第一节 大型公共文化设施总体运行情况

（一）政府的主体地位

社会主义文化强国建设是我国社会主义事业的重要组成部分，坚持中国特色社会主义发展方向，必须坚持社会主义先进文化的前进方向，真正体现以人为本必须更好地保障公民的文化权益实现。而公共文化设施与机构，依然是公民文化实现的最重要载体，将公共文化设施的运行纳入社会主义文化发展繁荣的总体性框架中，针对大型公共文化设施的运行管理，政府应该充分发挥主体作用，发挥好政策导向作用。目前，政府充分运用公共财政优势与各种政策工具，形成了“以政府为主导，以公共财政为支撑，以公益性文化事业单位为骨干，以全民服务为对象，以基层特别是农村为重点”的公共文化服务体系基本框架，而在大型公共文化设施的运行上，政府则相应形成了四大运行机制：投入与财政执行保障机制、规划与管理机制、人才培养机制、绩效评估与考核机制。

1．投入与财政执行保障机制

我们国家传统的事业单位预算管理体系中，一般分为“参公（即参照公务员）”“全额拨款”“财政补贴”“自收自支”四类。全额拨款的事业单位也称为全供事业单位，有利于国家对事业单位的收入进行全面的管理和监督，同时也使事业单位的经费得到充分的保证。这类事业单位主要有图书馆、文化馆、各级公办学校、党校、档案局、文化中心、农业局下属的森防管理事业单位、动物疫病控制中心、城建局下属城市维护管理的如园林处、公园、绿化站、城肥所、环卫处、疾控中心、防治站等。大型公共文化设施，如大型博物馆、美术馆、文化馆、体育馆等都属于全额拨款单位。

十六大以来，随着我国对文化事业重要性认识的不断强化，为保障广大人民群众基本文化权益、满足群众的文化精神需求，国家文化政策将公共文化设施体系建设作为政策重点之一，为此制定了一系列有利于公共文化设施的投入政策与指导性意见，对于惠及群众规模比较大的大型公共文化设施，国家财政投入更是呈现出日渐增长的良好势头。

统计数据显示，仅十六大以来的全国文化事业费投入，就相当于新中国成立后总投入的60%。其中，2012年财政支出中文化体育与传媒支出2268亿元，增长19.8%, 2013年支出2520亿元，增长11.1%。2014年文化体育传媒经费2691亿元，比上年增长6.8%，占财政支出的1.82%，比重与上年基本持平。2015年全国财政支出中，文化体育传媒经费3067亿元，比上年增长14.0%，占财政支出的1.74%，比重比上年下降0.03个百分点。（详见图1-1）文化体育与传媒支出包括文化、文物、体育、广播影视、新闻出版等各项文化相关支出，其中对作为公共文化设施的博物馆、体育馆、文化馆等投入则占据此项支出的很大比重。

除了直接拨款用于大型公共文化设施建设外，国家还以专项资金支持“三馆一站”（博物馆、图书馆、美术馆、文化站）的免费开放，用以提升公共文化设施的群众利用率与惠民率。2011年1月26日，文化部、财政部正式印发了《关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆站免费开放工作的意见》，由中央安排专项基金推进免费开放工作，按照“增加投入、转换机制、增强活力、改善服务”的原则，建立免费开放经费保障机制，保证免费开放后正常运转并提供基本公共文化服务。2013年6月7日，财政部印发《中央补助地方美术馆公共图书馆文化馆（站）免费开放专项资金管理暂行办法》，对地市级美术馆、公共图书馆、文化馆每馆每年补助50万元。2014年，中央财政下达了全国博物馆、纪念馆、美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放专项资金46.53亿元，用以保证国家级、省级大型公共文化设施及各地方中小型公共文化设施的免费开放。2015年，中央财政通过继续实施“三馆一站”免费开放、非物质文化遗产保护、公共数字文化建设、地市级公共文化设施建设等文化项目，共落实中央补助地方专项资金47.80亿元，比上年增长2.7%。（详见图1-2）

各省各地区也在不断加大资金投入力度，促进大型公共文化设施的有效运行。比如，2012年江苏省财政累计下拨公共文化设施免费开放补助经费3.68亿元，较上年增加7300万元，增幅为25%；自2012年起，浙江新昌财政每年安排1000万元专项资金，用于重点文化项目建设、产业园区和基地建设、重点文化企业培育等。

国家及各级政府对大型公共文化设施的财政投入保障，为其运行打下了坚实牢固的基础，这是大型公共文化设施满足广大人民群众文化需求并提升其自身利用率的基本保障。基于此，全国大型公共文化设施不仅成为各地地标性建筑，更成为提升人民文化素养的基地，传播主流文化的阵地。

2．规划与管理机制

大型公共文化设施作为公共文化服务载体，作为惠及面极广的文化设施，其建设和运行都关系到广大人民群众的利益，关系到我国文化事业产业的发展以及文化服务网络体系的构建，政府以主体地位的身份加强对大型公共文化设施的规划与管理是社会主义文化建设的必然要求。

首先，公共文化服务体系建设的整体性政策相继出台。2003年国务院第12次常务会议通过了《公共文化体育设施条例》，明确国务院文化行政主管部门、体育行政主管部门依据国务院规定的职责负责全国的公共文化体育设施的监督管理。《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》《国家“十二五”时期文化发展规划纲要》《关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》等相关文件的出台，为公共文化设施机构的基本运行做出了指导，指出要按照增加投入、转换机制、增强活力、改善服务的要求，深化公益性文化事业单位人事和内部收入分配制度改革，全面实行聘用制度和岗位管理制度，加强财务管理和经济核算，建立健全竞争、激励、约束机制，努力提高公共文化服务能力和水平。比如图书馆、文化馆等公共文化服务单位和宾馆、机场、火车站、客轮等人员流动较大的场所，要摆放一定种类和数量的党报党刊供读者阅读，等等。

其次，除政府整体性管理政策外，对大型公共文化设施的管理则有相应专项规划。比如，国务院颁布的我国博物馆行业第一个全国性法规文件《博物馆条例》于2015年3月20日起施行。博物馆既是传承人类文明的重要场所，也是重要的公共文化服务机构。条例的出台，对把我国博物馆事业发展纳入法制轨道具有重要意义。为加强重要文化遗产保护制定并实施不可移动文物保护规划，完善重大建设工程中的文物保护工作，实施故宫博物院古建整体保护维修工程、恭王府府邸文物保护修缮工程，完成100余个市（地）级以上博物馆馆藏文物保存环境标准化建设等。各地方为支持大型公共文化设施的运行也出台相应的专项规划。例如深圳市提出建设“图书馆之城”，从2003年起先后出台了《深圳市建设“图书馆之城”（2003～2005）三年实施方案》《深圳市建设“图书馆之城”（2006～2010）五年规划》等文件，目前深圳已经建成638座公共图书馆，最早实现中国“每1.5万人拥有一个社区图书馆”的目标，全市公共图书馆总藏量已达到2200余万册，并于2012年4月启动深圳市“图书馆之城”统一服务平台。

最后，在人才培养机制与绩效考核上做了大量突破性探索。在人才培养机制上，政府通过制定文化人才培养、引进、使用、奖励等政策，促进公共文化设施运行中人才的专业化与职业化建设；绩效评估与考核机制上，政府则制定公共文化设施的绩效考核、评价指标、反馈机制等，把公共文化设施建设纳入政府目标考核范围，如北京市朝阳区设置了“公共文化设施”“公共文化供给”“公共文化管理”“公共遗产保护”“公共文化保障”五大评价维度，制定出台了《公共文化重大项目管理考核办法》，积极探索包含文化设施运营绩效考核在内的各项评价制度。

（二）公益性与商业性并行

从2006年《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》对包括公共图书馆在内的公共文化服务的基本目标、实现方式等做出明确规定。到2010年《政府工作报告》中明确提出“推动图书馆、文化馆、博物馆免费开放”的要求，再到2011年《财政部、文化部关于推进全国美术馆、公共图书馆、文化馆（站）免费开放的意见》对“三馆”免费开放的主要目标、实施步骤、保障机制等做出具体规定，2012年《国家“十二五”时期文化发展规划纲要》提出加强文化馆、博物馆、图书馆、美术馆、科技馆、纪念馆、工人文化宫、青少年宫等公共文化设施和爱国主义教育示范基地建设并完善向社会免费开放服务，公共文化设施公益性职能不断得到加强。

大型公共文化设施多是由政府财政投入支撑的公益一类单位，是公益性的设施服务单位，是服务群众规模较大的设施，其免费开放不仅是公共文化体系完善的关键步骤，更是满足广大人民群众文化需求的重要举措。随着公共文化设施免费开放政策的实施，2008年农历大年初一开始，国家图书馆全面减免收费项目，取消读者卡办证费、读者卡年度验证费、读者存包费、自习室使用费、讲座门票费等，读者凭第二代身份证以及相关有效证件可以直接入馆阅览。2011年3月27日，历时4年、耗资25亿元改扩建的中国国家博物馆免费向公众全面开放。同年3月2日，中国美术馆以5000多名入馆观众的数字开启它的“免费时代”，采取网上预约和现场领票相结合的方式，网站每天将放出2000张免费票供观众预约，同时现场每天也将会放出4000张免费票供观众领取，上海美术馆“免费开放第一天”参观人数过万。2011年全年，中央财政用于公共图书馆文化馆（站）免费开放经费约18.23亿元。

免费开放是由大型公共文化设施的非营利性及公共性的必然要求，而其有效运作需要的水电、安全保卫、文献资源建设、公共设施更换等费用则需要政府财政投入支持与保障，为此必须有常态化、经常化的经费投入与资金保障。

大型公共文化设施由于服务类型与性质的不同，目前还不能做到全部免费。在国家加大对大型公共文化设施的经费投入与保障的前提下，大型图书馆、文化馆等已基本实现免费开放，而剧院、体育馆类设施运营则推出低票价演出补贴，如2013年首都剧院联盟推出的低票价惠民活动，在国家大剧院等单位试点开展针对高端艺术演出的200元以下低票价补贴，仅前三个季度已经累计补贴金额近1040万元。

除此之外，在创新机制推动下，一些大型公共文化设施创新内部自我创收的运行方式。比如北京市朝阳区文化馆以“文化治理”的理念取代“文化民生”“文化权利”或“文化福利”等主流界定，“强调多元参与主体的合作共治，在此基础上坚持政府为主导，市场和社会力量为重要补充的原则”，实行由财政差额拨款，以“养事不养人”的新投入机制，鼓励文化馆自我创收。政府每年拨款1500万～2000万元，主要用于一级馆指标指定的一系列群众文化活动或项目，这些活动和项目只占朝阳区文化馆工作的20%，另外80%的活动或项目都是由朝阳区文化馆自主设立。通过建设“9剧场”（营利性小剧场）等多种经营方式，不但每年创收2000多万元，而且保证了文化馆的流动资金，充分依托并发掘社会资源优势，解决了国家财政投入不均衡问题。

（三）大型公共文化设施多样化的内部运行机制

在加快大型公共文化设施建设的同时，还必须加强对大型公共文化设施运行的管理，推动跨部门项目合作，坚持项目建设和运行管理并重，实现资源整合、共建共享，创新设施内部运行机制。政府管理部门以其管理大型公共文化设施的主体地位制定了一系列有利于设施运行的政策措施，除加强文化体制改革、加大财政投入外，政府还须探索“由管微观向管宏观转变，由办文化向管文化转变”的工作方式，积极采用委托经营、政府力量采购、设施自主文化产权开发等方式，激活设施运行活力，扩大社会力量的参与度，提高设施内部文化资源利用率。

将社会力量引入公共文化服务，构建涵括政府、企业、公众在内的多方参与的公共文化服务主体，是当下及将来大型公共文化设施运行管理的努力方向。《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》提出，“将推广运用政府和社会资本合作等模式，促进公共文化服务提供主体和提供方式多元化，鼓励和支持社会力量通过投资或捐助设施设备、兴办实体、资助项目、赞助活动等方式参与公共文化服务体系建设，鼓励有条件的地方探索开展公共文化设施社会化运营试点”。为公共文化设施运营管理创新，提出了新的要求。

1．以政府为主导的多样化管理模式

一方面，政府通过公开招标的方式引入专业管理公司承担大型公共文化设施的整体运营或特定管理岗位，探索“政企合作”的运营方式。比如，北京市大型体育场馆鸟巢即是外包给北京市国有资产经营有限责任公司，由该公司承担其具体运行。在鸟巢完成奥运会主会场的使命之后，在承担公益性社会责任并考虑到国家体育场在大众中的社会影响力的前提下，该运营单位不断探索，引入市场机制，承担意大利超级杯、巴萨中国行等大型赛事与五月天、滚石30年等市场号召力极强的演唱会。参与鸟巢运营的李爱庆认为，“国资公司已形成包括场馆运营、大型赛事、文化演出、大型活动、票务营销等各个环节完整的文化创意产业链，这些是从我们结缘奥运开始，借助市场机制通过资本运作、资源整合，渐渐累积而成的，这种产业链结构不仅为奥运场馆赛后转型运营提供团队支撑，也保证了各个运作环节的相对独立、不断创新，获得可持续发展”。再比如，江苏南通博物苑实行对外免费开放，但占地7万多平方米的大型设施单是其安保保洁任务就很繁重，尤其举行大型文化服务项目时，安保保洁的管理更是重要任务，博物苑即对安保保洁工作采用了社会化管理，与中房物业公司签订劳动合同，既减轻了管理压力，又减轻了财政负担，同时强化了管理运行的效率。

另一方面，推进政府向社会力量购买公共文化服务，是大型公共文化设施提升公共文化服务能力的重要途径。2009年开始，宁波市鄞州区即采取“政府采购、公司运作、全民享受”的服务外包运行方式，组建“宁波和盛文化演艺发展公司”，通过公开招标的方式统筹安排演出计划，向公众免费开放，降低了剧目直接采购的成本，也提升了演出信息对称性，实现了公共文化服务的均等化、公益化和优质化。

2．大型公共文化设施的管理联盟

大型公共文化设施利用连锁企业，搭建跨区域的全国公共服务体系网络，将有效的运行管理经验扩散至各地公共文化设施运营管理中，提升了地方大型公共文化设施的运行效率。如依托北京保利剧院的北京保利剧院管理有限公司，作为中国保利集团的重点企业，其演出与剧院管理业务已经拓展至华北、华中、西南以及珠江三角洲等不同地区，成为国内首家真正意义上的演出及剧院经营管理院线联盟。目前，保利经营管理着北京保利剧院、广东中山公园音乐堂、上海东方艺术中心、武汉琴台大剧院、温州大剧院、青岛大剧院、东莞玉兰大剧院等国内24家一流剧院。统一的管理原则，因地制宜的运行方式，构成了遍布全国的院线管理运行机制，也促进了大型剧院公益性职能的进一步发挥。仅2011年，保利剧院就举办各类精品演出3000多场，接待观众超过200万人次。2012年4月，鲅鱼圈金泰文化艺术广场落成并投入使用，鲅鱼圈大剧院成为北京保利剧院管理有限公司在东北第一家经营管理的剧院。“引进北京保利剧院管理公司，负责鲅鱼圈大剧院的经营运作，营口开发区看重的是保利成熟的市场化运作模式，能保证大剧院的演出质量，更多地引进高质量的剧目，促进鲅鱼圈文化市场发展和文化品牌形成。院线巡演比单体剧院接待演出团体大大降低了运营成本，降低了票价，可以让更多的观众走进大剧院”。

3．引入现代理事会制度

2011年，国家文物局曾发文要求“公共博物馆纪念馆要逐步实行理事会决策、馆长负责的管理运行机制”; 2013年党的十八届三中全会明确提出：“推动公共图书馆、博物馆、文化馆、科技馆等组建理事会，吸纳有关方面代表、专业人士、各界群众参与管理。”近年来，不少地区积极面向市场，探索现代理事会制度的建立。

2012年，上海当代艺术博物馆在国内公共文化设施中首次设立了“政府主导下的理事会决策、学术委员会审核、基金会支持”的“三位一体”的运营架构，组建了由国内外著名艺术评论家、美术史专家、策展人、建筑师、艺术家、哲学家、博物馆馆长等组成的“当代艺术博物馆学术委员会”，确保业务发展的正确方向和学术价值评判的客观公正。第一届学术委员会成员由11位国内外相关专家学者组成，包括张永和、栗宪庭、丁乙、英国泰特现代美术馆馆长克里斯·德康（Chris Dercon）等人。博物馆建立了“中华艺术宫、上海当代艺术博物馆基金”，筹措了近4000万元的社会资本，为场馆运行提供了支撑；以打造公共文化服务平台为目标，场馆形成由论坛、讲座、活动、演出、放映和工作坊六大板块构建的公共教育服务框架；建立起与国内外各大美术馆的交流机制，与法国蓬皮杜艺术中心签署长期的合作意向，邀请国外专家学者做讲座与培训，不仅提升了公共文化服务水平，更满足了公众的公共文化服务需求。

其后，山东、四川等省都开启了现代理事会制度的建立进程，2014年11月18日，成都市文化馆、成都图书馆理事会正式成立，标志着成都公共文化服务理事会时代的开启。

（四）跨区域协同联动

在国家区域发展规划政策的推动下，文化服务的跨区域协同也日渐成为文化发展重点而被提上日程，大型公共文化设施不仅是文化跨区域联合的重要组成部分，也成为文化跨区域协同的联合中心辐射周边地区形成区域联动。

国家公共文化服务体系示范区（项目）是北京市公共文化服务品牌化建设的重要成果之一，也是联动大型公共文化设施为广大人民群众服务的重要项目。除去文化节、读书节一类文化艺术项目建设外，由大型公共文化设施辐射是公共文化服务体系建设的重要方面，比如北京奥运文化广场活动展示丰富的民间文化活动，建立了诠释广场文化活动体系；“北京记忆”大型多媒体数据库建设则依托首都图书馆丰富馆藏，启动网站开放。

2013年1月27日，北京市第十四届人大一次会议第四次新闻发布会提出将现有30个“文化创意产业集聚区”整合为若干个文化创意产业功能区，加强文化的空间关联与产业关联。这类功能区建设侧重文化创意产业发展，但大型公共文化设施以艺术中心、文化名城等为辐射中心，则同样可借鉴功能区建设方式形成文化区域联合，突出文化艺术、文化休闲等功能，推动文化科技融合与文化金融融合。比如北京奥林匹克公园、北京时尚设计广场、北京欢乐谷生态文化园，这类功能区在政府调控与市场驱动两股力量的作用下，形成更加有效的资源配置，促进文化创新，更好地实现公共服务功能。