第五章 征地利益分配失衡：问题、成因与对策

第一节 文献与问题

随着工业化、城市化进程的不断加快，越来越多的农用地被征用为非农建设用地。在此过程中，因利益分配失衡而引发的征地风险已成为影响社会稳定的重要因素。为此，中共十八届三中全会文件《关于全面深化改革若干重大问题的决定》特别指出，必须在符合规划和用途管制的前提下，“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”。中央政策的基本出发点是：通过征地制度改革，建立多方共享的利益分配机制，逐步化解征地风险，为促进经济社会可持续发展继续创造良好条件。

学界也注意到了征地利益分配失衡问题，并对其形成原因、已经或可能产生的后果作了大量的研究。对其原因的探讨，主要集中在以下几个方面。

其一，征地目的论。征地目的属于征地行为的价值哲学判断，我国宪法及相关法律制度明确规定，征用土地必须是“为了公共利益的需要”。但在立法层面，我国现行法律对公共利益缺乏明确的界定，地方政府将私人利益、部门利益与公共利益混为一谈，以“公共目的”之名行违法征地之实（肖顺武，2008；余洪法，2008）。

其二，土地产权论。集体土地所有权归属不明、界限不清、权利内容不明确，以及城乡土地的权利二元结构等因素，是征地中农民权益受到侵害的重要原因（刘守英，2012）。促进征地利益分配公平、实现征地利益平等共享的根本出路是，加强改变城市二元制土地产权结构，加强农村土地产权制度建设（周其仁，2004；曲福田等，2004；党国英，2008）。

其三，征地制度论。主要从三个方面分析了现行征地制度中存在的问题：①征地程序问题。我国土地征用制度历来重视行政规范而轻视民事规范，立法对土地征用中有关民事法律关系的调整未给予必要的重视。主要表现为土地征收审批制度设计不合理、程序“不正当”（章剑生，2009；刘国乾，2012）。②征地方式问题。国家垄断土地一级市场，低价征入、高价卖出土地是导致农民利益受损的重要原因。将现行的国家建设征用土地制度改为征购和自由购买制度，是防止征地利益分配不公和促进社会公平的重要途径（孟庆海、陶建，2003；曹小明，2004；马健，2008）。③征地补偿问题。土地征用补偿价格扭曲，对农民的征地补偿严重不足，直接引发了诸多社会问题（于建嵘，2012）。针对上述问题，学界提出了完全市场化补偿（黄贤金、陈龙乾，1998）、双轨制补偿（陈舒舒，2004；刘慧芳，2000）、政府征购论（李贵银，2004）等补偿方式，并提出了征地补偿的最高价格计算法（许坚，2004）、综合计价法（曲波，2001）、分阶段计算法（廖富洲，2004）、土地使用权补偿法（贾宪威，2008）、社会保险标准计价法（陈颐，2000）及补偿、归公和公平调节补偿计算方法（周诚，2007）等补偿办法。其存在的问题是，这些补偿方式虽然反映了土地市场供求关系对土地补偿价格形成的影响，但因缺乏必要的法律保障，还是严重偏离市场决定的价格水平，无法有效调节土地市场的供求关系（李延荣，2004）。

其四，财政分权论。分税制及所得税制改革对地方政府产生了巨大的财政“挤压效应”。在政绩冲动和财政约束下，地方政府通过低价征地和高价卖地，实现土地出让金收入最大化，必然会压缩对农民的征地补偿，导致征地利益在政府、市场和农民之间分配失衡（孔善广，2007；周飞舟，2007；刘守英，2012）。

其五，土地管理体制论。城乡土地二元结构、政府垄断土地供给市场、土地资源非市场配置和管理与经营合一的土地管理体制，不仅为地方政府经营“土地财政”创造了有利条件，也是导致征地利益分配失衡的直接原因（钱忠好，2004；刘守英，2012；国务院发展研究中心课题组，2009；北京天则经济研究所《中国土地问题课题组》，2007；王定祥、李伶俐，2006）。

综上，现有文献从多个层面对征地利益分配失衡的原因进行了分析，并基本达成以下共识：①导致征地利益分配失衡的原因是多维度的，是多个因素相互交织的结果；②地方政府是征地利益分配不公的始作俑者和核心推动力。遗憾的是，这些研究没有从整体性和系统性视角去审视导致征地利益分配不公各要素之间的逻辑关系，而是将造成利益分配失衡之“恶”简单地加诸各级地方政府，沦入了“一叶障目”之弊，因此没有也不可能找到系统解决征地利益分配失衡的可行性方案。笔者认为，征地利益分配失衡不能简单地归结于政府或政策执行者的个人素质或能力。征地利益分配失衡现象之所以普遍存在和重复发生，是政府组织结构和制度环境的产物，是土地管理组织机构和组织运行制度中决策权与执行权分离所导致的结果，也是近年来政府制度设计尤其是集权决策过程和激励机制强化所导致的非预期结果。要真正改变现状，促进征地利益公平分配与和谐共享，就需要将征地利益分配问题置于多重逻辑的研究视角，从整体论和系统论出发，探讨导致征地利益分配不公各要素之间的逻辑关系，并设计出整体性的解决问题的方案。

本章余下部分的安排如下：第二节，主要探讨了导致征地利益分配失衡的各类因素及其相互之间存在的逻辑关系；第三节，尝试性地构建了征地利益公平分配、和谐共享的“应然”状态及其得以实现的制度安排；第四节，结合已有的分析，对征地制度改革作了简单展望。

第二节 土地征用利益分配失衡的原因分析

已有研究明显呈现“碎片化”的研究倾向，对征地利益分配过程中所涉及的各个维度（如财政制度、政府组织管理体制、土地产权和征地制度等）之间的相互关系缺乏整体视角，也没有对此问题的改革提供系统性的解决方案。本部分从激励机制、组织基础、制度条件三个方面对土地征用利益分配失衡进行了比较全面和系统的检视，并指出了地方政府征地与征地利益分配失衡结构性要素之间的逻辑关系。

一 激励机制：外部诱因与内部因素

（一）财政压力：地方政府征地行为的外部诱因

1993年中央政府开始实施分税制改革，替代自1985年开始推行的“财政包干”政策，主要目的是规范、约束和控制地方政府的财政及其他行政行为。分税制改革增加了中央政府的财政收入，同时地方政府的财政收入占国家财政收入的比例显著下降。这项制度改革是在没有明确划分中央和地方政府财权事权的框架下进行的，地方政府承担的事权并未因财政收入的减少而减少。2001年，为进一步规范地方政府的财政行为，中央政府又实行了“收支两条线，国库集中支付”的财政制度，将地方政府的预算外收入纳入预算内进行管理。2002年，中央政府再次将原先由地方政府独享的企业所得税和个人所得税按6∶4的固定分成（中央占6成，地方占4成）纳入央地共享税的范畴。面临严峻财政约束的地方政府自然将土地出让金作为其谋取预算外收入的重要来源。“低价征地、高价卖地”成为主导地方政府的行为逻辑，征地利益分配失衡已无法避免。

（二）利益最大化：地方政府征地行为的内在动机

利益是地方政府征用土地的根本动机。地方政府及各部门从国家利益体系中分化出来，成为拥有自身利益和追求利益最大化的实体，既是征地利益分配不公的基本前提，也是征地利益分配失衡的根本动因。改革开放前，在高度集中的一元化政府体制和高度集权的计划经济体制构架下，地方政府及各部门的利益与国家利益高度一致，是国家政策的忠实拥护者和彻底执行者。改革开放后，中央实行以“放权让利”、“开放搞活”为主要特征的改革措施，承认地方政府作为一级利益主体的合法地位，同时也将一定范围的权力还给地方（孔善广，2007）。尤其是自1985年国家实行“划分税种、核定收支、分级包干”后，地方政府从高度集权的政治经济体制中独立出来，成为拥有自身利益的独立实体。从此，地方政府的行为逻辑和行为轨迹发生了不同于以往的变化，其最显著的表现是，开始在国家的政治权力和经济框架下追求自身利益的最大化。诸多事实也越来越清晰地表明，尽管中央政府保持了强有力的政治控制尤其是人事任免权，运用国家权力，通过各种手段规范、约束和控制地方政府的征地行为，但始终无法达到预期的效果。

二 组织结构、组织行为与征地利益分配不公

对追求自身利益最大化和规避分税制后面临的财政压力的研究，有助于我们理解地方政府征地行为的动机。但问题的关键是，征地动机变成行为现实还必须依赖外部条件的支持，即政府征地行为及因此而导致的利益分配失衡问题何以从可能变为现实。这要求我们必须深入了解地方政府运作得以形成的组织结构和制度框架。因此，本部分将从科层制中的央地关系、地方政府内部关系、地方政府与外部社会之间的关系三个层面来进行探讨和分析。

（一）中央政府与地方政府

我国在政治体制上属于单一制的国家，从中央到地方形成了中央—省—市—县—乡（镇）五级政府。学界一般将省级及省级以下的政府统称为地方政府。在权力架构上，中央政府是国家政策的最大决策机关，地方政府虽然也是地方事务的重要决策者，但就央地关系而言，事实上是决策者与执行者的关系。中央负责就事关国计民生的重大事项作出政策决策，并委托地方政府全权代理实施，从这个层面讲，中央与地方又形成了事实上的委托—代理关系。地方政府的征地行为也是在此种情形下逐一展开的。

在单一制的科层制组织架构中，中央政府与地方政府形成的委托—代理关系在现实中面临诸多因素的制约，这也是直接导致征地利益分配失衡的重要原因。

1．成本约束

委托—代理是一种合约关系，合约本身具有交易费用，委托人搜集有关信息、监督和控制代理人的行为需要高昂的代价，即代理成本。我国领土辽阔，人口众多，中央政府要控制地方政府的征地行为，尤其是真正做到征地利益分配公平，就必须具有足够的能力搜集征地利益分配过程中侵害农民利益的事实和证据，进而对地方政府进行有效的监督、约束和控制。然而，在现实中，这只有一种理想构想。中央政府要纠正地方政府在征地过程中的利益分配失衡，显然难以克服巨额的代理成本问题。

2．激励失灵

提供有效的激励，既可以促进中央政府效用的最大化，也可以实现地方政府效用的最大化。但从土地政策目标的选择及其优先顺序看，中央政府和地方政府之间存在巨大的差异。中央政府作为国家利益和全国公众利益的总代表，不仅要考虑农地转化为非农用地以促进经济发展和经济增长的问题，还要考虑如何有效地保护日趋紧张的土地资源尤其是耕地资源以确保国家粮食安全、促进征地利益公平分配以维护社会稳定问题。因此，保护耕地（确保粮食安全）、经济发展和社会稳定是中央政府齐行并重的目标选择，需要为此制定科学合理的激励政策。然而，中央的激励目标却与地方政府的政策选择存在冲突。相对于耕地保护和社会稳定，通过“低价征地、高价卖地”获取土地转让收益的最大化，缓解地方财政问题，才是地方政府的优先选择目标。中央与地方政策目标选择的不一致，导致中央的激励政策很难奏效。

3．约束失灵

非预算收入的土地出让金是地方政府的重要财政收入来源，被称为“第二财政”（也称“土地财政”）。“吃饭靠第一财政，建设靠第二财政”，说明了土地出让对地方政府的重要性。为了获取最大化的土地出让收入，“低征高卖”成为地方政府的政策首选。为了促进征地利益公平分配，中央先后出台了一系列政策，规范、约束和控制地方政府，确保失地农民近期生活水平不降低和长远生计有保障，然而，基层政府与上一级地方政府在某种意义上具有共同的利益，这使得上级政府对下级政府的监督很难发挥作用。

4．内部人控制

内部人控制是指代理人利用信息优势和权力损害委托人利益的行为。在征地利益分配问题上，相对中央政府而言，地方政府拥有更多的信息优势，并拥有运用权力将这些信息优势转化为个人、部门或地方私利的能力。其突出的表现是：①征地腐败。在征地拆迁、征地补偿、安置补助、青苗和附着物补偿标准及相关款项的使用与分配问题上，基层政府拥有天然的信息优势。②政策变通。相对于基层政府而言，上一级政府和中央的政策更具宏观性，基层政府必须结合本地实际并根据上一级政府的政策文件要求，作出更符合本地实际的政策决定。在土地征用及其利益分配问题上，政策真正落到实处，就必须有统一性、灵活性和可行性兼具的特点。如前所述，由于信息不对称，加之缺乏有效的外部监督和制约，地方政府往往会对上一级政府作出的政策决议大搞变通，以实现其个人和部门的私利。③地方政府“合谋”。在征地出让及利益分配过程中，具有共同利益且同处于一个机构体系、面临同样政策约束环境的地方政府“合谋”成为其应对中央政府检查的常用策略。

5．公权力的变异

20世纪80年代中期开始实施的“分灶吃饭”财政体制改革将地方政府从国家利益体系中独立出来，成为拥有独立利益的实体。有学者认为财政分权是理解中国改革开放和经济发展取得成功的关键（Montionola, Qian, and Weingast, 1995; Qian and Weingast, 1997）。然而，经济社会转型时期，由于政治体制改革和社会主义法治建设的滞后，地方政府缺乏足够的内部和外部约束，出现了政府公共权力异化的现象。在征地领域最为突出的表现是：①公共权力私人化。在现行官员晋升和政绩考核体制下，官员往往采取“向上看”和“对上负责”的态度，压低征地价格和补偿标准，获取更大的土地出让收益和更为光鲜的政绩。②公权力部门化。征地行为得以最终完成，需要地方政府各部门的协作。为了完成政府规定的任务，财政、国土资源管理等部门在征地及其利益分配问题上乐助其成；司法机关对因征地利益分配不公而产生的侵害失地农民的事件不闻不问，一定程度上助推了公权力部门化。③公权力商业化。在省与省之间、省内各区域之间竞争日益激烈以及自身利益最大化动机的驱使下，企业采取与地方政府进行合作的策略，公共权力被企业俘获、异化。

（二）土地管理部门与属地政府及其他机构的关系

土地管理部门与地方政府是行政隶属关系，作为同级政府的一个职能部门，其人事权和财权均受地方政府制约。依照《土地管理法》及相关法律的规定，上级土地管理机构对下级土地管理机构只有业务上的指导关系。在此制度框架下，地方土地管理部门根本无法也无力制止地方政府乱占耕地、低价出让土地的行为。此外，依照我国《宪法》及相关法律的规定，地方各级人大及其常委会通过法定的方式和程序，对由它产生的国家机关拥有实施检查、调查、督促、纠正、处理的强制性权力。但多数地方人大由党委书记兼任，征地及征地利益等重大事项的决策多由本地党委和政府提出，在这种组织结构中，地方各级人民代表大会及其常委会很难约束、监督和控制地方政府的征地行为。

（三）地方政府与社会尤其是农民的关系

征地利益分配不公不仅引起了中央政府的高度重视，也引起了社会精英和新闻媒体的广泛关注。但由于缺乏密切的利益相关性，尤其是征地及其利益分配过程中存在的信息不完备现象，社会精英和新闻媒体很难真正参与到监督政府的用地行为和校正征地利益分配不公中来。农民作为基层政治的重要参与者，应该参与到征地利益及其分配过程中，并通过民主协商等方式来纠正利益分配不公的行为，实现利益和谐共享。但长期以来，在传统文化的影响下，农民形成了高度依附性的政治文化。“他们不能代表自己，一定要别人来代表他们。他们的代表一定要同时是他们的主宰，是高高站在他们上面的权威，是不受限制的政府权力，这种权力保护他们不受其他阶级侵犯，并从上面赐给他们雨水和阳光。所以，归根到底，小农的政治影响表现为行政权支配社会。”（《马克思恩格斯选集》第1卷，1995: 678）在出现征地及其利益分配不公现象时，面对强大的国家权力，农民出于害怕“枪打出头鸟”的心理，往往采取“搭便车”的行动策略。

三 制度条件：农地产权、征地制度与征地利益分配不公

组织结构仅仅是为地方政府征地提供了一种可能，要深入分析地方政府的征地行为及其中存在的问题，还必须深入分析其产生的制度原因。也就是说，地方政府必须有相关的法律制度作依据、作支撑，如果缺乏相应的制度基础，地方政府所有的征地行为都将不合法。总体而论，我国《宪法》、《土地管理法》等法律法规和政策规章与征地利益分配失衡存在密切的联系。

（一）征地目的

我国《宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”1998年的《土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”虽然现行法律均对征地目的作出了明文规定，对于“公共利益”却没有明确界定，也没有对非公共利益征地作出具体的限定，以致地方政府可以假借“公共利益”之名而行征非公益用地之实。由于征地的主要对象是农用地和农村建设用地，用于非公益目的却以公益用地名义展开的征地行为，降低了征地补偿，侵害了失地农民的权益，造成了社会总成本的直接损失。

（二）征地主体及程序

我国《宪法》明确规定，城市土地属于国家所有，农村土地和城郊土地（除明确规定属国家所有的外）属于集体所有。《土地管理法》第四十三条规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。依照《土地管理法》及其他相关法律法规，我国形成了用地单位申请—建设规划—政府批准许可—实行征地行为的征地程序。由此可见，在征地过程中，政府实际上垄断了土地一级市场。本来拥有集体产权的农村集体却在与市场的对接过程中失去话语权，无法平等地参与土地征用市场的协商、议价。农民及村集体在征地目的、征地价格、征地用途、征地补偿等诸多问题上处于被告知的状态，没有任何知情权、参与权和决算权。

（三）征地补偿标准确定

我国法律规定的征地补偿标准是按照被征收土地的原用途来进行的。现行《土地管理法》明确规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。”此次修订虽然提高了征地补偿水平，但补偿的标准依旧是按原用途来进行的。事实上，这一规定仍沿用的是政府定价模式，排除了农民参与和市场定价机制，扭曲了土地交易的真实价格。

第三节 土地征用利益和谐共享机制的构建

依照现有的法律制度和政策规章，政府兼具运动员和裁判员的双重角色，既是征地制度的设计者，也是土地征用的参与者、监督者和征地利益分配中的受益者。因此，要规范地方政府的征地行为，促进征地利益公平分配，必须抓住问题的关键症结，分清各个环节的轻重缓急，循序渐进地做好制度安排，逐步转变政府的角色和行为方式。要完成这一转变，就必须从以下几个方面入手。

一 改革现行的财政体制，缓解地方政府的财政压力

如前所述，中央政府实施的分税制和所得税制改革，以及进一步强化地方政府财政支出责任的做法，迫使地方政府只好以更低的价格征得更多的土地以获取更多的土地出让收入。因此，改变现行的征税模式，增加央地共享税中地方政府的分成比例，赋予地方政府更多可实际支配的财政收入，有助于改变地方政府的征地行为逻辑。

二 优化现有组织结构，强化对地方政府的监督

在征地和征地利益分配问题治理领域，现行组织机构及其运行过程中出现的问题，一方面导致“中央监督太远，同级监督太软，社会监督太难”，另一方面又形成了“中央失权，地方擅权，农民无权”的局面，事实上为征地利益分配不公提供了组织上的可能。为此，除加强地方政府的财政自主外，还需加强对组织结构的改造。

（一）不断优化中央与地方的组织结构

中央政府（委托人）监督地方政府（代理人）征地行为和促进征地利益公平分配等政策的执行情况，存在信息不完备性、监管能力的有效性和合约的不完善性等问题。政策的统一性与执行的灵活性、激励强度与目标替代、科层制度的非人格化与行政关系的人缘化，形成了基层政府间的“共谋现象”，加剧了政策执行的难度。要解决这一问题，就需要针对委托—代理关系中存在的信息不完备性和合约不完善性，加大对组织结构的改造。

1．减少科层层级，加大信息流通和传递的真实性

事实表明，信息在传递的过程中所经历的环节越多，其被扭曲的现象越严重。有效减少“信息漏斗”和“信息失真”现象，就必须改变中央—省—市—县—乡（镇）的五级组织结构。

2．促进中央政府与地方政府的激励相容

解决委托—代理问题的关键是激励与约束。这就要求中央政府必须根据激励相容的原则，重新审视地方政府的职能职责，通过各种体制机制和组织机构设计，促成地方政府从“逐利型”向“公共服务型”转变。

3．强化中央政府对地方政府的约束

除构建起一个与地方政府激励相容的组织结构，激励地方政府完成合约，满足委托人和代理人效用最大化外，针对征地及征地利益分配相关信息不对称和环境的不确定情形，中央政府还必须构建起“纵向责任到底，横向责任到边”的组织管理模式，加大对地方政府的约束。

（二）加强对地方政府的监督与约束

加强对地方政府的监督与约束，可以从地方到中央构建起一个直接对中央负责的管理机构，该机构具有独立的人事权和财权，以使现有的土地管理机构从隶属于当地政府部门的状况中独立出来；强化地方人大对征地权的控制，如规定地方政府征地需报经地方人大批准同意，地方人大有权力就征地目的、用途和征地利益补偿问题要求地方政府参加质询听证；不断优化司法机构和制度建设，强化对失地农民和利益受损第三方力量的利益保障。

（三）健全农村自治机制，强化基层民主自治

征地过程中，一些地方根据实际情况建立起的村民议事会制度（如都江堰鹤鸣村），在解决征地纠纷中发挥了重要作用。在都江堰农村，村民议事会由村民选举、推举构成并代表村民行使权力，它的成立对村委会干部（多为基层政府指派）形成了强有力的外在制约和有效监督。在具体操作层面，村集体的公章分作三瓣，分别由村干部、村民代表、理事会理事长（后两者均为村民议事会成员）三人共同掌管，每次使用必须征得三人同意，并记录在案。在农地征用及其利益分配过程中，涉及集体盖章的征地协议时，需要村干部、村民代表、理事会理事长共同拿出自己的三分之一瓣章，才能达成协议。

三 全面改革征地制度，充分保障失地农民利益

（一）明确界定公共利益，规范政府土地征用行为

强调土地征用必须以“公共利益”为最终目的，是世界各发达国家包括发展中国家对国家行使土地征用权进行法律限制的通行做法。我国《宪法》、《土地管理法》虽然也明确规定政府征用土地时必须出于“公共利益需要”，但相关法律（如《土地管理法》）不仅没能对公共利益作出明确的界定，还将征地范围从《宪法》规定的公共利益需要扩大为包括非公共利益需要的一切用地项目，为地方政府滥用征地权提供了依据。因此，要实现土地征用均衡的目标，就必须按照《宪法》的规定，将土地征用严格控制在公共利益限定的范围内，严格限定征地权，彻底改变目前不论是公共事业用地还是经营性用地都实行土地征用的做法。对公益目的用地如国防、教育、公共卫生、公共交通等不具有营利性的项目用地，采取土地征用的方式并实行公平补偿；对以盈利为目的的经营性用地，则应在土地利用总体规划下充分发挥市场机制的作用，允许农民集体土地以使用权入股租赁等方式，参与经营性建设项目的合作开发或自行开发经营（钱忠好，2004）。

（二）不断提高土地征用补偿标准

我国征地制度采用的是不完全补偿的征地补偿原则，征地补偿是按照被征土地的原来用途进行补偿，其标准是以土地农用且存在工农产品价格剪刀差为核定基础的，并没有考虑到农民土地的非生产性收益，在制度设计上也没有充分考虑到工业化、城镇化和现代化给失地农民带来的深刻影响。尽管这种土地征用补偿政策在当时的历史背景下具有一定的合理性，并为我国的工业化、城市化和现代化建设创造了有利条件，但现在我国经济发展已经进入一个新的增长阶段，这一制度安排显然已不是最优的政策选择。为此，首先，征地制度设计必须要以失地农民生活水平不下降、长远生计有保障为基本原则。在确定征地补偿标准时，不仅要考虑土地的生产性收益，而且要考虑土地的非生产性收益和失地农民的就业及社会保障问题。其次，要严格实行征地公告，确保被征地农民的知情权。事先通过召开村民代表大会或听证会讨论征地补偿标准、安置补助方案以及地上附着物及青苗的补偿标准，确保被征地农民的知情权、参与权和监督权。最后，要加强对征地补偿安置费用的监管，确保专款专用。

（三）允许非农建设用地入市

现行“低价征用、高价出让”的土地征用政策不仅挫伤了农民土地征用供给的积极性，抑制了企业的土地需求，还激发了政府的土地征用欲望。因此，必须打破政府垄断土地供给一级市场的格局，在土地利用规划等限定的范围内允许农村非农建设用地进入市场。实行非农建设用地进入市场，认可集体经济组织在不改变土地所有权性质的前提下，将集体土地进行统一规划，以土地或厂房出租给企业使用，打破国家统一征地、垄断土地非农化的格局，既有利于解决集体公共品的供给问题，促进土地级差收益全体村民和谐共享，降低企业准入门槛和交易费用，也有利于规范、约束、监督和控制政府违法征用土地的行为，最终实现土地增值收益政府—市场—社会（农民）之间的互利互惠。因此，可以根据《土地管理法》及相关法律的有关规定，改革城乡土地的二元结构状况，允许农村集体非建设用地在符合城镇规划的前提下直接入市，做到集体土地与国有土地同地同权同价，促进土地发展收益全域共享。