第四章 集体供给型土地使用权市场利益冲突：问题、成因与对策

第一节 文献与问题

近年来，农村土地承包经营权流转过程中利益冲突事件多发、频发、高发，已成为影响我国农村经济发展和社会稳定的重要因素。相关研究表明，全国每年发生的农地冲突事件约占所有群体性突发事件的25%，占农村群体性突发事件的65%。其中，涉及土地承包经营权问题的冲突，如因承包权确认不清、强行改变土地用途和强行收回承包地、强占或私分土地流转收益等因素引起的农村内部农户与农户以及农户与乡镇政府、村委会或镇、村、组干部等之间的冲突，约占全部农地冲突的39.9%（于建嵘，2011: 45～46）。农地流转利益冲突问题已引起我国政策决策者和社会科学工作者的广泛关注和高度重视。

整体而论，现有文献主要从农村土地产权制度（商春荣、王冰，2004；董国礼、李里、任继萍，2009）、利益集团理论（闫威、夏振坤，2003；李成贵，2004；杨子蛟，2007）、利益博弈与协调（薛澜、彭志国，2005；卢汉桥、刘承栋，2006；段进朋、杨泱，2007；于建嵘，2011）和农村基层治理机制（肖光顺，2005；梁德明，2009；姜晓萍、衡霞，2011a；申恒胜，2013；吴晓燕，2013）等视角探讨了农地流转利益冲突的形成机制和解决办法。然其不足之处在于，对农地流转利益冲突与农村社会权利分配缺乏整体考察和系统分析，研究方法上多限于框架性的理论分析，缺乏实地调查数据支撑，因此没有也不可能找到系统化解农地流转利益冲突的有效策略。

本课题组前期调研发现，在我国西部农村地区，至少已出现了农户供给（又称农户自发交易）型、集体中介型和集体供给（又称集体出租）型三类主要的土地使用权市场。相较前两类土地使用权市场而言，集体供给型土地使用权市场中农民利益遭受侵害现象最为普遍，由此而引发的利益冲突也更为复杂和尖锐。本章在分析三类土地流转市场运行机制及其利益分配模式的基础上，重点探讨了集体供给型土地使用权市场的利益冲突及其化解机制问题。本章提出的主要观点是，集体供给型土地使用权市场利益冲突的实质是权利冲突，是各利益主体尤其是农村基层干部与农民权利分配失衡的产物，化解其利益冲突，必须通过制度创新与制度协调，建立起抑制强势集团强权、促进公平分配的利益衡平机制。本章余下的结构安排是：第二节，主要介绍样本地土地流转概况及确定样本研究对象的主要依据；第三节，重点分析集体供给型土地使用权市场利益冲突的主要表现形式；第四节，侧重考察集体供给型土地使用权市场利益冲突的形成原因；第五节，主要探讨集体供给型土地使用权市场利益衡平的机制设计与制度安排问题。

第二节 概念界定、样本选取与样本地农地流转概况

一 研究对象和范围的确定

（一）研究对象

农村土地流转是指拥有农地承包经营权的农户将土地承包经营权转让给其他农户或经济组织的行为。随着工业化、城市化和城镇化的纵深推进，我国西部农村地区已出现了农户供给型、集体中介型和集体供给型三种主要类型的土地使用权市场。集体供给型土地使用权市场主要是指村集体通过反租倒包、强制入股或土地置换等方式，将农户土地集中后再转让给公司或其他经济组织而形成的土地交易市场。调研发现，集体供给土地事实上已成为样本地农村土地使用权市场最重要的供给来源，并与农户供给土地之间形成了明显的替代关系。较农户供给型和集体中介型土地使用权市场而论，基层政府和村干部更容易介入农村集体供给型土地使用权市场，由此而引发的土地流转利益冲突也更为普遍、复杂和尖锐。有鉴于此，本章主要探讨集体供给型土地使用权市场的利益冲突与衡平机制的构建问题。

（二）相关概念的界定

1．农地流转利益冲突

冲突是一种普遍存在的社会现象，它存在于人类社会生活的各个领域。一般而言，人们将人与人之间发生的冲突称为社会冲突，将因利益而形成的社会冲突称为利益冲突（吴清旺、贺丹青，2005: 1）。在农村土地流转市场，农民拥有土地承包经营权但缺乏资本和技术；土地转入方（主要是参与农地流转的公司、企业或其他经济组织）拥有资本、技术但缺乏土地；村集体拥有土地所有权并与拥有行政权和执法权的基层政府（主要是乡镇政府）有着千丝万缕的联系，在农村土地流转过程中发挥着主导作用。在土地流转过程中，各利益主体为寻求自身利益最大化，共同演绎出了复杂的利益分配关系。本章所指的农地流转利益冲突主要是指在集体供给型土地使用权市场，基层政府官员与村干部联合争夺、侵占甚至侵害农民合法的土地权益，由此而引发的农村基层干部与农民之间的紧张关系。

2．农地流转利益衡平机制

鉴于不同土地使用权市场内部的权利配置、运行机制和利益分化与组合关系存在巨大差异，本章着重考察集体供给型土地使用权市场农村基层干部（主要是乡镇政府官员和村两委干部）与农民之间的利益冲突与衡平机制的构建问题。本章述及的利益衡平机制，是指为实现集体供给型土地使用权市场利益分配公平的各种制度安排，及其运行过程中所形成的内在结构和运行过程。该机制主要由信息获取机制、诉求表达机制、利益萃取机制、监督约束机制、矛盾调处机制和权利救济机制构成。构建农地流转利益衡平机制的目的是，通过制度协调与创新，优化土地流转市场各利益相关主体，尤其是农村基层干部与农民之间的权利配置，促进各利益相关方权利平等，进而实现集体供给型土地使用权市场社会整体利益的最优化。

二 样本的选取和说明

（一）样本选取的基本依据

地处中国西部的R市和S市，目前正处于大农村向大城市的转型发展阶段。两市城乡二元经济结构明显，人多地少的矛盾突出，经济发展阶段和发展方式在全国具有很强的代表性。2007年6月，国务院正式批准R市和S市作为全国首批统筹城乡综合配套改革试验区，要求两地从实际出发，根据统筹城乡综合配套改革的要求，在土地制度及其他改革领域先行先试，尽快形成统筹城乡发展的体制机制，为促进城乡经济社会协调发展发挥示范和带动作用。

调研发现，R市和S市事实上都已将推进土地流转作为统筹城乡发展的重要工作内容和实现新型工业化、城镇化的重要手段。目前，两市农村土地流转呈现速度明显加快、规模明显扩大和程度明显加深的态势，并已发育出农户供给（又称农户自发交易）型、集体中介型和集体供给（又称集体出租）型三种主要的土地使用权市场，其中，集体供给或出租土地已成为当地土地使用权市场最重要的土地供给源。两市农村土地流转和统筹城乡发展所取得的工作成效在全国范围内产生了广泛影响。有鉴于此，课题组从R市和S市特别选取了最具有代表性的7县8村（社区）作为样本观测点，对集体供给型土地使用权市场的利益冲突与协调问题进行比较全面的调查分析。

（二）问卷设计及说明

基于上述考虑，课题组在2010年9月至2014年6月间，先后对R市和S市共7县（市）7乡镇（街道）中的8个村（社区）展开了跟踪调查，初步掌握了样本地农地流转及其利益分配问题的第一手资料。针对基层政府、村集体、土地转入方和农户，课题组共设计问卷500份，回收有效问卷476份，举行小型座谈会30余次，走访企业23家，访谈乡镇（街道）干部108人次、村（社区）两委会干部78人次、村民500余人次，现场察看流转农地18000余亩。

三 样本地农地流转概况

（一）样本地农村土地流转的基本情况

R市和S市农村土地流转启动时间较早且已具相当规模，并出现了农户供给型、集体中介型和集体供给型三类土地流转模式，其中，集体供给或出租土地已成为两市土地使用权市场最重要的土地供给源。从总体上看，R市和S市参与流转的土地类型多、规模大，转出土地的时间期限和方式也各不相同（参见表4-1）。

（二）样本地出现的三类主要土地使用权市场

调研发现，农户供给型、集体中介型和集体供给型土地使用权市场的内部运行机制和利益分配格局表现各异，但与当地农地权利的配置密切相关，是社会权利配置及其运行状况的具体表现。

1．农户供给型土地使用权市场

农户供给型土地使用权市场主要是指拥有土地承包经营权的农户与农户之间互换、转让、转包土地，或直接将土地出租给公司、企业或其他经济组织而形成的土地流转市场。此类市场中农地权利的配置方式表现为：村集体虽依法拥有土地的所有权，但只负责监督土地流转合同的签订和执行，不参与土地租金标准的制定；租金标准由农户与土地受让方本着自愿的原则商定，并由土地受让方直接交给农户，村集体不收或只是象征性地收取部分管理费，农户对向谁、以什么样的方式流转土地和收取多少租金具有绝对发言权。此类模式中，对于土地转入方来说，要转入土地开展规模经营，事先必须与农户进行一对一的谈判和协商，交易成本（包括时间成本、信息成本、谈判成本、签约成本）极其高昂，所以真正采取此类方式转出土地的数量极少，绝大多数仅限于农户亲朋好友间的土地转让、转包和互换。

2．集体中介型土地使用权市场

集体中介型土地使用权市场主要是指村集体先与农户签订委托合同转入土地，再由村集体与土地受让方签订土地转出合同而形成的流转市场。此类模式中，农户与村集体形成了委托代理关系，农户拥有土地承包经营权，是土地供给的主体；村集体虽拥有土地所有权，但只是负责与受让方签订土地流转合同并从中收取中介费；土地租金标准主要由农民集体协商确定，土地流转收益也主要归农民所有。以集体为中介方式的流转土地，要求基层政府或村集体组织必须恪守职责本位，在利益分配与纠纷调处中持中立立场。然而，调研发现，因缺乏足够的激励，样本地基层政府和村干部并不乐意采取此种方式流转土地，以集体为中介转出土地的数量少，规模也非常有限。

3．集体供给型土地使用权市场

集体供给型土地使用权市场主要是指村集体通过反租倒包、强制入股或土地置换等方式将农户承包的土地集中，然后再转租给公司、企业或其他经济组织而形成的土地流转市场。课题组在样本地调研发现：土地转入方为尽可能减少交易成本，更乐于采取直接与基层政府或村集体组织打交道的方式转入土地；基层政府官员或村干部在经济利益驱使下，不惜采取强制手段将原本属于农民的土地集中到自己手中，然后再转租给土地转入方；土地转入方和农村基层干部为寻求各自利益的最大化，“合谋”推动土地流转，联合争夺、侵占甚至侵害农民利益，并因此引发了大量的利益冲突事件。

第三节 集体供给型土地使用权市场利益冲突及其表现形式

如上所述，土地使用权流转市场内部的权利配置方式和运行机制差异较大，各个利益主体之间为实现各自利益的最大化相互博弈，共同演绎出了不同的利益分配关系。较农户供给型和集体中介型土地使用权市场而论，农村基层干部更容易介入集体供给型土地使用权市场，由此而引发的利益纠纷和矛盾冲突也更为复杂、普遍和尖锐。

一 诱导、强迫农民流转土地，农民生计缺乏长远保障

为寻求土地流转的“合法化”，多数样本地村干部按照中央文件的有关要求，形式上与农户和土地转入方签订了土地流转三方合同。在所谓“约定”条件（其中含有农户难以识别的诸多诱导性条款）下，农户“自愿”参加了土地流转。但从实地调研的情况来看，样本地农户真正自愿参与土地流转的仅占15.9%，而以诱导、胁迫方式强制农民流转土地的占比高达65.8%（参见图4-1）。当合同“约定”的条件无法兑现时，村干部便采取胁迫、强制甚至暴力的方式迫使农户转出土地。此外，土地流转出去后，由于缺乏严格的监督和管理，一些村干部便伙同土地受让方采取各种方式“瞒天过海”，擅自改变耕地用途，导致农民失地失业，农民生活缺乏基本保障。

二 操纵土地流转价格，非法侵占农民土地流转收益

在集体供给型土地使用权市场，土地转入方为尽可能地减少交易成本，多采取直接与村集体签订合同的方式进行土地流转，村集体在转出土地时基本上不征求农户的意见，农民对土地流转的价格及其确定方式没有知情权（参见表4-2、表4-3）。这为村干部与土地转入方“合谋”操纵土地流转补偿价格并从中谋取个人私利创造了有利条件。课题组针对土地流转补偿款使用情况所进行的专项调查表明，尽管多数受访村干部表示根本没有占取土地流转补偿款，并认为所谓“村集体占取土地流转补偿款”一说完全是农民尤其是“钉子户”在搬弄是非、恶意诽谤，其言论根本不足为信，但绝大多数受访农户却表示有充分的证据表明村干部侵占了农民的土地流转补偿款（参见表4-2）。事实上，当地出现的“乡官”、“村官”联合侵吞农地流转补偿款的腐败案件，证实了村民的看法。

三 土地流转合同执行不力，农民利益受损普遍

样本地村集体对土地流转的补偿标准和利益分配办法作了明确规定（参见表4-4、表4-5）。以S市SX村为例，农地流转前，当地政府承诺按地理区位和相关条件给予转出宅基地者以每平方米200～240元的土地补偿款，并承诺按人均30平方米的面积修建集体还建房供农民免费居住，超过规定的部分农户可以按每平方米800元的价格自愿购买。LH社区、SB社区及其他几个样本地也根据本地实际制定了相应的土地补偿标准。但在执行过程中，即便补偿标准已远低于市场平均水平，村集体仍没有将之真正落到实处。

四 土地流转利益分配失衡，农村基层干群关系紧张

农民选择流转土地的最初动因是期望能通过土地流转获取更大的经济收益，但结果难尽其所愿。调研表明，认为土地流转后情况变好的农户仅占受访农户总数的20.1%，31.4%的受访户认为情况没有发生变化，48.5%的农户则认为流转后情况变得更差（参见表4-6）。从获取农地流转收益来看，72.5%的农户认为村集体受益最大；68.7%的农户认为土地转入方获取的收益最大；仅有6.1%的农户认为个人收益最大。相关研究表明，在土地流转过程中，由于缺乏有效的监督和约束，农村基层干部与土地转入方“合谋”争夺、侵占和侵害农民土地流转收益的情况经常发生，导致土地流转利益分配失衡的现象十分普遍，并对农村经济发展和社会稳定产生了极其不利的影响。

第四节 集体供给型土地使用权市场利益冲突成因分析

农村基层干部强力介入集体供给型土地使用权市场，扭曲了农民的信息获取、利益表达和基层自治权利分配格局，加之农地权利救济缺乏保障，最终导致农地流转利益冲突。

一 农民信息获取权受限

自由、便捷、及时、高效地获取信息，不仅有利于保障农民的知情权、参与权和决策权，也有利于基层干部落实中央关于开展农村土地适度规模经营的政策决策。可事实上，样本地农民自由获取农地流转信息的权利却受到多方面因素的制约。一是基层干部故意限制甚至封锁信息传播，导致农民了解中央政策的信息渠道非常有限——主要是基层政府及其所委托的“村两委”干部组织开展的政策宣讲活动。宣传手段主要依靠喇叭广播、标语上墙、张贴大字报和组织召开村民代表大会等。二是对上一级政府尤其是中央政府的土地政策进行信息筛选或过滤，大搞有选择性的信息宣传活动，片面强调或突出宣传土地规模经营的“好处”，对中央提出的土地承包关系稳定且长久不变、土地流转必须坚持“三个不得”等政策内容只字不提。三是夸大土地流转收益，在土地租金标准或流转价格、入股分红比例、养老和社会保障标准等问题上大作虚假宣传，诱导甚至欺骗农民参加土地流转。

二 利益表达受抑制

土地流转进程加快，农村利益分化加剧，要求畅通农民利益诉求表达渠道。然而，在集体供给型土地使用权市场，农民利益诉求表达很难实现。这主要是因为：首先，基层干部通过反租倒包、强制入股或大搞土地置换等方式将土地集中到自己手中，控制并垄断了农村土地流转市场的土地供给，在土地租金标准、流转价格、入股分红比例等重大问题上，农民没有任何发言权和参与权。其次，在参政议政问题上，基层人大、政协本应是农民参与基层民主政治生活和表达自身利益诉求的重要机构，事实上农民却被排斥在这些机构之外，参政议政渠道严重受阻。最后，按照《宪法》、《集会游行示威法》及其他相关法律法规规定，农民虽然有通过集会、游行、示威等方式表达诉求的权利，但在“稳定压倒一切”执政思维和“一票否决”考核机制的双重驱动下，农民基层干部大搞“高压维稳”，农民的法定权利很难真正落到实处。

三 村委会自治功能异化

依照《村民委员会组织法》规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，主要职责是办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷、协助维护社会治安等。可是，在现实运作过程中，村委会干部实际由基层政府（主要是乡镇政府官员）指派或委派，并在乡镇政府官员的支持下全面介入集体供给型土地使用权市场。在土地流转政策的制定与执行过程中，村委会干部与农村经济精英（指有一定经济实力的农村“大款”）纠集在一起，联合操纵本地的土地流转事务，成为影响土地流转的决定性力量。一些亲干部势力——主要是乡镇政府官员和村干部的远亲近邻、同学朋友等，依靠其与基层干部结成的特殊关系，也对土地流转及其利益分配问题具有重要的影响。村委会实际上成为一个纯粹对“上”负责的“类政府”机构，其自治职能严重异化。

四 农民自组织权利受压制

农民自组织是指农民依法自发成立、自主发展、自行运作和自我管理，具备一定规模、拥有组织章程和组织框架的农民非政府组织。依照我国《宪法》及相关法律的规定，农民拥有自组织的权利。一般而言，社会团体的自组织化程度越高，其利益表达就越有效力。正因如此，发达国家高度关注并广泛借助农民的自组织权利来维护农民的利益。但是，我国农民自组织面临的现实问题，不仅仅是村委会自治功能严重异化的问题，农民的其他自组织权利（如建立农民协会等）也受到多方面因素的制约。从客观上讲，农民居住分散，相互之间联系松散，交通、通信极其不便，农民自组织发展面临成本约束问题。但更为重要的是，农村基层干部对农民自组织发展存在思维误区，认为农民自组织化程度越高就越容易与政府“搞对抗”，因此对农民自组织发展持防范、压制甚至打击的态度，结果导致农民自组织权利受到严重抑制，农民自组织社会化程度不高。

五 权利救济或保障不力

为了保障公民的个体权利，在私权利与公权力发生对抗时，我国政府构建起了权利救济机制。从理论上看，农民土地权利在遭受不法侵害时，可以按照相关法律法规申请权利救济。但在实际操作过程中，这些权利救济方式因缺乏充分制度保障而多流于形式。在信访维权环节，依照《信访条例》的有关规定，农民虽然有权通过来信来访等方式向政府有关部门、司法机关进行申诉、反映，但因政策执行过程缺乏必要的法律保障而很难起到实效。在行政救济环节，根据《行政复议法》的相关规定，农民可以提出行政复议申请，但受理农民复议申请和作出处罚决定的是当地行政部门或上一级行政机关。调研发现，样本地行政部门尤其是乡镇政府与本地农村土地流转有着密切的利益关联，县级政府对下属行政部门的违法行为多采取“庇护”的态度，行政救济机制事实上难以发挥保障农民权利的法律效力。在司法救济领域，当地司法机关因在人财事权等方面受到属地党委部门和行政机关的诸多掣肘，对农民的救济申请很少采取措施，农民司法救济机制流于形式。

第五节 集体供给型土地使用权市场利益衡平机制的制度设计与安排

以市场经济为导向，建立农村土地流转利益衡平机制，是化解农地流转利益矛盾和冲突的根本途径。一个有效的利益衡平机制，能够协调农地流转市场不同主体之间的利益关系，促进土地流转利益公平分配。建立农地流转利益衡平机制，会涉及一系列相互关联、互为条件的制度安排与制度创新。具体而论，主要包括以下几个方面。

一 信息获取机制

土地流转市场信息不对称，农民获取信息的渠道少、难度大、成本高，是引发农地流转利益冲突的重要原因。信息及时公开，有利于弥合农民与村集体之间的“信息鸿沟”，畅通农民的利益表达渠道和促进土地流转利益相关方整体利益的最优化。建立农地流转信息获取机制，在组织领导机构的设计上，需要加强组织领导，建立长效工作机制。将农地流转列入基层政府的重要议事日程，把农地流转信息宣传工作当作一项重要战略任务来抓，充分整合资源，形成基层党委领导、政府负责、人大和政协监督、部门单位配合、农口部门指导、土地流转各利益主体共同参与的“联合作战”、齐抓共管大格局。在宣传形式或机制设计上，一是找准“切入点”，增强宣传实效。了解农民的处境和困难，抓住土地流转政策、流转方式、补偿标准和价格确定等农民最关心的问题，采取其易于接受、乐于接受的宣传方式，增强政策宣传实际效果。二是把握“着力点”，创新宣传形式。整合社会力量，坚持“便民、利民、近民、亲民”的原则，采取各种方式创新宣传机制，把土地流转政策变成通俗易懂的语言传达给农户，做到让农民群众一看就懂、一学就会。在信息公开资源保障机制问题上，需要制定信息举报人保护制度，保障检举违法违规流转土地和侵占农民土地流转收益信息举报人的合法权益；建立信息公开资源保障机制，加大对信息公开和宣传的人力资源、财政资源和物质资源的支持力度，确保农村土地流转信息宣传工作落实到位。

二 诉求表达机制

通畅、便捷、高效的利益表达是农民伸张自己权利的重要方式，也是有效化解集体供给型土地使用权市场利益冲突的先决条件。在土地流转方面构建农民利益表达机制，需要多管齐下、多措并举、全面推进。一是要建立农民利益表达培育机制，通过对农民开展相关法律、政策法规和公民权利等多种方式的教育，逐步培育农民的利益表达技能。二是畅通利益表达机制，不断创新形式，充分发挥人大、政协、社会团体的利益表达功能，为农民积极搭建多元化的土地流转利益表达平台。三是建立农民利益表达引导机制，加强对农民利益表达的思想引导、政治引导、法律引导和行为引导，确保农民土地维权时利益表达行为与经济社会发展水平相适应。四是建立农民利益表达规范机制，畅通农民土地维权的制度化利益表达渠道，规范农民利益表达行为，确保农民有序参与利益表达，推动农民利益表达落到实处、发挥实效。五是建立利益表达道德约束机制，利用道德本身所具有的广泛社会基础和深刻约束力，提高农民正确的道德认识和道德行为能力，约束、防范、规避集体供给型土地使用权市场出现农民不良的利益表达行为。六是正确认识农民自由结社表达利益诉求的积极意义，严格依照《宪法》及其他法律法规的规定，在不危害社会稳定和总体利益的原则下，切实赋予农民自由集会、游行和示威的权利。

三 利益萃取机制

利益萃取机制主要是指矛盾双方按照法律规定的渠道和机制充分对话、民主协调、汇聚各方共识、形成共同利益的一种机制。土地流转涉及村集体、农民和土地转入方等多个行为主体，每个行为主体都具有非常明确的利益诉求。构建利益萃取机制就是为参加农地流转的各利益相关方的利益表达提供沟通渠道和对话平台，并通过充分表达、广泛协商的方式，凝聚各方利益、提炼共同的利益，最终促进各利益主体个体利益与群体利益的最优化。构建农地流转利益萃取机制，可以从以下几个方面着手。首先，健全村民自治制度，减少甚至杜绝基层政府对村民自治的干预，强化村民的自治功能，真正做到有关农村事务由村民自己协商解决。其次，建立真正代表农民利益的协会或组织机构，如农会、农民工协会等，通过提高农民的组织化程度，提升农民在土地确权、流转程序与办法、土地流转补偿标准等事务中的话语权、影响力。最后，通过提高农民在基层人大、政协等组织中的代表数量，探索建立基层人大代表的直接选举制度和专职委员制度等形式，逐步完善基层人大、政协等民意代表协商制度，让人大、政协成为农地流转各利益相关方平等表达诉求、凝聚多方共识和提炼共同利益的重要渠道。

四 权力监督与约束机制

在集体供给型土地使用权市场，村干部既是农地流转政策的主导者，也是农地流转的利益相关者。构建农地流转利益衡平机制，必须以强有力的外部监督和约束机制作保障。建立农村基层干部监督约束机制，可以从以下几个方面着手。首先，创新制度设计，优化土地流转各利益相关方之间的权力配置，改变基层政府、村干部垄断土地流转和农民缺乏知情权、话语权与参与权的局面，强化对基层政府官员和村干部的权力监督和约束。其次，借助社会力量并通过引入第三方评估的形式，建立起动态监督、及时检查和适时反馈制度，推进利益分配评估主体的多元化，对农地流转价格、补偿标准和利益分配情况进行及时监督、动态评估。最后，构建农地流转惩戒机制，对依靠行政命令滥下指标、滥定任务、滥赶速度，片面追求流转规模和流转比例，违背农民意愿强行流转土地，损害农民土地承包权益、改变土地性质导致土地“非粮化”与“非农化”以及因土地流转不规范而引发利益冲突等一系列行为进行严肃处理，决不姑息。

五 调解与仲裁机制

在土地流转过程中，当冲突双方无法达成妥协时，第三方调解或仲裁是化解农地流转矛盾和利益冲突的重要手段。调解与仲裁机制实际上是矛盾的终止机制。为此，2010年正式施行的《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》对农村土地承包经营纠纷的调解、仲裁、仲裁的申请和受理、仲裁庭的组成、开庭和裁决等事项作出具体规定。但该法对农地流转的具体方式作了具体限定，关于农地流转纠纷的调解与仲裁的规定也有待完善。政府和司法机构作为矛盾和冲突最为重要的调解或仲裁方，在构建调解与仲裁机制问题上，可以从以下几个方面着手。首先，需要建立健全多元化的调解机构和平台。建立以政府为主导，司法、群团、乡镇、街道、社区、相关职能部门及其他组织互动的民事调解平台。积极搭建多元化的农地流转利益纠纷调解平台，在出现农地流转利益纠纷时，可先将当事人引导到多元化的调解中心，根据纠纷的具体内容，有针对性地选择解决纠纷的调解方式。其次，健全完善各类调解机制，充分发挥各类调解机制的作用。充分利用人民调解的便捷性、广泛性、普遍性，及其在调解纠纷尤其是民事纠纷方面的独特优势，将健全和完善人民调解制度作为完善多元化调解农地流转利益纠纷机制的重要内容和环节。从立法、制度、保障等环节健全和完善各类保障机制，充分发挥各类调解机制的优势和作用。再次，建立矛盾调解衔接机制。依靠党委、政府的支持，建立并完善各调解机构具体的沟通、协调、配合制度，建立联系指导、信息互通、资源共享、人员经费保障等相关机制。建立审判机关、司法机关与基层调解组织的调解工作联动机制，加强与党委、人大、政府、政协的联系，建立法院调解为主体、人民调解为基础、多种调解机构联运机制，以司法、公安等部门及乡镇司法所、村民委员会为辅助，全力化解农地流转冲突。

六 农民权利多元救济机制

“无救济即无权利。”构建多元化权利救济机制的根本目的，是确保农民权利在遭受不法侵害后能够得到及时、充分和全面的救济，推动农地流转各利益相关方民主协商、凝聚共识，为推进农村土地平稳、有序流转提供有效的制度保障。农民多元化权利救济机制是集立法、执法、监督和社会保障、社会救济于一体的制度体系。其中，立法救济是农民权利多元化救济的前提和基础，核心是强化对农民土地产权的确认和行政责任主体侵权责任的赔偿。执法救济既是立法救济的重要实现形式，也是多元化救济保障的重要组成部分，其重点是深化执法体制机制改革，改变农民权利救济“碎片化”现状，建立行政救济、民事救济和刑事救济相衔接的权利救济体制。监督救济是农民权利多元化救济体系的制度保障，其重点是扩大监督主体范围尤其是强化农民的主体地位和作用，畅通监督渠道，强化对农民权利的监督保障。社会保障救济是农民权利多元化救济的兜底性制度，其重点是加强政府对农民土地流转的社会保障、财政补贴和金融支持力度，夯实农村土地流转的社会保障基础。