主权。而高校对政府的行政依附，又导致高校缺乏个性和原创精神，失去发展活力。

目前，为推进大学去行政化、扩大高校办学自主权，党和政府开始采取一系列实质性措施。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要“深化教育领域综合改革”, “深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构”, “推动公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，创造条件，逐步取消学校、科研院所、医院等单位的行政级别”。各高校已开始重视“大学章程”的建设工作，应通过大学章程的建设来推动高等学校的内涵式、规范化的创新发展。

1.2.3.2 应用型大学与我国知识创新体系建设

在我国高等教育快速发展的过程中，应用型大学作为一支增长迅速的力量，为提高国民素质、促进地方经济社会发展、实现中国高等教育大众化做出了重要贡献。1978年，我国普通高等学校数量仅为598所，招生数为40.1万人，在校生规模为85.6万人。2014年我国普通高等学校数量增加到2529所，招生数达到721.4万人，在校生人数超过2547.7万人，中国成为世界上在校生规模最大的国家，其中除了100所左右的研究型大学外，其余均为应用型大学。

应用型大学参与国家创新体系建设，集中体现为大学在参与国家创新系统知识创新、技术创新的过程中，与国家创新系统内其他创新主体产生各种交互作用和联系，其中应用型大学应在国家创新体系的区域创新体系中发挥重要作用。应用型大学通过研究进行的知识创造以及借由技术转移进行的知识开发和应用为地方建设服务；通过人力资源开发、教育、区域毕业生就业、继续教育以及职业教育等方式进行的知识转移为地方发展服务；致力于文化和社区发展，创造社会凝聚力和基于创新的可持续发展，搭建大学和地方之间的桥梁，发挥其所在区域和社会发展中的重要作用。有研究表明，从世界范围来看，高等教育规模与城市化率呈现高度的一致性；高等教育可以提升人力资本，培养高级专门人才，从而推动了社会经济的发展和城市化水平的提高；城市化程度为高等教育规模的扩张提供了最基本的物质基础；另外，由城市化带动的产业结构变迁促进了高等教育规模的扩展。

目前我国地方应用型大学在促进区域创新体系发展，为地方经济发展服务，成为地方科学文化中心方面的作用不明显。其原因是多方面的，主要有：第一，地方所属高校为地方经济发展服务的理念还没有完全树立起来，缺乏为地方经济和社会发展服务的积极性。第二，地方所属大学的办学质量难以满足服务地方经济发展的需要，在人才培养、科技研究、科研成果转化等方面缺乏市场竞争力。第三，缺乏地方高校与企业之间的沟通交流机制，高校人才培养、科技研究和开发与企业的需求脱节，企业对地方高校认可程度不高。

我国“学术导向”的评价机制对应用型大学的发展较为不利。目前我国对高校的投入主要取决于学校的层次，而现行政府对高校的评价标准基本上是学术导向，如重点学科、硕士点、博士点等方面，并以此来决定给各个高校的投入。在教学评估、学科建设评审、科研项目申报等方面，将应用型大学与研究型大学一起进行评审申报，应用型大学在获取资源、项目、经费等方面处于不利的境地，影响了社会对高校的评价取向，应用型大学社会声望不高，在获得社会资源时也面临不利。在这样的背景下，评价取向和资源配置方式对应用型大学发展起着“指挥棒”作用。为了获得更多的支持，部分应用型大学盲目攀高，忽视自身的办学条件和特色，纷纷向综合性、研究型大学的发展目标看齐。大多数应用型大学都走上了“合并”之路，导致应用型大学办学模式“千校一面”，发展定位趋同，办学特色优势变得不鲜明，一些办学质量、特色和效益均不错的地方大学也出现了发展缓慢、失去特色的现象。

我国应用型大学应加强社会服务职能，提升服务地方经济的贡献力。应用型大学办学目标应与社会经济发展结合起来，树立面向社会、服务地方的办学理念。学校工作的重点是培养地方发展所急需的人才，解决地方社会、经济发展中的难点问题，通过培养人才和提供技术咨询与服务来促进地方经济的发展。地方政府应从本地区的实际出发，对地方高校提出并合理规划地方高校的发展方向，落实和扩大地方高校办学自主权，在招生计划、专业设置等方面允许高校根据市场变化和区域发展需求进行调整，及时满足本地区产业发展的需要，培养一批为地方经济文化建设服务的专业性人才，提升办学质量。

应用科技大学的科学研究工作应根据本校的专业学科方向，围绕相关的行业、企业（事业机构）的需求，开展以应用为导向的科学研究和应用基础研究。在研究工作中应强调应用性，要以能用于企业生产为目标，而不能仅为教师发表论文，鼓励教师与企业单位研究人员（或学生）共同研究，在研究工作中相互学习提高，这有利于实现学校为地方、企业服务的目标。

1.2.3.3 中国科学院与我国知识创新体系建设

目前，中国科学院是国务院直属事业单位，实行院长负责制。院长由国务院任免，对国务院负责。科学院下属研究所实行所长负责制，由院长任命，对院长负责。

中国科学院包括6个学部（数学物理学部、化学学部、生命科学和医学学部、地学学部、信息技术科学部和技术科学部）、12个分院（沈阳、长春、上海、南京、武汉、广州、成都、昆明、西安、兰州、新疆、重庆）、98个科研机构（含3个植物园）、2所学校、1个文献情报机构、1个技术支撑机构和1个新闻出版机构。

中国科学院于1998年开始实施“知识创新工程”试点，于2011年正式全面启动“创新2020”。2012年7月，其直属的中国科学院研究生院更名为中国科学院大学。

长期以来，中国科学院面向国家战略需求不断进行科学探索与知识创新，一方面为我国的国家安全和经济建设做出了重大贡献，另一方面也为其自身发展积累了优势。

第一，中国科学院拥有一支较高水平的科技人才队伍。截至2013年底，中国科学院共有中国科学院院士303人，占全国总数的40.4%，中国工程院院士6人，占全国总数的7.6%全院有专业技术人员4.84万人，其中高级专业技术人员1.91万人、中级专业技术人员1.85万人，初级专业技术人员1.08万人。截至2015年年底，中国科学院大学在学本科生664名；在学研究生4.45万余名，其中博士生占50%。

第二，中国科学院在推进“两弹一星”、载人航天和青藏铁路等重大研究项目的过程中，不断加强其基础设施建设。目前已拥有国家重点实验室89个、国家工程实验室10个、国家工程中心30个、重大科技基础设施12个、野外观测台站212个，在科技资源、研究设施和大型设备方面具有较雄厚的实力。

第三，中国科学院在目标导向型研究中具有优势。一方面，在中国科学院的发展历程中，经常有围绕某一重大课题建立一个研究所，从而形成跨学科研究团队的例子。例如，成立于1949年的中国科学院大连化学物理研究所，几十年来，在不断发挥学科综合优势的基础上，加强技术集成创新，逐步形成了自己的科研特色。另一方面，由于特定研究的需要，中国科学院国家重点实验室的选址往往有特定的要求，有时实验室周边的自然条件和地理环境都相当恶劣，符合研究工作的需要，有利于获得研究要求的研究成果。

第四，中国科学院对推进科教结合工作方面比较重视。2009年，中国科学院成立了“科教结合工作指导委员会”，负责全面指导全院科教结合工作；同时设立科技英才班、联合共建项目、特聘教师岗位项目、研究生公共教学实验平台4类科教结合教育创新项目。截至2011年，中国科学院支持此类教育创新项目共计36项。2011年底，中国科学院确立的出成果、出人才、出思想的“三位一体”的战略使命，有利于实现其学部、院所和大学的“三位一体”，有利于实现其科研资源与教育资源的进一步结合。

当然，中国科学院在其发展中也面临着许多问题。

第一，中国科学院所辖院所、机构过多，很难实行统一管理。中国科学院面向每个阶段国家战略需求的变化，不断调整其机构布局。但是这种调整，基本上是以增设院所为主调，对于战略地位已经削弱的机构却很少裁撤。这样一来，中国科学院体系日渐庞大，其内部也存在资源竞争的现象，不利于统一管理，也不利于提高其科研效率。

第二，中国科学院长期与院外交流较少，在一定程度上形成了封闭氛围，不利于其国际合作的发展。近几年，在科技全球化的推动下，中国科学院进行国际交流的人次、举办国际学术会议的数量、与国外研究所合作的项目数量虽然有所增加，但与国内高等教育系统和其他国家的科研机构相比还有一定差距。

第三，中国科学院在与地方产业融合方面不及高校灵活有效。2011年，中国科学院与全国31个省、自治区、直辖市建立了合作关系，形成了院地合作体系。院属单位在技术市场登记的合同数共1774项，合同金额16.7亿元；通过科技成果转移转化，使地方企业新增销售收入2628.8亿元，同比增长28.3%。尽管如此，中国科学院由于长期围绕重大项目进行研究，在应用研究方面灵活性不足，与地方产业的融合还有待加强。

1.2.3.4 其他科研院所与我国知识创新体系建设

除了中国科学院所属科研院所，我国还存在数量可观的其他中央部委所属科研院所、地方所属科研院所等。这些研究单位定位不同，分工不同，在国家创新体系中功能互补、协同发展。

自分类改革以来，我国科研院所数量总体呈下降趋势，科研院所总数、中央属科研院所数以及地方属科研院所数都逐年降低。1995年，全国共有科研院所5841个，其中，中央属1148个，地方属4693个。截至2012年底，全国共有科研院所3674个，其中，中央属710个，地方属2964个。随着科研院所数量减少，科研机构从业人员数和科技活动人员数也相应减少，但研究人员的素质有所提高。1995年，公立科研机构从业人员数和科技活动人员数分别为101万人和64.4万人；2012年，人员数则分别是73.9万人和38.8万人。然而，与此同时，在科研院所的科研人员中，高学历人才所占比例不断上升。2013年，研究机构科研人员中博士毕业人员占15.4%，硕士毕业人员占31.1%。科研人员中高学历人才所占的比重反映了一个国家研发人员队伍的质量，是衡量研究机构创新能力的重要指标。

从研究领域看，我国的科研院所可分为综合科学类研究机构、农业类研究机构、专业技术服务类研究机构、社会事业类研究机构和产业类研究机构等。其中，综合科学类研究机构以知识创新为根本任务，不以具体的国民经济行业为服务对象。这类机构以中国科学院和中国社会科学院为核心，是我国基础科学研究和战略高技术领域研究以及社会和人文科学研究的核心力量。

2009年，我国农业类研究机构约占研究机构总量的13%，这类机构以中国农业科学院、热带农业科学院、林业科学研究院、水产科学研究院以及省级农业科学院为主体，在农、林、牧、渔业领域从事科学研究和创新，为农业发展提供农业科研公共产品和公益性服务。专业技术服务类研究机构约占机构总量的4.4%，这类机构以国家和省级专业技术行政管理部门如气象局、地震局、海洋局、测绘局、质量监督检验局等所属的有关研究单位为主体，在气象、地震、海洋、测绘、技术检测、环境监测、地质勘查等专业技术服务领域进行科学研究，承担特定的公益性专业技术服务任务。社会事业类研究机构约占机构总量的7.7%。这类机构主要从事教育、卫生、社会保障和福利、环境治理和自然保护、水利及公共设施管理等领域的科学研究，并提供相关的公益性服务。产业类研究机构约占机构总量的4.3%。这类机构涉及工业、建筑业、交通运输、信息传输与计算机服务、金融业等，主要进行与政府履职相关的、关系到行业共性技术的科学研究。

相对于中国科学院所属的综合科学类研究机构，农业类、专业技术服务类、产业类等研究机构，具有鲜明的专业性。以农业科研院所为例，其学科发展不同于大学的科目设置，其学科领域和研究方向是在长期的探索实践过程中针对研究对象的特殊性不断分化出来的。例如，由作物遗传育种学针对水稻生产实践，分化出水稻遗传育种学，而水稻遗传育种又继续分化出优质稻育种、超级稻育种等。这种分化使农业科研院所的学科愈来愈细，专业化、方向性愈来愈强。可以说，农业类、专业技术服务类等科研院所的核心能力是其在长期的成长过程中逐渐积累起来的，是这类机构所特有的，也是其他研究单位所难以模仿的。然而，随着现代社会的迅速发展，产业结构的不断调整，公共服务需求的不断细化，这类机构里有一部分过去比较有影响的学科已慢慢边缘化和弱化。因此，如何继续保持专业技术竞争优势，已成为现阶段农业类、专业技术服务类等研究机构的重要命题。其中，增强科学研究的产业导向性，始终以支撑和服务产业发展为导向，紧跟产业需求，是农业类、产业类等研究机构的任务核心；针对整个社会对公共产品和公益性服务的日益增长和变化的需求，在新兴的科学技术领域不断发展催生出一些新的研究方向和技术手段，是专业技术服务类和社会事业类研究机构的关键任务。

地方属科研院所是我国区域性科技主力。中央属科研院所主要关注影响国家全局的问题，如国家安全、国防建设、空间海洋、国家科技发展战略重点等；地方属科研院所则主要体现本地特色，主要围绕地方经济社会发展对公共科技的需求，运用公共科技解决当地社会发展领域中的重点、难点和热点问题，为本地的社会公众服务。因此，地方属科研院所应该掌握本地的研究特点：一是有一定的地域范围，二是有特定的地方需求，三是与本地资源能力和技术专长紧密结合。例如，地方农业科学院在紧密联系农业生产实际、掌握本区域的农产品生产规律、开发适宜本区域的农产品品种、研究推广实用技术、建立农业试验站等方面具有明显的优势。

1999年以来，国家相继制定了一系列科技体制改革的政策和措施，加快了地方科研院所的转制。以科技开发、应用研究为主的地方科研院所逐渐由财政全额拨款转为差额拨款或自收自支。目前，地方科研院所的改革已获得了很大进展。但是，由于经费、人员以及经营管理水平的制约，很多科研院所的市场竞争力较弱，地方科研院所的整体发展趋势与地方经济社会发展的要求还不太适应，存在许多亟待解决的问题。首先，转制之后，许多科研院所偏重短、平、快的开发项目，轻视基础性、长远性、全局性的科研工作，使科研活动的经济效益导向与社会公益目标之间的矛盾越来越凸显。其次，科研院所重复设置、条块分割、机构臃肿等状况并没有太大改变。最后，科研经费投入虽然连年增加，但总量依旧不足，人均科研经费过低，仪器设备老化等现象比较严重。

为了进一步发挥地方科研院所推动地方科技进步、促进区域经济和社会发展的骨干作用，应将地方科研院所的科学技术创新能力纳入整个区域创新体系中进行规划和统筹。地方政府应注重“面上引导”和“重点支持”相结合，利用政策、资金和科技计划等管理手段，对地方科研院所进行引导和支持。同时，需因地制宜建立与本地社会、经济和产业发展相匹配的科研体系，使地方科研机构与地方高校形成合力，共同组建具有地域特色的地方协同创新中心。

总之，无论是中央属科研院所还是地方属科研院所，无论是综合科学类研究机构还是农业类、专业技术服务类、产业类等研究机构，不同科研院所应有不同的职能定位，在国家创新体系中发挥不同的作用。并且，不同类别的科研院所应强调协同合作，实现优势互补；相同或相近类别的科研院所应强调有序竞争，不断激发科研创新和技术发展的动力。

1.2.3.5 中国研究型大学和中国科学院职能定位中存在的问题

目前，中国研究型大学和中国科学院的职能定位，未能完全摆脱科研体系一元结构的思维模式，两大知识创新主体缺乏系统的分工。这一问题具体表现在以下几个方面。

①中国研究型大学在知识创新体系内的作用并未充分发挥。与政府科研机构或企业研发组织相比，大学最突出的特点是能把高水平人才的培养和科研活动有机结合起来。世界一流大学的成功经验，在这方面为我们提供了很好的借鉴。例如，斯坦福大学校长G．卡斯帕尔曾对斯坦福大学与硅谷成功的原因做过比较深入的分析。他认为：“答案并不在于斯坦福大学发现了什么‘秘诀’，而在于斯坦福大学严格贯彻作为一所 ‘研究密集型’大学具有的基本的普遍的目标与特性。”然而，中国的研究型大学虽也取得了一定的科研成果，其在知识创新体系中的作用却没有得到充分发挥，例如，大学的研究方向和目标不够清晰，很多知识资产没能被“激活”，科技成果流失比较严重，科研力量比较分散，科研工作缺乏持续发展的较长远的规划等。

②中国知识创新主体的职能定位与知识创新规律并不吻合。世界各发达国家普遍把大学作为好奇心驱动的主体，把国家资助的专业科研院所作为使命驱动研究的主体，依据知识创新规律实现了研究主体、研究环境、研究任务的最佳结合。中国科学院全面占据基础研究的中心位置，研究型大学的“研究活动具有强烈的应用导向”，两者的研究活动主体优势错位，偏离了知识创新规律，割裂了使命驱动和好奇心驱动的主体与外部研究条件之间的有机联系。

③中国知识创新主体核心优势的培育被忽视。学术组织的优势形成是一个长期的过程，需要成熟的理念作为精神支柱。发达国家大学和科研院所逐步形成了符合学术发展规律的，稳定成熟的学术理念，如学术独立、追求卓越、科研与教学并重、依法治理等，他们把这些理念融入校训和组织宗旨、组织章程等，长期坚持与完善，才取得了今天的成果。在中国，由于政治运动干扰、法制不健全等因素，中国科学院在大部分发展时期没有正式有效的章程；北京大学、清华大学这两所中国最优秀的研究型大学，对学校的学术方面的思想建设不够重视，对于学校的统一校训、学校章程并没有下功夫，使之深入人心，并在学校内贯彻实施。总体而言，目前中国研究型大学和中国科学院在培育知识创新核心优势方面存在以下问题：第一，责任过于泛化，难以把资源和注意力集中在核心优势上；第二，过于关注眼前效果，对需要长期资助、好奇心驱动的基础研究投入不足；第三，对于国家（地方）急需的使命性、任务性科研项目推动不力，责任不明确，成绩不能满足政府和社会的需求；第四，评价、激励机制不够完善；第五，缺乏稳定、成熟的学术理念；第六，主要学术和业务领导人在聘任上的局限性，使办学、办院难以取得突破性进展。这些状况都不利于中国两大知识创新主体独特学术优势的培育，也不利于两者在知识创新体系中的有效分工。

④中国知识创新主体的发展日渐呈现自成体系的封闭趋势。目前，中国研究型大学和中国科学院科研领域高度重合。2012年7月，中国科学院研究生院更名为中国科学院大学，两大主体的科、教职能日益接近，呈现了知识创新主体自成体系的趋势。其各自的科研活动更加封闭，合作更依赖外力推动。国家为两大主体的重复建设付出了不必要的代价，两大主体的综合实力也在全面竞争中受到削弱。

⑤中国政府资助方式的不完善强化了知识创新主体优势错位的局面。尽量多方争取资助，是知识创新主体建设发展的客观需要，各国政府都注意利用知识创新主体的这一需要，将资助作为一项有力的工具，调节创新主体之间的关系。中国目前对研究型大学和中国科学院的基础研究资助方式并不完全一致，中国科学院在得到国家保障性资金后，仍然参与国家自然科学基金项目的竞争，而研究型大学只通过竞争国家自然科学基金项目得到资助。这种资助方式，不利于调动研究型大学和中国科学院学术竞争的积极性，有可能激发资源的零和竞争，也将进一步强化知识创新主体优势错位的局面。

中国研究型大学和中国科学院在职能定位上之所以会存在上述问题，既有历史原因，又有现实原因。从本质上说，研究型大学和中国科学院在历史使命、服务对象、组织机构、治理结构上并不相同，但两者进入知识创新体系的特定背景和时机，造成了它们之间一直存在多种关系模式和发展趋势。

A．主辅关系与平等趋势并存。长期以来，在仿效苏联的集中式科研模式中，中国科学院在中国具有最高的学术地位。改革开放以后，中国科学院的地位并未改变。1981年3月6日，中共中央在转发中国科学院的文件中明确指出：“中国科学院是国家自然科学的最高学术机构和综合研究中心。”1998年下发的《国务院关于机构设置的通知》（国发〔1998〕5号）中写道：“中国科学院是国务院直属事业单位。中国科学院是国家自然科学最高学术机构和全国自然科学与高新技术综合研究与发展中心，是国家知识创新体系的核心。”在新、旧科技体制交替的过渡期，享有诸多体制、制度优势的中国科学院，仍居于中国知识创新体系的核心，研究型大学处于辅助地位。然而，学术地位最终要靠学术能力和学术成果来确认。经过“知识创新工程”和“985工程”、“211工程”，中国科学院和研究型大学的科研能力都得到了提升。如果以目前公认的基础研究成果来衡量，研究型大学在数量上已超越中国科学院，中国科学院则在质量上仍保持领先状态。随着研究型大学的基础研究潜力在政策保障下进一步发挥，中国科学院和研究型大学在知识创新体系内的主辅关系，或许将被平等或合作关系所取代。

B．独立关系与渗透趋势并存。中国科学院直属国务院，研究型大学隶属教育部。由于中国科学院的工作直接向国务院负责，国家职能部门对研究型大学是领导和指导关系，科技部对中国科学院则是协商关系。因此，在日常协调科学技术工作、科学技术重大问题时，教育部、科技部等国家职能部门的权威和作用都被削弱。部门的分割，分散了中国的科学研究力量，制约了中国科技力量作为一个整体发挥作用。中国科学院和研究型大学之间的归口管理单位和级别的不对称，给它们之间的合作造成了一定的困难。并且，中国的管理基本以单位为导向，所有的评价体系、考核体系很难超越单位体系。如何考核人才、如何决定科研成果归属，都是中国科学院和研究型大学在合作中经常遇到的问题。在实践中，很多项目往往在刚开始有较好合作，到后期，却由于利益分配等问题，导致合作失败。所以，目前中国科学院和研究型大学在职能构建上出现了自成体系的倾向，封闭性越来越强。一些高层的、大规模的学术合作，往往依赖外部力量的推动。例如，2012年8月15日中国科学院、教育部关于印发《科教结合协同育人行动计划》的通知，旨在充分发挥中国科学院研究所与高等学校双方的优势，促进科教结合协同育人。这类科研主体之间的学术合作问题，在发达国家多发生在科研主体之间，有很低的合作成本和很高的合作效率。而在我国现有科技体制下，这类合作却需要国家职能部门推动。当然，中国科学院和研究型大学之间的彼此依赖性虽然不强，两大主体的研究人员之间的交流趋势却日益明显。在国家自然科学基金申报中，虽然没有中国科学院和研究型大学联合申报的项目，但中国科学院和研究型大学，都有获得项目后邀请另外一个主体内人员参与研究的事例。原主体的边界由于人员的互相渗透而变得不那么清晰，而趋向于平等合作。

C．竞争关系与合作趋势并存。高教系统加入知识创新体系之后，必然会对国家知识创新资源的分配方式提出自己的诉求。在公共资源总量一定的前提下，客观上就构成了高教系统与中国科学院的资源竞争关系。这种关系通常通过资助竞争、项目竞争、高端人才竞争和学术地位竞争表现出来，尤其以学术法规地位之争最为关键。与此同时，在国家各类重大科技计划、专项引导下，研究型大学和中国科学院均参与研究，在知识创新体系内产生了合作关系。我国的“863计划”，就是研究型大学和中国科学院在一个大计划框架引导下联合研发的实例。目前，两者在科学研究活动合作方面正向前推进，而在科教结合、联合育人的合作上也开始起步。例如，2001年8月中国科学院化学研究所与北京大学化学与分子工程学院进行全面合作，共建化学研究和教育基地。2003年3月，中国科学院纳米科技中心和北京大学、清华大学等共同组建国家纳米科学中心。2012年5月，中国科学院学部-北京大学气候变化研究中心和中国科学院学部-清华大学科学与社会协同发展研究中心在京成立。可以说，在一定时期内，高教系统与中国科学院之间的竞争会继续存在，但两者之间的合作关系也将不断加强。

1.2.3.6 研究型大学和中国科学院在中国知识创新体系中的理想定位

①围绕研究型大学与中国科学院关系模式和职能定位的争论。目前，基于各种历史原因和发展趋势，中国社会各界围绕研究型大学与中国科学院的关系模式和职能定位存在不同的看法，主要观点如下。

大学在中国知识创新体系中发挥什么作用？观点一：随着国家支持力度的不断加大，高校科研水平和综合实力快速发展，国际影响力不断攀升，已经成为中国基础研究的主力军。观点二：高校是基础研究最适宜的环节，高水平研究型大学是科学研究原始创新和自主创新的发源地，应该在国家层面加大对基础研究的引导。观点三：高校已建成大批中心实验室，而且教学相长，其基础研究效率高于科研院所；中外经验证明高校在知识创新方面具有不可替代的重要地位和作用，因此高校应成为知识创新体系的第一执行主体。观点四：中国的研究型大学要逐步走向理论与应用并重，向基础研究、应用研究和高科技成果转化相协调的新方向发展；开展多层次、多形式的决策咨询和科技服务，提高科技成果转化的层次和水平，为国家重大决策提供支持，为城市产业组织提供支持，在发展高科技模式中成为主角，充当排头兵。

中国科学院在我国知识创新体系中占据什么地位？观点一：中国科学院在开展国家“知识创新工程”试点以后，除了依旧是国家自然科学最高学术机构和全国自然科学与高新技术综合研究与发展中心外，还成为国家知识创新体系的核心。中国科学院的核心地位有其历史渊源和现实需求，应考虑单独立法，明确其在国家科技事业发展中的独特法律地位。观点二：中国科学院是20世纪50年代按照当时苏联科学院的模式建立的，无论从人数还是机构设置上看实际上已成为国家的一个部委。中国科学院“知识创新工程”的关键之处在于仍要继续维持原有模式。观点三：从实际运行情况和投入产出结果来看，中国科学院没有起到原先所设想的作用，无法担当知识创新主要执行者的重任。应取消中国科学院总部现有的管理指挥功能，剥离其下属的众多研究所，让中国科学院成为在科学界的最高荣誉和国家咨询机构。对研究所分别做出保留骨干形成几个国家级研究中心、转为科技企业或并入大学的安排。观点四：中国科学院虽然定位于着力解决我国经济建设、国家安全和社会可持续发展的重大战略问题，但实际研究却是基础研究和公益研究并重，与大学研究存在很大的交叉和重复。公益型研究机构的一个重要改革方向，是鼓励有条件的科研机构与高校合并或开展多种形式的合作。

②研究型大学和中国科学院在中国知识创新体系内的最佳关系模式。综合分析上述意见，本研究认为，“两者并置，明晰定位，优势联动，竞合有序”是目前中国科学院和研究型大学这两大知识创新主体的最佳关系模式。

在我国原始创新能力不足、创新成果质量不高以及科技创新对经济建设支撑力度不够的背景下，无论是中国科学院还是研究型大学，其单独的知识创新能力都不能满足国家对知识创新体系的要求。选择中国科学院和研究型大学两者并置的知识创新主体结构，能够充分利用我国现有的知识创新资源，利用知识创新的积累效应，使科教结合的知识创新体系在适宜的起点上，保持知识创新的连续性，这是现实和理性的选择。

在中国科学院和研究型大学两者并置的知识创新主体结构中，明确各自的发展重点，发挥各主体的核心优势，选择差异化的职能定位，将在两者之间形成互为补充、互为依存的关系。发达国家知识创新的成功经验显示，科研院所在使命驱动的基础研究中具有优势，研究型大学在好奇心驱动的基础研究中具有优势。各国基本都遵从这一规律，以研究型大学充当好奇心为导向的基础研究的主力，科研院所则避开研究型大学的优势研究领域，担负以使命为导向的基础研究重任，二者优势联动，以优补劣，发挥系统的整体作用。并且，知识创新体系运行效率的高低，取决于各主体核心优势的发挥程度，以及各主体的核心优势对体系内其他主体的正溢出状况。核心优势的发挥程度及正溢出状况与系统创新效率正相关。在系统活动空间有限时，发挥主体非优势职能，就会挤占其他主体发挥优势职能的空间，就是输出负外部性，结果会降低整个系统的效率。因此，培育出具有核心优势的知识创新主体是优势联动的前提，科教结合的运行机制则是优势联动的保障。

在发达国家，不同创新主体之间的学术合作一般不需要政府行政指令撮合，共同的目标和利益是合作的纽带，自身的优势是资本，这种合作带有自信、互信和稳定的特征。而以学术为导向的竞争，也有效地激发了创新主体的创新热情，挖掘了创新潜力，营造了相互赶超的创新氛围。不同的创新主体在自身的发展中，以自己在系统内的正溢出，给其他主体的发展带来了机遇。例如，美国以学术规律为参照培育科研主体，以学术水平为标准治理科研主体，以公平、公正、公开的竞争为原则资助科研主体，以国家需求和重大项目为目标引导科研主体的做法，牢牢掌控住了各知识创新主体的行为，就像一只“看不见的手”在指引着各个主体有序地竞争与合作。国外这种以优势联动、协同创新为核心的知识创新主体关系模式，可以作为完善我国研究型大学与中国科学院职能定位的参考。

1.2.4 完善中国知识创新主体职能定位与关系模式

1.2.4.1 加强顶层设计，深化宏观管理体制改革

我国科研机构体系的科技决策主要由科技部制定，但在实际操作中其他部委在各自负责的领域也会出台相应的科研机构管理办法，导致政出多门，缺乏统一协调。为了促进我国科研资源的合理配置以及科研单位之间的开放合作，亟须从国家层面来统揽全局，总体规划各部门、各领域的科研战略布局。

建立统一的、全局性的科技决策体制。目前，很多国家成立了隶属于政府首脑或国会的科技宏观管理部门，负责制定整个科研体系的科技政策和财政政策，统一协调科研机构的活动。例如，美国于1993年成立了国家科学技术委员会，该机构是总统协调科技、空间以及各联邦政府研发机构的主要部门。2000年4月，法国将原国民教育与研发部分开，设立研究部，负责科研统筹、技术开发、推广和科普工作，研究部部长同其他相关部长建议和实施政府在研究技术领域的政策举措。2000年7月，俄罗斯政府成立联邦工业与科技部，该部的职能是会同联邦有关权力机构制定和实施国家统一的科技和创新政策，对技术领域进行管理，确定科技发展方向。2001年，日本设立了综合科学技术会议，以便建立跨省、厅的产业技术协调机制，综合协调科技政策。同时，很多国家还拥有一个中立的、多元的专家系统为决策提供咨询，以保证决策的系统性和科学性。例如，德国于1957年设立了科学技术委员会，作为政府科技的咨询机构。日本的科学技术会议也有很多科学家和社会知名人士参与。

就我国而言，为改变多头决策的局面，首先应设立直属于国务院或政府总理的顶层决策机构（如国家科技规划与发展办公室），统一协调管理科研机构体系，并建立科学决策的专家系统和社会参与系统，拉近利益相关者的距离，提高决策的科学性和民主性。其次，要确立多元化的宏观管理模式。目前，国外公立科研院所宏观管理模式一般包含三种形式：一是主管政府部门管理。例如，美国国防部、卫生部、能源部、农业部等都设有专门的科研管理机构，部门与部门相互之间并不交叉管理。部门属科研机构的建立往往是为了辅助某些专业性较强的政府部门的行政职能，同时，主管部门往往也是该领域的信息掌握者和决策制定者，因此，政府部门对科研机构的纵向单一管理可以使科研和行政需要紧密联系，对科学决策和深化科研都有益处。二是委托大学或其他机构管理。三是大科研机构独立运行。例如，美国联邦实验室下属36个科研机构、能源部下属11家科研机构、英国国家物理实验室等采用国有民营管理模式，美国国防部支持的约翰霍普金斯大学应用物理实验室和麻省理工学院林肯实验室等采用民有民营管理模式。在非行政管理模式下，科研机构的独立性和自主性都很强。

就我国而言，应从实际出发，形成业务主管部门管理、大科研机构管理及委托管理三种不同的管理体系。对于中国科学院、中国社会科学院等大科研机构，应改变这些机构的官僚体系，使其按照大型独立科研机构的模式运作；对于气象、地质调查、水文水利研究等与行政管理职能联系紧密的科研机构，可由主管部门管理，在决策机构的协调和指导下，与主管部门签订管理关系和科研计划的合同；对于标准、计量、防灾、减灾、环保等这些与行政部门关联度低，而且需要多学科和其他研究支持的研究机构，可委托综合性大学管理，借助大学的综合研究优势和人才优势，推动科学研究。

1.2.4.2 转变思想观念，改革知识创新体系的一元主体思维模式

科技体制和教育体制的改革，打破了知识创新体系高度集中管理和计划分配运行的苏联模式。但是，部分带有旧体制特性的思想观念和做法依然存在，对建立科教结合的知识创新体系起着阻碍作用。因此，应依据党的科技工作指导方针和科教结合知识创新体系顶层设计原则，统一认识，改善对知识创新体系的领导。

第一，依法管理知识创新主体，慎用行政手段定位学术“中心”、“核心”。《中华人民共和国科学技术进步法》规定，“国家统筹规划科学技术研究开发机构的布局”，只有国家有权决定科学技术研究开发机构在国家总体布局中的定位。国家法规没有明确某个主体是“中心”或“核心”时，各主体不应自我定义为国家的某“中心”或“核心”。当前构建知识创新体系最突出的矛盾聚焦于主体定位问题，争取“中心”待遇，就有可能获得体制、政策上的优势，实现主体的利益。但是，一个体系内若出现多个相同的中心，将应验“格乌司原理”，使系统因内耗而受损。

第二，改变集中式思维，改革知识创新主体关系模式。目前，集中式的思维模式仍然在一定程度上干扰科教结合知识创新体系的构建。例如，继续沿用集中式的一元主体结构定位策略；认为只有某个主体是“国家队”；建设的规模求大、职能求全；给予某个学术机构特殊的行政级别等，这些都阻碍知识创新主体之间和谐关系的建立。《中共中央关于科技体制改革的决定》指出：“允许集体或个人建立科学研究或技术服务机构。”《中华人民共和国科学技术进步法》规定：“公民、法人或者其他组织有权依法设立科学技术研究开发机构。”党的科技政策和国家法规已经明确，我国不再实行集中式的科技体制，与之相应的知识创新体系也应该是多元主体的中国模式。为此，应该以改革集中式的知识创新体系为目标统一各方认识，排除构建知识创新体系的方向性干扰；积极引导有研究能力的各类知识创新主体加入知识创新体系，从法规上保障各主体的学术权利平等；合理布局科学研究机构，指导知识创新主体差异定位；减少科学研究实体的行政色彩，调整造成知识创新实体分割的隶属关系，实现各知识创新主体之间无体制障碍的学术对接；探索设置新型科学研究机构的方法，增强知识创新系统服务社会的功能。

1.2.4.3 科学调整知识创新主体职能，调控知识创新主体关系

知识创新体系产出的是公共知识，其运行机制存在市场失灵，政府必须承担调整知识创新主体职能和调控知识创新主体关系的责任。

第一，调整研究型大学和中国科学院的研究任务，使研究型大学侧重于好奇心驱动的基础研究，中国科学院侧重于使命驱动的基础研究。具体而言，保留中国科学院目标导向型院所，对其基础研究机构进行调整，尽可能将基础研究与重点研究型大学相融合，使我国优质知识创新资源与最适宜的创新环境有机结合，产生最佳效益。研究型大学应适当压缩使命性研究项目，把好奇心驱动基础研究在科研中的占比，以及基础研究长期资金在资助资金内的占比调整到适宜的程度，努力把研究型大学和中国科学院建成我国原始创新的主要基地。

第二，针对知识创新主体学术机构的特点，减少行政直接干预，以公共知识产出最大化、知识创新资源利用最大化为价值导向，运用各种调节手段，营造一个公平、透明、宽松、自由的学术环境，善于运用“看不见的手”，引导知识创新主体之间进行良性的竞争合作。通过科学研究计划和专项的设立，引导学术研究方向；坚持和完善科技项目与选题竞争性分配制度，破除不同主体联合竞争科技项目和选题的各种障碍；使用统一的方法，对所有知识创新主体的基础研究进行资助；参考“弗朗霍夫财务模式”，对应用研究的科研院所资助进行改革，探索资助应用研究机构非竞争性资金最小化的方法；对基础研究与其他研究采用不同的评价标准。

第三，改变一元化经费来源和分配模式，扭转我国知识创新主体自成体系的趋势，从全国知识创新力量分工的角度，统筹公共知识和准公共知识研究活动。允许科研经费来源多元化，减小各单位之间的竞争压力。支持大学、科研院所和企业研究机构等自主建立各类知识创新战略联盟，在“大科学”和“跨学科”研究中联合竞争项目、课题，合作研究，创新共享成果，分享奖励和荣誉的机制。完善相关法规，依法对创造公共知识和准公共知识的高校、科研机构和学科专业，提供持续稳定的公共财政资助。

1.2.4.4 培育知识创新主体核心优势，在优势联动中提高系统创新效率

目前，我国知识创新成果的快速增长带有“赶超效应”。为实现知识创新的进一步发展和突破，需大力培育创新主体的核心优势，在优势联动中提高系统创新效率。

第一，深化科研院所改革，建设规模适度、精干高效的科研院所。中共中央、国务院印发《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》（简称《意见》）提出“加快建设若干一流科研机构”的改革目标。依此目标，改革科研院所办院（所）模式，把科研院所办成规模适度、主责鲜明、竞争力强、开放进取、优势突出、对政府和社会需求反应灵敏的学术机构。分置公益类和基础类科研院所。鼓励有条件的公益类科研院所与高校紧密合作，或以高校为基础建立精干的公益类研究机构，为公共服务提供智力支撑。基础类科研院所建立服务政府职责的运行机制，提高其应用基础研究能力、原始创新能力、成果转化能力和技术突破、带动能力。中国科学院大学应按照科研院所设置院系，不能追求“大而全”，应充分发挥其“三位一体”的科教结合优势。

第二，进一步推动大学“去行政化”。一方面，转变政府职能，“明确政府管理的权限和职责”, “明确各级各类学校办学的权利和责任”，鼓励其形成不同的办学模式，避免“千校一面”。研究型大学尤其应建立以基础研究和突破前沿技术领域为导向的科教互动的运行机制。另一方面，清除大学中机构行政化、管理集权化和人员官僚化的问题。要“适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度”，充分发挥学校的学术委员会在学术事务中的重要作用，使学术权力和行政权力在高校运行中实现良性配合。

第三，加强创新文化建设，建设符合知识创新规律、符合我国国情、稳定有效的教学与科研理念，形成积累学术优势的精神支柱。破除学术地位垄断机制，诱导学术竞争。营造公平竞争的系统环境，不以行政定位限制学术竞争，在学术竞争中促进各主体核心优势的形成。按照《意见》“发挥科技社团在科技评价中的作用”的要求，支持科技社团对知识创新主体学术地位进行评价。完善高校和科研院所的内部竞争机制，坚持特色办院、特色办学，在细分学术领域形成特色优势。国家对知识创新主体择优扶持。

第四，在知识创新主体优势联动中加强合作，提高系统整体效率。支持科研院所与研究型大学自主结成以学术为导向、以优势为资本的各种伙伴关系。建立相互开放创新资源的管理和运行机制。支持科研院所与研究型大学在自主权限内实施各种科教结合的育人、科研活动。在合作机制设计上，可考虑效仿德国：马普学会虽没有“博士学位授予权”，但它同样承担着博士生的培养任务，是大学学位教育不可或缺的主力。