二 成效评估与基本经验
过去10年，北京市委市政府高度重视社保工作，市人社局积极探索，勇于创新，在社保制度建设的很多方面都走在了全国的前列，为国家建立相关制度提供了借鉴。北京市社会保险制度的全面发展，有力地促进了社会公平，充分发挥了社会稳定器和经济协调器的功效，其中，有很多经验值得认真总结。
（一）成效评估
1．统筹城乡，率先在全国建立了覆盖城乡的社会保险制度
过去10年，北京市社会保险发展的最大特点是坚持统筹城乡。一方面，不断完善城镇职工五项保险制度，扩大各险种的制度覆盖面，将各类职业人群陆续纳入统一的城镇职工社会保险制度覆盖范围。另一方面，积极探索，建立城乡居民保险制度，实现城乡居民社保制度全覆盖，具体体现在以下三个方面。一是率先在省一级创建了统筹城乡、标准一致的福利养老金制度，将本市60岁以上无保障老年居民全部纳入完全由财政支付的福利养老金保障范围，这实际上相当于一个兜底的保障制度，使所有老人都能老有所养。二是创建了“基础养老金+个人账户”的新农保模式，其中基础养老金全部来自财政补贴，标准高于老年福利养老金，个人账户部分则以个人缴费为主，个人可根据经济能力自愿选择缴费水平。该模式得到国家层面的认可与推广。随后，北京市又迅速将之代入城镇居民，建立起统一的城乡居民养老保险制度，比全国整整提前五年实现城乡居民养老保险制度的统一。三是率先建立了“一老一小”大病医疗保险，以财政投入为主，将城镇无保障老人和儿童纳入大病医疗保险范围，随后又建立了城镇劳动年龄内无业人员的大病保险，并将二者整合为统一的城镇居民医疗保险制度。通过上述社保制度的探索建立，北京市将所有城乡居民纳入养老和医疗保障范围，率先在全国建立起了符合职工和居民特点的“职工+居民”社会保险体系，实现了城乡社会保险制度的全覆盖，使每个人都有了相应的制度保障。
2．勇于创新，为全国社会保险发展贡献了北京样本
北京市率先建立了覆盖城乡的社会保险制度，在很大程度上引领了全国社保的发展方向。北京市社保的创新之处具体体现在以下几个方面。
（1）在制度创新方面，率先建立了上述提到的城乡无保障老年居民福利养老金制度、城乡居民“基础养老金+个人账户”的社会养老保险模式，以及“一老一小”大病医疗保险制度和城镇无业居民大病医疗保险制度。
（2）在政策创新方面，一是率先解决了被征地农民的社会保险问题，将城市化进程中的被征地农民一步到位纳入城镇职工社会保险。2004年北京市出台了《建设征地补偿安置办法》（市政府令148号），将劳动年龄内的农转非人员全部纳入城镇职工社会保险体系。随后又陆续出台《北京市建设征地农转工自谋职业人员参加社会保险补助资金管理办法》（京财社〔2004〕 1395号）等文件，将历史遗留的建设征地农转工自谋职业人员纳入城镇职工社会保险覆盖范围，保障了被征地农民的长远利益。二是率先冲破地域身份限定，允许本地农村劳动力以灵活就业人员身份参加城镇职工社会保险制度，实现了城乡劳动力就业与保障的公平。三是率先解决了国有企业老工伤问题。北京市在国家统一解决这一问题之前，就已通过多渠道筹资，将这部分人全部纳入工伤保险统筹管理范围，解除了国有企业老工伤人员的后顾之忧，同时也减轻了企业负担。四是作为东部七省市之一，开展了失业保险基金扩大支出范围试点，出台了多项预防失业和促进就业的创新政策。五是率先将机关事业单位全面纳入城镇职工社会保险，其中，除按国家规定实现养老保险、医疗保险并轨外，率先将机关事业单位纳入职工工伤保险和生育保险，从而全面解决了城镇职工社会保险领域的“双轨制”问题，促进了制度公平。
（3）在机制创新方面，建立了包含职工基本养老金、城乡居民基础养老金、福利养老金、失业保险金、工伤保险定期待遇（三项）、最低工资在内的社保待遇标准联动调整机制，保障了不同群体之间的待遇均衡。建立了城乡居民养老保险制度与职工养老保险、城乡低保、农村五保和优抚制度的衔接机制，解决了不同保障制度之间的衔接问题。
总之，北京市的以上种种创新举措，为国家制定或即将制定相关政策、措施提供了实践经验与改革思路。除此之外，北京市还在很多具体工作层面积极探索，形成了有北京特色的做法，有效地推动了相关工作的开展，比如：在工伤康复方面，对区县下达工伤康复比例考核指标，有力地推进了工伤康复工作；对工伤伤残职工采取了“职工自愿、工伤认定部门搭桥、康复机构确认”的康复管理模式，在很大程度上促进了康复的早期介入。
3．不断完善制度，公平性显著增强
过去10年，北京市社保制度实现了跨越式的大发展，极大地推进了制度的公平性。具体体现为：一是实现制度全覆盖，通过完善城镇职工各项保险制度，建立城乡居民养老和医保制度，将所有人纳入制度保障范围，从制度上保证所有人都能老有所养，病有所医。二是通过完善政策扩大覆盖面，实现人群全覆盖。比如通过出台针对性的补缴政策，将一些因为历史原因未参保的特殊群体纳入社会保险范围。在扩大失业保险支出范围试点中，将失业保险的受益群体从“城镇参保的失业人员”扩大到“城镇登记失业人员和农村转移劳动力”，同时将就业困难人员的范畴从“城镇就业困难人员”转向“城乡就业困难人员”，从而使更大范围的群体享受到北京市失业保险促就业政策。三是加快了制度整合，促进了制度公平。比如将所有城镇职工（包括企业职工、机关事业单位职工）、城镇灵活就业人员、外埠农民工、被征地农民、本地农村劳动力公平纳入统一的职工社会保险制度，将所有城乡居民纳入统一的城乡居民养老保险制度，促进了不同类型职工之间以及城乡居民之间的制度公平。四是在待遇保障上，注重群体之间的均衡和向低收入群体的倾斜。比如，建立“社保待遇标准联动调整机制”，每年根据首都社会经济发展水平进行待遇联动调整，保障了退休人员、城乡居民、失业保险金领取人员和工伤保险长期待遇领取人员之间的待遇均衡。在职工基本养老金调整方面，原则上按缴费年限和绝对额普遍上调，但同时也注重向退休时间早、待遇水平偏低的退休人员倾斜。在医疗保险方面，城镇居民医疗保险执行与城镇职工相同的三个目录，报销比例和上限不断提升，与城镇职工的待遇差显著缩小。此外，医疗保险在对退休人员提供更高保障的基础上，还对困难职工给予一次性医疗救助。总之，北京市通过不断增进社会保险制度的公平性，有力地促进了整个社会的公平与稳定。
4．注重制度衔接，基本满足流动性要求
社会保险关系可转移是保障参保人员享受社会保险权益的内在要求。北京市在社会保险制度建设中，高度注重社保关系的可转移、可衔接。具体来说，一是较早实现省级统筹，北京市五项保险都实现了省级统筹，这意味着全市人员在跨区县流动时无须考虑社保关系的转移接续，并可在全市范围内享有统一的社会保险待遇。二是允许农村劳动力自愿选择参加城乡居民保险或城镇职工保险，这实际上取消了附着在户籍之上的身份差异与社保差距，为本市农民工在全市范围内自由流动创造了条件。三是认真落实国家关于社会保险关系跨省转移接续政策，并采用统一的部网平台办理相关业务。从实施效果看，自企业职工基本养老保险转移接续制度实施以来，养老保险关系转移人数逐年增加。2011年至2014年，北京市基本养老保险跨省转入人数累计9.3万人，转出人数累计14.8万人。四是出台了城乡居民养老保险与城镇职工养老保险转移接续政策，促进了跨制度养老保险关系的有序转接。总之，北京市通过上述政策的制定与实施，实现了社会保险权益的可携带、可转移，切实保障了参保人的利益，同时也有助于破除劳动力自由流动的障碍，促进统一的劳动力市场的建立。
5．形成开放参保格局，通过实现人群全覆盖来分散风险，为可持续发展奠定基础
社会保险是在国家强制力下建立的分配制度，可持续发展是社会保险发展的基本要求。可持续发展首先需要形成稳定的风险分散机制，将更多的人纳入统一的制度，有利于风险的分担。在过去10年，北京市不断完善社会保险制度，扩大制度覆盖范围，通过促进制度整合和并轨，将不同类型的人逐步纳入统一的制度。在征缴方式上，通过实行用人单位五险合征，灵活就业人员三险合征，使各险种参保人数实现了快速增长。其中，养老和医疗保险基本实现全民保险，失业、工伤、生育保险基本覆盖所有职业人群。随着参保人数的增加，社保制度的赡养比也有了很大的改善，目前养老保险制度赡养比为5∶1，高于全国平均3∶1的水平。2014年五项社会保险基金结余总额高达2637.5亿元。其中，养老保险、失业保险和工伤保险基金结余可支付月数分别达到30.8个月、54.6个月和19.3个月，为下一步完善制度、实现可持续发展奠定了坚实的基础。
6．加强经办服务体系建设，实现公共服务均等化
社会保险经办服务是重要的公共服务。北京市建立了完善的社保经办服务体系，目前全市所有街道（乡镇）、社区（村）都建立了人力资源社会保险服务平台，基层建站（室）率达到100%。为进一步方便用人单位和职工办理社保业务，不断扩大金融服务网点，养老金代发银行服务网点达3300多个，企业社会保险缴费网点达13家银行的1000多个对公业务网点。同时，北京市还大力推进社保业务网上申报、查询，目前网上办理社会保险业务的种类和数量均已达到总数的70%以上，越来越多的单位和个人享受到足不出户的服务。为方便职工和居民就近就医，北京市不断扩大定点医疗机构和定点药店的数量。总之，北京市通过强化社保基层机构建设，加快社保信息化建设，扩大金融服务网点和定点机构的数量，为全市人民建立了方便快捷的社保服务网络，实现了社会保险领域公共服务的均等化。
7．充分发挥社会保险社会稳定器和经济调节器作用，全面推动首都社会经济协调发展
随着社会保险制度建设从以城镇为主扩大到统筹城乡发展，覆盖范围逐步扩大到全民，基金规模持续扩大，待遇水平稳步提高，北京市的社会保险制度建设迎来全面发展时期，充分发挥了社会稳定器和经济调节器的功效。具体体现在以下几个方面：一是妥善解决历史遗留问题，促进了社会经济转型发展，有力地维护了社会稳定。北京市围绕国有企业改组改制、产业搬迁、落后产能淘汰，及时制定出台了一系列配套的社会保险政策，对相关群体的社保权益做出了妥善的制度安排，有效化解了社会矛盾和冲突，为首都社会经济的转型发展提供了有力支撑，促进了社会经济的协调发展。二是大力推进社保城乡一体化，促进了农民的市民化和农村的城镇化，为经济发展提供了持续动力。作为首都，北京市的经济发展一直走在全国前列，实际上已具备了工业反哺农业、以城带乡、城乡一体化发展的能力。在国家尚未建立相关制度的情况下，北京市率先建立了与首都社会经济发展阶段相适应的覆盖城乡全体居民的社会保险制度，并加快推进城乡社会保险制度的一体化发展，比如率先建立了统一城乡的居民养老保险，率先制定了被征地农民社会保险政策，将30多万被征地人员纳入城镇职工社会保险体系；率先打破户籍限定，允许所有农村劳动力自由参加职工社会保险，以此消弭了附着在城乡户籍制度上的身份差异与保障差异，极大地促进了农民的市民化和农村的城镇化，促进了劳动力的自由流动和土地资源的高效利用，为北京产业结构调整和经济发展提供了保障。三是建立了覆盖全民的医疗保险，并通过深化医保改革，有力地支持和推动了医药卫生体制的改革。主要表现在以下几个方面：①促进了社会办医。在定点资格认定管理中，对民营医疗机构、公立医疗机构一视同仁、公平对待，不断增加民营医疗机构的定点数量，定点民营医疗机构的数量超过了1/3。②支持了公立医院改革。在2012年开始实施的公立医院医药分开的改革试点中，取消公立医院药品加成、挂号费、诊疗费，设立较高标准的医事服务费，医保也相应承担了较高的报销额度。③支持了基层医改，促进了分级诊疗。通过增加定点社区医疗机构、扩大基层用药范围、提高基层医疗机构报销比例、总额控制指标向基层倾斜等措施，积极支持基层和社区医疗服务的发展。2015年新增的定点医疗机构中，社区医疗机构占到近60%，目前所有定点医疗机构中，社区定点医疗机构占比达到65%；社区定点医疗机构可报销药品达到1435种；职工社区门诊报销比例超过90%，并对城镇居民中老年人和无业居民就医实行社区首诊；在实施总额控制过程中，门诊总额指标向二级和一级基层医疗机构倾斜。
（二）基本经验
1．市委市政府高度重视民生保障工作，将社会保险纳入国民经济发展重要目标，为社会保险发展提供了根本保障
北京市社保成就的取得，离不开北京市委市政府对民生保障工作的高度重视。北京市第十一次党代会明确提出“建立健全城乡一体、服务均等、管理精细的全面小康型社会保障体系，明显改善市民福祉”的要求，这是对社会保障地位和作用认识的重大深化，也为社会保障事业快速发展指明了方向。在这样的认识下，北京市各级政府对社保工作都给予了大力支持。相关部门之间也都做到了密切配合，在很多方面实现资源和信息共享，使北京市社会保险工作顺利推进，取得了显著的成效。
2．自觉遵循社会保险发展规律，坚持公平正义，使制度创新走在了全国的前列
北京市社会保险制度建设走在全国前列，不仅基于北京市对社会保险制度重要性的认识，更基于北京市对社会保险制度发展规律的深刻认识。社会保险是工业化的产物，从各国发展来看，基本遵循先城后乡、先职业人群后全民的路径。北京市根据自身发展水平，在国家尚未建立基本制度的情况下，积极探索，率先建立起以财政补贴为主的老年居民福利金制度、新农保制度和后来的城乡居民养老保险制度，以及城镇居民医疗保险制度，将无保障人群纳入社会保险范围，实现了全民保障。社会保险制度的本质特征是公平正义，北京市在建立覆盖全民保险制度的基础上，进一步冲破地域、身份限定，加快制度整合，将企业职工、灵活就业人员、被征地农民、农民工、农村劳动力和机关事业单位职工公平纳入同一种制度，从而实现制度公平。在待遇保障上，实行兜底保障，并适度向低收入人群、困难群体倾斜。总之，正是因为深刻把握社会保险发展规律和公平性的本质要求，北京市社会保险改革一直稳步走在全国的前列，为国家相关制度的建立与完善提供了参考和借鉴，避免了推倒重来式的改革，保障了制度建设的连续性和稳定性，同时也进一步增进了政策的公信力。
3．坚持大局观，突破自身一亩三分地，使社会保险制度建设在促进社会经济发展中发挥了极其重要的功效
社会保险关涉到每一个人的权益保障。作为首都，依法依规开展社会保险不仅关系到首都的形象，而且关系到社会稳定。北京市人社系统认真贯彻落实国家相关法律法规和政策，切实为所有人提供权益保障，特别是，社会保险法出台后，依法将稳定就业的农民工、在京就业的外国人纳入城镇职工五项保险范围，体现了首都开放的胸襟。在社会保险制度建设中，围绕首都经济发展各个阶段的中心任务，比如建设征地、城乡结合部重点村城市化建设、国有企业改制、落后产能淘汰等，勇于创新，多方筹资，将所有波及的人员纳入城镇职工社会保险体系，免除了相关人员的后顾之忧，减轻了用人单位的历史负担，为各项改革的顺利推进起到了保驾护航的作用，有力地维护了社会的稳定。
4．确保财政投入，充分发挥公共财政职能，为社保制度实现“全覆盖、保基本”提供了物质基础
建立覆盖城乡全体居民的社会保障制度，特别是为低收入、无保障居民建立社会保险制度，关键在于财政投入。北京市率先建立了以财政补贴为主要来源的城乡居民养老保险制度、城镇居民医疗保险制度，迅速实现了制度的全覆盖。在此之后，北京市根据社会经济发展状况，不断加大财政投入力度，稳步提高居民社会保险筹资水平和待遇水平，切实保障了城乡居民的基本生活和基本医疗需求，实现了社会经济发展成果的共享。2014年，北京市城乡居民福利养老金和城乡居民基础养老金财政补贴分别达到每月380元和430元，补贴总金额超过40亿元。城镇居民医疗保险费人均财政补贴540元，补贴总金额17亿元。可以说，没有财政的积极投入，北京市就不可能率先建立覆盖城乡居民的保障制度，也不可能织就牢固的社会保障安全网。除了直接为居民社会保险筹资外，北京市社保财政投入还体现在确保社保经费上，比如市级财政每年对医疗保险和社会保险信息系统的投入高达1亿元，加快了社保信息化建设的步伐。此外，市区两级政府在社保经办业务下沉、街镇社保所建设上，也都大量投入，提高了管理服务效能，推动了公共服务的均等化。
5．坚持以人为本、民生至上，使各项工作的推进都落到了为民、惠民和便民的实处
社会保险工作的出发点和落脚点是对公民社会保险权益的切实保障，使所有人在遭遇社会风险和人生风险的情况下可以获得基本生活保障，分享社会经济发展成果，获得更加方便快捷的服务。北京市社保工作从首都社会经济发展实际出发，坚持以人为本，从城乡广大人民群众最直接、最现实、最迫切的需求出发，努力为群众办实事、办好事，充分保障了所有人的社会保险权益，具体表现为：通过建立覆盖城乡的社会保险制度，扩大制度覆盖范围，积极解决历史遗留问题，将所有人纳入社会保险范围；通过不断提高待遇保障水平，实现社会经济发展成果共享；通过加快社保经办信息化、标准化、规范化、专业化建设，优化社保经办服务流程，推进智能化服务项目，使参保人员更加方便快捷地办理相关业务和享有待遇保障；通过加快基层平台建设，推进经办业务下沉，扩大金融服务网点，扩充定点医疗机构数量，使参保人员就近得到所需的服务。总之，北京市坚持以人为本、民生至上的理念，扎扎实实推进各项社会保险工作，增进了人民福祉和获得感，受到广大人民群众的欢迎。