两岸教师法比较——兼论教师权利的法理

鲍嵘

这是一个权利的时代。权利语言与权利设制对于一个常态社会越来越起到结构性和决定性作用。现行教师法在国家本位框架下，对行政机关的权力只有赋权而无约束。国家本位主义实质的表现是行政部门本位，教师权利保障与救济法的精神因而有所损伤。两岸教师法的比较有利于大陆教师法的技术改进与法精神的健全。

在这样的时代，人的尊严和自由借助权利语言成为社会进步和制度建设的核心价值，人的愿望和要求通过转换为权利诉求而依赖于常规化、程序化的立法活动。行政管理、道德关怀、行政裁量乃至社会运动和暴力革命则退而不显。因此权利语言与权利设制越来越起到结构性和决定性作用。权利义务和权力职责的明定以及权利受损的救济因而成为立法的核心目标，也是法律文本制作技术娴熟的标准[1]。目前，包括教师法在内的教育法律在使用严谨、精致的法律语言与成熟技术以给出概括性、原则性的抽象规范方面，还存在一定缺憾；更进一步，从立法精神层面看，在如何约束行政权力以保障教师权利方面还缺少全盘考虑的制度设计与制度供给。近期提出对包括教师法在内的多部教育法律进行一揽子修订，可谓正当时。但每部专门法律，有各自所需保障权利的特殊性与独特内涵。教师法保障的是教师权利，规范的是教师义务和相关行政行为的权责。教师权利法理的厘定，是完善教师法的前提之一。本文在完成大陆地区与台湾地区两部教师法有关教师权利及救济设制的粗略比较后，对教师基于专业“特权”的权利保障的法理也做了一定探讨，希望借此为教师法修订提供一个更为开阔的视界。两岸分治是客观现实，本文以法律治权所及区域区分大陆地区教师法和台湾地区教师法，但仅在法律层面讨论问题，不做更多扩展。

一 以国家中心为特征的现行大陆地区教师法

大陆地区教师法颁行于1993年，较颁行于1995年的台湾地区教师法还早两年。它是大陆自1976年底结束“文化大革命”、1978年开启改革开放后颁布的第二部教育法律。大陆地区教师法明确了教师在“社会主义现代化建设中的重要地位”，“对教师的权利、义务、任用、考核、培训和待遇等方面做了全面的规定”，是“教师队伍建设走向规范化、法制化的根本保障”[2]。以法制来统整和引领行政手段、规范教师权利义务、明定教师与国家之间的关系实属进步之举。教师法作为紧随《学位条例》颁行的第二部教育法律，充分表明社会对教师法律地位与权利的关切。

大陆地区教师法是一部关于教师权利和义务的规范法，更是一部体现国家主义规范价值取向的法，或者说是一部试图在教师法权与国家中心之间寻求平衡，却又最终倒向国家中心的法律。大陆教师法第一条阐明立法目的，包括三个方面：第一，保障教师合法权益；第二，建设具有良好思想品德修养和业务素质的教师队伍；第三，促进社会主义教育事业的发展。宏大而叠加的立法目标反映出20世纪90年代在法律制度供给极其稀缺的情形下，人们寄望于一部法律解决宏观与微观等问题的心态，以及立法精神与技术的不成熟。相比较来看，台湾地区教师法的立法目的，则更为集中、严谨，符合行政法立法技术规范要求。该法第一条规定，“为明定教师权利义务，保障教师工作与生活，以提升教师专业地位”，特别制定教师法。在这里，教师权利保障、履行义务条件保障与政府责任，以及教师权利与义务都有对等地位及密切联系。教师法的立法目标包括：第一，明确教师权利与义务；第二，保障教师工作与生活，以提升教师专业地位。这实质上针对政府、行政主管部门提出基于保障教师权利与义务履行所应担负的责任。它表明立法者对政府保障教师权利的责任有清晰的意识。它的逻辑是——因为教师有这样的权利，所以法律规定国家、政府有这样的保障责任，包括相关法律制度供给的责任——对政府（教育行政主管部门）和学校权力加以限制和规范，以保障教师权利与专业地位，或者说对相关利益主体各自权利（力）加以协调规范才是教师法所应秉持的根本精神。大陆地区教师法在国家本位框架下，并未能对相关法律主体的权利与权力有明晰的界定和分化，特别是对行政机关的权力只有赋权而无约束，乃至于法律的国家本位主义演变为行政部门本位。大陆地区教师法成为以法治国行政权力中心法律观念集中反映的法律。由政府所代理的国家扮演训诫者角色（如教师法赋权行政部门对教师进行思想政治及业务培训、监督学校的教师考核工作、表彰与奖励表现突出教师以及对教师拥有处分权、停聘权而无具体限制性条款），而教师作为受规训者，在基于专业地位的权利无从保障的情形下，却要承担促进教育事业和提高民族素养的无限责任。这显然不符合权责对等的原则，也与确立教师专业的法律地位相悖，值得深思。

考虑到不少部门法和专业性较强的行政法草案，往往由行政部门起草这一现实情况，教育行政主管部门在教师法起草和立法中的作用不可小觑。一部保障教师权利的法，也是一部规范和限制行政权力的法。这就要求教育行政机关自我规限，但这在当时依法行政观念仍较淡薄的情况下不太可能一步到位。然而，教师法所体现的国家本位与国家代理机构的行政权力本位，与现代教育观念、依法治国理念是悖逆的，应通过教师法的修订予以改进。

二 台湾地区教师法明定的教师权利

台湾地区教师法中明定的教师权利包括依有关法令及学校章则的自由结社权、权益申诉权、专业自主权、教育中立权及法律保留权，但不享有罢教权；教师义务除遵守法令履行聘约外，还有维护校誉义务、教授义务、常态教学义务、辅导管教义务、研究进修义务、严守师道义务、参与教务义务、维护隐私义务、担任导师义务及法律保留义务[3]。教师权利与教师义务基本对等。例如，教师拥有专业自主权利，所以就必须履行教授义务、常态教学义务、辅导管教义务，还负担探究进修义务；拥有对学生辅导权，则承担维护隐私义务，不得泄露学生个人及家庭资料。总之，在通过资格检查（审定），受聘任后，教师权利、义务及其保障受到严格规范。为保证教师权利实现，主管教育行政机关的权限与责任如下：（1）初检、复检教师资格，教育主管部门统一颁发教师合格证书；（2）核准学校对教师的解聘、停聘或不续聘，依法办理迁调或介聘；（3）根据实际需要，设立进修研究机构或单位，编制预算教师进修、研究经费之预算；（4）接受各级教师组织的报备、立案；（5）确定执行教师申诉评议委员会的评议决定；（6）为做好上述工作，在教师法及其他相关法律授权下，制定具体办法（包括教师评审委员会设置办法等）。学校层面的权责如下：（1）对学校评审委员会依法做出的教师解聘、停聘和不续聘之决议，均需由学校在决议做出10日内报请主管教育行政机关核准，并以书面附理由形式通知当事人，教师停聘期间，服务学校应保留底缺，如停聘原因消灭，学校教师评审委员会通过后，恢复聘任关系；（2）学校也可编制教师进修、研究经费之预算；（3）学校不得以不参与教师组织或不担任教师组织职务为聘任条件，不得因教师担任教师组织职务或参与活动，拒绝聘用或任用。

行文至此，有必要交代教师法赋予教师参加教师会的结社权。教师会分为三级——学校教师会、地方教师会和全省教师会。教师法明定各级教师会基本任务包括：（1）维护教师专业尊严与专业自主权；（2）与各级机关协议教师聘约及聘约准则；（3）研究并协助解决各项教育问题；（4）监督离职给付储金机构之管理、营运、给付等事宜；（5）派出代表参与教师聘任、申述及与教师有关之法定组织；（6）制定教师自律公约。教师会兼具专业组织和集体谈判组织的角色。

没有救济，就没有权利。为给予教师权益彻底保障，在规范主管行政机关与学校权限、赋予教师结社权之外，教师法于最后一章开列“申诉及诉讼”法条，规定教师认为主管教育行政机关或学校有关其个人措施违法或不当，致权益受损的，可提出申诉。教师申诉评议委员会的成员应包含本地区教师组织代表以及教育学者，并且未兼行政教师不得少于总人数的2/3。申诉程序分申诉、再申诉二级，如教师不愿申诉或不服申诉决定，则需要提请诉讼，请求救济。台湾地区教师法对行政救济与司法救济制度的详尽设计，对大陆地区具有重要借鉴意义。

三 关于教师权利的法理初探

如果说教师基于专业所获得的权利具有“特权”性质，那么它的合法性何在？对教师权利的充分保护是否造成了原子化教师，教师是否因此不思进取、平庸守成？这些问题是教师权利的法理学问题。已有研究中，并未见对教师权利的法理进行专门集中的论述，但古典自然法哲学的一些观点还是有启发意义的。

黑格尔在《法哲学原理》一书中讨论同业公会所享有的权利及其合理性时，指出同业公会对其行业内从业人员的保护，以及公会的自治与自律，是公民参与国家事务的一种方式，是公民爱国心养成的源头。他认为，在现代国家条件下，公民参与国家普遍事务的机会是有限度的，但是人是伦理性的实体，除了私人目的之外，参加公共与普遍的事务却又是必然的诉求。这种“普遍物”不是现代国家所能经常提供的，却是可以在同业公会中找到的[4]。同业公会是社会成员凭借特殊技能而进入的组织。同业公会在公共权力监督下享有一定权利，包括以技能和正直等客观特质为根据接纳会员，照顾会员利益，给予会员教育培养。因此，同业公会也可以说是市民除自己家庭之外的第二家庭。黑格尔认为，同业公会享有“特权”，但这种“特权不是普遍法律的偶然例外”，而是“法律上的规定”，这种规定是“包含在社会的一个本质部门本身的特殊性中的”[5]。因特殊领域的合法性而产生的公会精神，本身潜在地具有转变为国家精神的可能。国家维护同业公会的合法性、威信和福利，市民因而知道国家是他们自己的实体，这“其实也就是市民爱国心的秘密所在”。黑格尔得出的最后结论是：国家在政治情绪方面深入人心，其强有力的根源就在公会精神中，因为在这里“特殊物”是直接包含在“普遍物”之内的[6]。当然黑格尔也指出了国家监督的必要，指出如果丧失一定的监督，同业公会将存在僵化、固步自封和衰退的危险[7]。

教师法所保障的权利并不是一般权利，而是教师作为专业人员的权利。教师工作的专业性和重大责任是其享有专业权利的前提条件。从权利与义务对等的法理上说，如果教师没有履行自己作为教师的义务，也就无法享有教师的专业权利，但在教师履行了法律义务之后，他被保障的权利便是与国家和社会利益一致的权利。然而，法律是否有足够的智慧去评判教师是否“引导学生发展”“健全学生人格”“本于良知发扬师道与专业精神”？又如何激励师道与奉献精神？法律恐怕难于以此为志，不仅如此，法律以减轻个体的道德负担为自己的优势。法律正是通过减轻行动者认知负担、吸纳动机不确定性以及以建制化规则强化行动的方式，而解除行动者除普遍服从法律之外的一切道德期待的负担[8]。换言之，法律不是不涉及动机、价值取向与道德，但它只能与道德互补，而无法僭越道德。法与道德相比较，它的长处恐怕是通过保证最低的标准线而对行动产生影响力；法律之所以必要，是因为它能弥补传统伦理生活的义务本位而产生的缺陷。当然，如果道德能与法律相结合，使具体义务同建制挂钩，并扎根于动机之中，形成整合性伦理世界，那么社会整合的力量将存在于一种生活世界的精神气质之中[9]。对于教师的激励，首先是基于专业工作的法律赋权，其次是师德的教化，再次才是依法而行的行政管制与服务。教师法的立法精神与技术由此出发方得以圆融。

现代法制文明发端于西方，东渐于中华。汉语言法条法律，如何承载汉语言文明的现代法律智慧，陈诉一个民族自传统向现代化转型中建构的规范伦理，怎样彰显一种独特文明共同体的法律存在，实为海峡两岸共同之关切。海峡两岸学人多用心、刻苦于相关知识作业和思想探索，完成一种“集成性理论思考”的汉语法学，“以反映中国文明安排自家日子的生活经验和家常流程”，并以汉语为表意体系，“搭建中国人生的规范治理的法意经纬”，这理应成为追求的目标[10]。当然，两岸分治亦客观存在，在“经验”与“流程”上既有同，亦有不少异。本文聚焦于两岸教师法及相关法律规范安排的比较，孜孜于大陆教师法可改进空间，是大陆地区法律文明构建与扩展所需艰苦工作的一部分，多有不周之处，自我寄望于后续努力。

参考文献

[1] 夏勇：《中国宪政改革的几个理论问题》，《中国社会科学》2003年第2期。

[2] 劳凯声：《变革社会中的教育权与受教育权：教育法学基本问题研究》，教育科学出版社，2003，第56页。

[3] 颜国梁：《教育法规》,（高雄）丽文文化事业股份有限公司，2010，第242页。

[4] [5] [6] [7] 〔德〕黑格尔：《法哲学原理》，商务印书馆，2013，第251、249、309、251页。

[8] [9] 〔德〕哈贝马斯：《在事实与规范之间》，三联书店，2011，第140～143页。

[10] 许章润：《现代中国的国家理性》，法制出版社，2011，第239页。