第三编 农村土地流转风险的关键环节与治理对策

第六章 土地流转进程中农民利益表达问题研究

第一节 文献与问题

健全的农民利益表达机制是防范农村土地流转风险，促进农村土地平稳、有序、顺畅流转的重要前提条件。在土地流转进程中，农民要争取和实现其土地合法权益，必须积极主动、合理有序且充分有效地表达自身的利益诉求。近年来，学界对农民利益表达问题作了大量研究，但对于农村土地流转进程中农民利益表达及其机制的构建却缺乏必要的关注。有鉴于此，本章主要以“乌坎事件”为例，就土地流转中的农民利益表达及其机制的构建问题作专题分析，以期弥补目前研究中存在的薄弱环节。

鉴于分析对象及其所处现实国情与历史文化的差异，本章主要考查国内学界对中国农民利益表达问题的研究。总体而论，已有的文献主要从政治学、社会学、法学等多个学科角度对此问题作了大量研究，明显呈现四大研究进路。

一是关于构建农民利益表达机制必要性问题的研究。改革开放以来，农村社会结构深刻变化，农民利益越发多元化、复杂化，计划经济时代遗留的利益表达渠道远不能适应多元化的农民利益需求，由利益分配不均引发的激烈矛盾冲突，使农村和谐社会建设面临巨大考验（刘良训，2007；何卫平，2010）。和谐社会是一个有能力解决和化解利益冲突，并由此实现利益大体均衡的社会，首要问题便是利益表达（孙立平，2005）。有效的利益表达机制能赋予农民足够的渠道和机会表达自身利益诉求，对培育农民对政府的信任、科学合理的决策出台有重要作用，对农村社会和谐发展、维护社会稳定具有重大的现实意义（杨正喜、唐鸣，2006；廖艺萍，2006；薛洪生，2008；廖晓明、蔡潇彬，2011；涂晓芳、张欣，2009；高乃云，2010）。

二是关于农民利益表达行为模式的研究。对此问题，国内学界大致有三种不同的解释框架：①“以法抗争”模式。目前农民维权呈现新的趋势，“利益是他们行动取向的基础，合法是他们的行动特点，习惯是他们的行动路径”，农民抗争实际已进入“有组织抗争”或“以法抗争”阶段，农民选择以法律作为抗争武器，将矛盾和问题直接诉诸“立法者”进行维权（于建嵘，2004）。②“草根动员”模式。“草根动员”的农民群体利益表达呈现弱组织化特征和非政治化取向。草根动员即草根行动者将与之具有相同利益自身却无行动的人动员起来，加入群体利益表达的过程。草根行动者也有自身利益，并不是简单的“农民利益代言人”（应星，2007）。③“权力—利益的结构”模式。针对“以法抗争”和“草根动员”两种解释框架，吴毅指出，中国农民利益表达面临困境，且难以健康和体制化成长，从“场域”而非结构角度看，可能源于乡村现实生活中各种既存的“权力—利益的结构之网”的阻隔（吴毅，2007）。

三是关于农民利益表达渠道问题的研究。多数学者以是否符合法律规定，将农民利益表达方式归纳为制度化表达和非制度化表达。我国农民制度化表达方式中存在农民代表比例严重不足、代言人缺失等问题（房桂芝、董礼刚，2005；张惟英、姚望，2007；廖晓明、蔡潇彬，2011）；人民代表大会制度在代表结构、代表质量、代表同选民关系、代表大会会期等方面存在问题（陈松友，2011）；信访制度存在权利有限、解决无力、秩序混乱、形式复杂等问题（郑卫东，2006）；而法律途径门槛高、成本高，行政救济软弱无力，司法地方化现象严重等问题较多（房桂芝、董礼刚，2005；扈兵，2006）。农民制度外的利益表达方式主要包括日常抵抗式救济、“庇护型”利益诉求、非正式舆论表达等（杨友国等，2009），也有学者将其归结为暴力对抗、上访抗议、违法操纵、反参与抵制等具体形式（孙德厚等，2002）。受经济社会地位制约、民主政治文化素质（薛洪生，2008）以及制度内表达效力不足（李尚旗，2008；周燕玲，2007）等因素的影响，农民利益表达呈现渠道非制度化、表达平台非组织化、表达方式非合法化、表达内容非权利化以及表达意识非主体化的趋势（李尚旗，2008；郝继明，2008）。

四是关于构建农民利益表达机制的对策研究。学者从不同层次和角度提出对策和建议，主要包括：①提高农民利益表达素养。缺乏政治权利意识和相关法律知识是阻碍农民利益表达的首要原因，受自身素质能力限制，农民利益往往不能有效表达，既定利益诉求不能得到良好实现（李尚旗，2008；廖晓明、蔡潇彬，2011）。积极促进农民政治社会化是重要举措，可通过组织学习、培训、大众传媒等途径，丰富农民获取信息的渠道来源，开阔农民视野的同时，培育其利益表达意识并形成正确的表达方式（李尚旗，2008；薛洪生，2008；廖晓明、蔡潇彬，2011）。②创新农民利益表达机制。利益协调是促进农民利益充分表达的核心，建立起充分的、有效的、能够协调不同利益制度的机制是关键（景跃进，2007；郝继明，2008）。③畅通制度化利益表达渠道。主要包括改革和完善人民代表大会制度，增加农民代表比例；改革完善信访制度，增强信访回应有效性；加强基层党组织、村委会建设，实现村民自治；发挥大众传媒作为利益表达渠道的作用，加大对农民利益诉求的关注度（李尚旗，2008；杨正喜、唐鸣，2006；麻雪峰，2007；薛洪生，2008）。④创新、拓展农民利益表达渠道。主要包括：建立“村情民意恳谈会”制度（武风华，2006）；重视大众传媒的作用；充分利用信息技术，使网络传媒成为农民利益表达的“武器”（廖晓明、蔡潇彬，2011；王平，2012）。⑤提高农民组织化程度。建立农民协会就是寻找一种社会协商和整合组织，让农民参政议政，减少上访，维护社会稳定（于建嵘，2003）。将农民组织起来为自己的利益代言，可极大地提高农民政治参与的深度及广度，更有益于加强利益表达效果，增强农民与其他利益集团平等对话权（程同顺，2006；闫智平，2008；王中汝，2008）。

综上可见，国内学者对农民利益表达问题作了大量研究，并在此基础上提出了新时期构建农民利益表达机制的改革意见和对策建议。不过，已有研究文献多集中在理论性的框架分析层面，对农村土地流转过程中农民利益表达问题的关注严重不足。本章主要以“乌坎事件”为研究个案，重点探讨土地流转过程中农民利益表达存在的主要问题及其形成原因，并提出优化农民利益表达机制的若干建议。

本章余下的结构安排如下：第二节，主要引入案例分析，在把握“乌坎事件”全貌基础上，剖析农民利益表达中存在的现实问题，重点探讨农民利益表达问题存在的原因；第三节，主要就如何完善农民利益表达机制提出相关的对策建议；第四节，结语。

第二节 农民利益表达存在的问题及其成因

本节结合“乌坎事件”，以时间发展脉络再现村民利益表达过程，并在此基础上探寻土地流转进程中农民利益表达存在的主要问题。

一 “乌坎事件”缘起

广东汕尾陆丰市东海镇乌坎村，由一个一穷二白的边陲渔村逐步发展成富甲一方、名闻遐迩的社会主义新农村，享有“汕尾第一村”的美誉。乌坎村有7个自然村，除去外地务工和外来人口数量，乌坎村有7000多人，村民受教育程度普遍偏低，大多以渔为业。对这个围海造田、半渔半农的渔村而言，满村遍野尽是荒地，土地资源显得尤为稀缺。1993年，陆丰县政府作出同意乌坎港实业开发公司经营一次性房地产开发业务的批复后，拉开了乌坎村土地不断被吞噬的序幕。近20年来，全村卖地收入达7亿多元，村民却从未从中真正获益，屈指可数的两次分红主要是政府征地补偿的500元和卖宅基地所得50元。村集体所有制企业决策从未征求过村民意见，加之集体土地无故征用或被卖却无任何收益，这构成了村民心中因利益受损而愤懑的结。

从总体上看，土地流转进程中乌坎村村民的利益表达过程主要经历了以下四个阶段。

（一）不断搁浅的前期上访

乌坎村集体所有制企业对村民集体土地不断侵占，村委会与之一同榨取村民利益，使普通村民没有修建房子的宅基地，富人却可四处圈地。2009年2月，有村民利用互联网社交平台建立名为“乌坎热血青年团”的QQ群，将盗卖土地、村委会腐败的内容告知于众，号召大家为利益上访。组织者于2009年6月21日前往省政府上访，由于上访信息泄露，遭遇村委会薛昌势力阻拦，第一次上访失败。到2011年9月21日第一次大规模集体上访前，村里五位主要发起人又先后组织了12次在省、地、市、镇的四级上访，均无实质成效。土地流失，早已激起村民怨言无数。2011年7月25日，乌坎等地张贴出一则将4000多亩土地用于房产开发项目的征地通告，牵连村民命运的最后一块土地成为“最后一根稻草”。村民被彻底激怒了，在组织者号召下，决定集体上访表达利益诉求。与此同时，乌坎热血青年团的成员数量迅速上升，扩至千人，关心村务一时间成为乌坎村的流行元素。

（二）暴力抗争到官民对峙

村民因土地问题的上访一直未得到地方政府重视。2011年9月21日，数以千计的乌坎村村民集结在市政府门前，提出归还土地、落实选举权和村务财务公开等利益诉求。当天，市政府并没有给出合理解释。次日上午，数百名汕尾武警特警以武力驱散上访村民，引发双方激烈冲突，这次上访最终演变成打砸毁的群体性事件。最后，警方采取强制措施，放水炮驱散村民并拘留了主要组织人员。23日早上，村民再度聚集，提出明确征地赔偿、释放被捕村民等利益诉求，上级政府仍未作出任何表态。

更令村民没有料想到的是，在集体上访一周后，原乌坎村村委会书记薛昌和村主任陈舜意再次以高票分别当选陆丰市人大代表和东海镇人大代表。选举结果再度激起了村民的强烈不满。与此同时，村民通过选举最终确定了由13人组成的临时代表理事会，一方面参与村内管理工作，另一方面与上级政府联系解决村民利益诉求问题。此后近三个月里，乌坎村村民同地方政府进行着时而缓和、时而激烈的利益磋商，要求收回非法变卖土地、罢免村官和进行村委会换届选举。

由于前期上访及谈判均未取得实质成效，村民临时代表理事会决定于11月21日以“打倒独裁”、“还我人权”为口号再赴市政府上访。此次上访，村民组织有序，没有发生激烈冲突。然而，政府却在事件通报会上将9月21日的上访定性为“非法暴力群体事件”，并要追究挑头者责任。警方再次介入，抓捕了五位主要发起人，并将乌坎村村民临时代表理事会、乌坎村妇女代表联合会定性为非法组织，予以取缔。维权代表之一的村民薛锦波在刑拘两天后突然死亡，乌坎村村民再度被激怒，利益表达也再次陷入“官逼民反”的行动模式中，村民自制路障，阻止警方进入，官民对峙局面形成，事态发展大有一发而不可收拾之势。

（三）理性应对到合作互动

2011年12月20日，广东省委副书记朱明国宣布省委、省政府高度重视和关心乌坎村群众利益诉求，将以最大决心、最大诚意、最大努力解决群众的合理诉求，尽快恢复乌坎村正常的生产生活和社会秩序。12月21日，省委副书记朱明国同村民临时代表理事会代表林祖銮单独会面谈判后，随即作出五点承诺，村民临时代表理事会的合法地位也重新获得认可。此次会谈结束后，乌坎村当即召开村民大会，宣布取消原定于21日下午的游行并撤除村内横幅标语，乌坎村正常生产生活得以恢复。省工作组牵头组成村集体土地问题、村财务问题、村干部违法违纪问题三个专项工作小组，于12月30日就村民诉求中的土地使用、财务审计、村委会选举、扶贫助学、乌坎港污染等问题给予明确答复，同时认定上届村委会选举无效。2012年1月15日，乌坎村重新组建党总支部，由林祖銮担任村党总支书记，并成立乌坎村委会重新选举筹备小组。2月11日，乌坎村举行推选村民代表和选举村民组长大会，选出107位村民代表和7位村民小组组长。3月3日，新一届村委会选举举行。至此，乌坎村村民这一阶段的利益诉求得以实现。

（四）事件近况：利益表达困境重现

“乌坎事件”的核心在于土地利益，土地收回过程却困难重重。据统计，全村被上届村委会违法盗卖的土地有12000亩左右，已收回土地4000亩左右，其他7000多亩已办理国土证，土地却无法讨回。由于追讨集体土地进展缓慢，加之未获得任何实际收益，村民不满情绪再度累积。2012年9月21日，数百位村民再度进入村委会，表达利益诉求，希望得到土地收益，并抱怨村委会未明确公示讨回地段范围，其知情权受到藐视。同时，村民以及村委会不得不面临一个残酷现实：由于前期事件影响巨大，很多投资商不再到乌坎投资置业，之前已建成的别墅区和已收回土地要么继续荒芜，要么因用途不明而没有着落，因此，即便将现有土地收回，村民也无法从中获取任何收益。由此，村民再度面临困境，村民对新村委会的态度也由热情转为怀疑。一方面，村委会追讨违规买卖的集体土地进展缓慢；另一方面，新建村委会正处于磨合期，村官执政能力面临极大挑战。主客观原因交错，使得乌坎村村民再度陷入理想和现实的落差之中。

二 村民利益表达：问题与成因分析

纵观乌坎村村民利益表达全过程，虽历经波折并取得一定成果，却并不能掩盖其利益表达环节存在的诸多问题。具体而论，主要表现在以下几个方面。

（一）利益表达主体能力不足

作为利益表达主体，乌坎村村民的利益表达出现在利益受侵害后，利益表达成为村民事后救济手段而非事前利益诉求工具。整个事件中，利益表达主体能力不足，主要体现在村民利益表达意识匮乏和利益表达内容、方式不合理两个方面。

首先，利益表达意识匮乏。作为政治过程的起点，利益表达始于利益主体意识到自身的利益诉求。由于长期受传统封建保守思想影响，加之长期对政治持冷漠态度，农民在涉及自身利益时常常不善表达甚至不敢表达，缺乏有效的政治参与和利益表达意识，在行动上表现为利益表达行为的被动性与滞后性。具体到“乌坎事件”中，由于对国家政策、法律知之甚少，村民常年对村内事务持冷漠态度，很少主动关心村务，与村委会常年维系着一种“井水不犯河水”的关系。面对村委会暗箱操作、以权谋私、贿选贪污等违法行为，村民因担心惹祸上身，往往敢怒不敢言，没有人公开出来指责。这就造成一种利益受损在前、利益表达在后的逆向政治过程，即所谓的利益表达不过是寻求事后救济的方式而已，村民始终处于被动利益表达的境地。

其次，利益表达在内容和形式上存在不合理。“乌坎事件”中，虽然村民积极的利益表达活动推动了自身利益的实现，但综合来看，大部分村民利益诉求的根本点在于土地利益，而诸如民主选举、村务公开等与其经济利益密切相关的政治权利诉求都在经济利益之后，一些村民甚至认为只要经济利益（即土地利益）问题得到解决，民主选举、村务公开等权利都不重要。当村民的经济利益诉求没有得到当地政府的有效回应后，村民便开始组织大规模的集体上访，其解决问题的思路也由寄希望于“清官”或与当地政府协商谈判急剧转变为“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，甚至不惜采取极端化的方式向基层政府施压，以寻求上级政府的关注和解决。

（二）利益表达对象功能缺位、错位、越位

村委会和基层政府是村民进行利益表达的最直接、最便捷且成本最低的渠道，但由于其功能缺位、错位、越位，村民利益表达严重受阻。

首先，村民委员会自治功能缺失。按照《村民委员会组织法》的规定，村民委员会是根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治、有利于经济发展和社会管理的原则设立的。“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”村民委员会的主要职责是，“负责办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”。由此可见，村民委员会是村民参与村级事务和进行利益表达的核心载体。当农民要表达自身利益和维护自身合法权益的时候，可以到村民委员会直接反映，村委会再把相关情况汇总反映到上级政府。然而，在乌坎村，长期以来村委会干部通过贿选连任的手段维护个人私利，不仅侵犯村民自由表达意愿的权利，更破坏村民选举权的公平和公正，使村民利益表达缺乏可靠且正当的组织诉求对象，结果导致乌坎村村民进行政治参与和利益表达的权利被弱化和虚化。

其次，基层政府认知观念错位，处置方式失当。一是基层政府政绩观念错位。地方政府管理部门将上访率高低看作基层政府政绩考核的重要指标，“把上访率看作社会稳定的指标之一，把上访少甚至没有上访视为政绩”（李琼，2007: 86）。在此观念的驱动下，为获取职业晋升，基层政府在处理群众上访事件时，往往会动用手中的一切权力甚至以武力手段强行围追堵截上访者。二是基层政府官员脱离群众，缺乏民主意识。在涉及个人利益、维护权威等各种诉求下，往往将个人利益裹挟其中、以政治敌对标签粗暴打压一切维权抗争行为，将农民的合法利益诉求行为均视为“破坏团结与和谐”的不稳定因素，甚至将村民正常的网上利益表达行为视为“违法行为”进行打压，结果导致矛盾不断激化。三是处置方式失当。迫于压力接受农民利益表达诉求后，当地政府部门或相互推诿或消极等待上级处理意见，没有把村民的利益诉求真正落到实处。更有甚者，一些基层政府干部和村委会干部与利益集团勾结，榨取农民利益，使政府失去公正性和超然性，导致农民群体对基层政府不信任，最终促成群体性事件的爆发。处置方式失当导致小事拖成大事，小问题堵成大问题。

（三）利益表达渠道严重受阻

阿尔蒙德将利益表达的接近渠道分为合法性接近渠道和强制性接近渠道两类。由于合法性的接近渠道常常不畅，农民利益表达往往走向暴力抗争等强制性渠道，“当各个利益主客体诉诸强制手段时，政治体系提供用于利益表达的资源和渠道就被搁置一旁”（加布里埃尔等，2007:231）。目前我国制度化渠道包括选举人民代表、信访、座谈会、听证会、向媒体反映、法律和行政诉讼等。相比成本高昂、制度阻隔的法律诉讼途径，信访渠道的简便易行往往为农民利益表达所用。但由于我国现行信访制度设计存在重大缺陷，当农民以书面、上访等形式向基层政府或上级部门进行利益表达时，要么处理时间漫长、反馈不及时，要么石沉大海杳无音信，通过信访的方式解决实际问题的效率极其低下。因为利益纠纷得不到及时、合理的解决，农民被迫诉诸非制度化的方式来表达自身的利益诉求，“屡见不鲜、绵绵不绝的农民越级上访现象就是利益表达渠道不畅的突出表现”（王立新，2003）。“乌坎事件”中，村民前期进行了十余次上访，均没有取得实质性的成果，村民的合法利益无法通过正式的制度化渠道进行表达，村民的利益诉求不能以合法的方式输入既有的政治体系，最终不得不诉诸非制度化的方式来解决实际问题。

另外，大众传播工具作为一种正式的和机构性的接近渠道（加布里埃尔等，2007: 191），从理论上讲，它在信息传递和舆论导向上具有一定优势，当农民合法利益受到侵犯时，可为农民利益诉求提供适当的表达渠道。一方面，可以发挥下情上达的作用；另一方面，可以利用舆论向政府施压，监督政府权力运行。可实际上，居于弱势地位的农民群体很难接触到大众媒介，很难通过大众媒介表达自身利益。在梳理媒体信息时，我们发现，土地利益及其分配问题是诱发乌坎村村民利益表达的根本动机。最初阶段村民试图通过制度化渠道进行利益表达，但与之有关的信息，当地主流媒体却没有作出任何报道。包括大众媒体在内的制度化渠道软弱无力，使村民利益表达无辜受挫，进而引发村民物质利益、政治权益的相对剥夺感强烈，整个政治过程不能有效接受村民合法利益诉求的输入，致使现实需求与制度供给之间形成巨大缺口，客观上促成村民选择围堵和冲击政府机关这种暴力反抗类利益表达方式。

（四）利益表达组织化程度较低

利益表达有效性与利益主体自身组织化程度密切相关。“原子化的个人利益表达，只能导致社会失序和政治不稳定，而不能促进社会的健康有序运转”，“在利益表达主体方面，即 ‘谁来表达’方面，只能是社会化组织而不能定位在原子化的个人”（王中汝，2004）。在乌坎村，乡村格局多采用行政村形式，由多个自然村通过行政措施组合而成。经济发展，人口流动，使得原来由熟人组成的乡村社会结构逐步驱于瓦解，成员之间的共同生活经历日益缺乏，彼此经济依赖程度较弱，相互关联度低，共同利益缺席造成利益表达呈现个体化和分散化趋势。所以，在“乌坎事件”发生前，当合法权益受到村委会干部的不法侵害时，绝大多数村民选择了沉默、隐忍，即使有个别人想到了抗争，也常常苦于缺乏组织化的合法表达渠道和没有得到同村村民的响应而作罢。当矛盾累积到一定程度时，村民利益表达从原来的沉默、隐忍迅速转为大规模的集体抗争。由于缺乏有效的组织，集体抗争型的利益表达呈现失序和低效的状态，严重影响了当地村民正常的经济社会生活。

（五）利益表达效力严重不足

一个具体的政治过程应包括利益表达、利益综合、政策制定、政策执行、信息反馈等多个环节，每一环节均需制度性指引及约束。我国目前虽已建立一系列制度化利益表达渠道，但其制度性作用的发挥尚不完全，监督约束不力，严重影响了村民利益表达的效用。仅以司法救济问题为例。在“乌坎事件”中，农民利益表达效力不足，主要表现在：司法救济手段诉讼程序冗长，成本高昂，存在司法腐败现象。即使完全不考虑存在司法腐败等弊端的制约，单是诉讼费用加上其他额外成本，处于经济劣势的村民群体就只能对司法救济望而生畏。更为重要的是，在“司法属地化”格局下，当地司法机关对乌坎村村民提请的司法救济根本不予理会。司法救济时间长、成本高，效力极其低下。

第三节 构建农民利益表达机制的对策建议

“乌坎事件”持续时间之长、参与人数之多、组织化程度之高、利益与政治诉求之鲜明、抗争之彻底、影响之深远，在近年来中国基层社会群体性事件中极为罕见（清华大学公共管理学院社会管理创新课题组，2012）。历经波折，乌坎村村民的利益诉求最终得到合理解决。“乌坎事件”是转型时期的必然产物，折射出了经济社会高速发展过程中农村社会矛盾递增、累积的客观现实，也对构建新形势下我国农民利益表达机制提出了新的要求。

一 要正确定位政府角色，不断提高执政能力

（一）培育基层政府工作人员执政为民理念

受传统文化消极影响，“官本位”理念一直左右着政府工作人员的政治行为。治水之要在于疏导，对农民利益表达采取一味防范的方式往往适得其反，政府工作人员应转变维稳固有观念，摒弃敌对模式，正视农民的利益表达行为，容纳利益分歧和矛盾，界定农民合理合法的利益诉求并积极应对。

首先，加强政府工作人员职业素质教育，树立执政为民理念。通过开展公务员培训、会议等方式，强化服务型政府理念，变“统治”为“服务”，树立顺民意、谋民利、得民心的正确政绩观。政府工作人员应及时体察和倾听民情民意，保证农民有知情权、参与权和监督权；要坚持以公平为中心，以“以人为本”为指引，以维护好、保护好、发展好农民群众基本利益为根本。同时，应廉政勤政、克己奉公，杜绝以权谋私，始终以积极态度和勤勉精神处理公共事务，树立责任意识，更好地应对农民利益表达，杜绝处理农民利益表达中的敌对思维和推诿作风。

其次，注重对农民利益表达方式的正确引导，主要从思想态度、政策规章、行为方式三方面开展。在思想态度上，鼓励农民积极主动表达自身利益诉求，鼓励农民事前表达，将有效信息及时输入政治体系中。对于合情合理的诉求要给予充分鼓励和肯定，对于超出政策、法律法规范围的不合理诉求给予耐心细致的思想化解，疏导不满情绪，增进农民对基层政府的信任感。在行为方式上，以相关制度为基础，引导农民以制度化渠道方式进行表达，采取正确、理性、合理的表达方式，避免过激行为。在政策规章上，引导农民熟悉相关政策，认识发展趋势，在法律框架内追求正当合理的利益诉求。

（二）加强基层服务型政府建设

基层政府常用“稳定压倒一切”的工作思路来阻止和压制农民利益表达和利益诉求，在这种情况下，农民的合法利益诉求常不能有效输入政治体系中，政府无法关注到农民群体的利益根本所在，制定相关政策时缺乏充分有效的决策信息，无法保障农民的合理利益甚至无意间加剧了其利益受损的困境。因此，及时转变基层政府的角色，树立民主服务理念，建立透明、公开的行政体制，积极引导农民政治参与，是实现农民合法利益诉求有序表达的基础之一。

首先，在“立党为公，执政为民”执政理念指导下，不断加强服务型政府建设。以现行法律为基础，以“为人民服务”为宗旨，以执法过程的公平公正为标志，来规范政府的行为，将政府特别是基层政府角色定位为服务者，更加强调政府对人民的责任而非权力。同时，树立政府信用，增强基层政府社会公信度，及时落实关乎农村生计发展的公共政策，对利益表达诉求及时回应与反馈，在具体实践中不断提高基层政府的执政能力。

其次，加强基层政府社会管理能力，构筑公开透明、高效回应的执政模式。实行政务公开，保障农民的知情权、参与权、监督权，让农民切实参与到涉及切身利益的农村公共政策的制定和执行过程中去。针对农民的合法利益诉求，政府应秉持负责任的态度，主动与农民平等协商对话，把握问题关键，尤其对敏感问题及时回应和解决，有效化解内部矛盾，保证社会运行中的公平正义，使农村社会安定有序发展。

最后，健全基层政府公共财政体系，提供必要的公共产品及服务。以农民群体的利益、需要和愿望为目标，将财政支出重点放在农村义务教育普及、公共医疗及社会保障体系完善、劳动力就业与培训、环境治理、公共设施建设和社会治安等关乎民生的问题上来，切实维护和保障农民群体经济、政治、文化、社会等多元化需求。

二 要积极培育农民利益表达意识，提升农民表达能力

（一）增强农民利益表达能力

固有的臣民意识及社会弱势地位，使农民利益表达缺乏主观能动性且易采取过激行为。因此，应依靠政府引导，加强农民群体文化素质建设，增强其利益表达能力，培育具有政治参与精神的新型农民。

首先，加大对农村教育投入，提高农民文化素质。各级政府应切实落实教育公平政策，逐步缩小城乡、地区之间的差距，保证农村居民尤其是青少年群体享受平等受教育的权利。事实证明，文化程度较高的人更具有权利意识，更易于在利益需求产生时发表意见和建议。与之相反，文化程度较低的人，更多在利益受损时保持沉默或选择在沉默中爆发。农民群体可通过定期参加宣传教育和技能培训提升自己的文化修养和政治素养。通过教育培训，一方面，可以使农民形成自由、平等、人权和法治等现代政治主体意识和参与型政治文化心理，增强对利益表达的兴趣和效能感；另一方面，可以提升农民对政府政策的认同度，同时也有助于形塑现代农民权利和义务观念，使农民形成良好的政治责任感，减少利益表达中的冷漠或激进情绪，自主有序地表达诉求。

其次，促进农民增收，提高其社会经济地位。农民具备一定经济基础，是进行有效利益表达的物质保障。当前农村经济整体发展水平低，农民进行利益表达和政治参与的物质基础十分薄弱，因此，农民利益有序表达的最终实现有赖于政府制度创新和加大对农业发展的政策、财力支持。在现有基础上，政府应不断建立和完善各项支农惠农政策，加大财政投入，推进农村基础设施建设；根据地区比较优势，发展特色农业，提高农业产业化水平；建设城乡一体的社会保障体系；等等。同时，有效合理利用土地资源，合理界定政府和市场之间的关系，以法律法规为准，防止土地资源荒芜和流失，保证农民充分享有土地资源带来的福利，切实增强农民政治参与的经济基础。

最后，在“送法下乡”大背景下，以普及法律知识为契机，培育农民的法制理性。农民具备法律意识会促进其利益表达行为走向合情合理，转变以往向上级政府“讨公平”、“要说法”的心理倾向，学会利用法律作为维权武器。同时，法律的完善需要各利益群体的实践运用，农民要参与到法律中去，才能改变“法盲”地位和边缘困境，才能对村委会选举中存在的贿选行为有意识地坚决抵制。

（二）培育农民主体参与意识

农民表达能力与其主体性相关联，主体性提高则主体意识增强。主体意识增强了，农民就能自觉、主动地表达利益诉求，有效提高利益表达效能，理性追求自身合法利益（姚望，2010）。主体意识的培育，即以社会政治生活和公共生活参与主体来自我定位，要求农民群体有意识参与到社会政治关系和政治过程中去，在社会实践中不断培育利益表达意识。

首先，以落实民主选举为契机，让农民在政治参与中提高自身政治素养。“没有文化的农民对国家政治可能一无所知，而对本村的决策却可能积极参与。”（加布里埃尔等，2007: 37）参与式激发主体意识的手段，是指由于乡村社会的熟人网络，有人参与，其他人也会随之效仿，形成共同参与意愿。因此，农民群体需在不断参与村务管理、民主选举过程中，形成对政治生活的认知和取向，获得从事政治生活的技能，提高政治参与的热情，提高利益表达的政治素质，逐步形成独立人格和权利意识。同时，基层党员干部也应结合农村实际，向农民耐心讲解国家的方针政策、法律法规，以及机构设置、职能和办事程序等，从侧面激发农民政治参与热情和积极性，帮助其明确政治过程对自身利益表达及维护合法利益的重要性。

其次，注重挖掘和培育农民利益代表，形成示范和带头作用。农民利益代表是农民群体中的精英，通常具有很高的地位和丰富的社会资源，如权利、地位、威望和知识。农民利益代表交际很广，综合素质高于其他村民，常具有改革视野，与收入低下、生活困苦以及受外部环境限制而缺乏表达意识的其他农民群体不同，往往具有一定洞察力，能够意识到某个设想或问题非常重要，能够寻求政策资源的帮助。同时，注重农村青年群体的培养。与前辈相比，青年一代不断接受城市文明和互联网熏陶，他们视野更广、见识更宽，知晓公民权利和义务，受公正、民主、自由思想指引，更敢于进行利益表达且趋于理性，因此可以作为农民群体利益表达的先锋，及时发现农民的利益诉求，发挥带领作用，形成良性示范效应。

三 要积极完善现有制度化渠道，创新多元化的利益表达方式

（一）完善制度化利益表达渠道

制度化利益表达渠道的改革和完善，是实现农民利益有序表达的重要支撑点。就目前而言，农民可使用的制度化渠道有信访制度、司法制度、听证制度，但其中存在设计缺陷和操作障碍，需不断加以完善。

首先，畅通信访渠道，提高农民信访利益诉求效力。转变传统信访“人不来找我，我便不找人”的工作思路（姚望，2009b），信访工作人员应主动下访，了解农民的原生态利益表达要求。同时，以改革官员考核制度为契机，将信访解决率而非上访率作为政绩考核标准之一；在现有信访条例基础上，完善信访程序法，对相关人员参与过程加以法律性程序指引和规范；适时取消对公民信访级别的限制，减轻农民上访的政治压力，适时引入回避制度，保障农民参与公正性和积极性。

其次，完善司法救济制度，促使农民利益表达走向法制渠道。由于法律制度具有抽象化、模糊性以及可操作性较差等弊端，农民常不能真正“以法抗争”。因此，要在完善相关法律制度基础上，对农民利益加以法律界定及保障，对利益主体表达权限加以细化，对利益客体执法公正加以监督，杜绝司法腐败现象；充分发挥乡村法律援助站的作用，为农民通过司法救济渠道表达利益诉求给予帮助；适当简化农民司法诉讼程序，缩短问题解决周期，降低诉讼成本，改变以往程序烦琐、费用高昂导致农民对法律诉讼途径可望而不可即的状况。

最后，实施利益表达听证会。在涉及农民利益的公共资源分配问题及公共议题上，应适当增加农民在法定平台或渠道上参与对话或谈判的机会。作为一种现行且运作相对比较成熟的主要形式，协商民主恳谈模式通过商议与对话重构乡镇政府与村民的信任关系，有助于解决或缓和乡村社会的各种矛盾，尤其是缓和乡镇政府与农民间的矛盾（郎友兴，2005）。因此，农民利益表达听证会可借鉴温岭“民主恳谈”模式，并在内容和范围上加以推广，将村务财政、村务管理、村民事务都纳入其中，扩大民主恳谈的深度和广度，同时鼓励农民不断参与其中，培养其利益表达积极性。

（二）善于利用大众传媒表达渠道

当今社会是一个即时通信的时代，大众传媒成为一种政治传播的工具、手段和方式。大力发展媒体表达渠道，有助于扩大农民利益表达平台和空间，提高政治输入过程的有效性。对传统媒体和网络媒体善加利用，能进一步拓宽利益表达渠道。

首先，充分发挥传统媒体的“喉舌”作用，构筑中介平台。传统媒体主要是报纸、电视、广播等，在具有适当技术和农民识字条件下，政府公共决策及农民利益需求可以借由传统媒体以最少失真度实现信息传递和交流。可以说，没有传统媒体的有效传播，许多法定的利益表达、舆论监督就难以行使。因此，应加强传统媒体的社会责任，及时传递政府决策信息、背景等，帮助农民群体获得信息资源，为其利益表达提供必要条件；媒体参与权力约束及监督，可以有效防止腐败贪污、“暗箱”操作等行为出现；树立以人为本的传媒观，倡导柔性人文关怀，加大对平民群体的关注度，主动了解农民利益诉求，切实维护农民的根本利益；为农民主动利用媒体表达诉求提供指引和便利，转变以往事件发生后才给予关注的消极被动局面。

其次，合理利用网络媒体，构筑利益表达新渠道。互联网门槛低、平民化，可以为农民参与提供机会，为他们多元化利益表达渠道提供可能。相关统计显示，截至2012年12月底，我国网民中农村人口占比为27.6%，相比2011年略有提升，规模达到1.56亿人，比上年底增加约1960万人。可以看出，互联网已真正走进农村地区，为广大农民群体广泛使用。网络媒体整合了传统媒体的所有优点（郭彩霞，2012），多媒体技术手段的优势有助于增强农民利益表达的效果，传播手段的双向交互性有助于促进农民利益表达的积极性和主动性。因此，可利用网络媒介向政府输入利益需求信息，作为农民利益表达渠道的有益补充。具体而言，应不断发展与普及农村互联网技术，改变农村信息输入—输出的困境，构建网络信息互通渠道，进一步保障农民的知情权；以政府网站形式公开各种法律法规等政务信息，借用已有的农民信箱模式，完善其市场信息功能，加大对农民其他权益诸如政治、经济权益的关注度，并给予政策指导，帮助农民群众及时把握法律政策的动态，一定程度上防止信息不畅导致的认知偏差；在现有农民维权网的基础上，完善其救济模式，给予切实性帮助，让农民有意识地借助外在环境促使自身法律知识不断健全和完善。由于网络渠道是把“双刃剑”，政府官员与农民群体得以通过网络平台实现直接对话、交流互动的同时，虚假信息传播、绑架公众舆论等负面影响也不容忽视，需加以合理的规范，加强网络舆情监管，保障新渠道的效能。

四 应着力完善村民自治，构建利益表达新平台

（一）完善村委会职能，加强权利监管

首先，正确定位村委会职能。村民委员会作为村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，以民主选举为基础，民主决策为关键，民主管理为方式，民主监督为保障（王禹，2004: 155）。对内，它有利于实现不同利益主体的利益整合，代表农民群体的共同利益，并将农民个体利益表达控制在法定框架内；对外，它是农民群体利益的组织代表，可以合理有效地向政府表达农民的利益诉求。因此，村民委员会应该淡化行政色彩，保持应有的组织独立性，成为帮助村民享受政治、社会权利和实现经济利益的服务组织。

其次，真正落实村务公开，保障农民知情权。《村民委员会组织法》规定：一般村务信息至少每季度公布一次；集体财务往来较多的，财务收支情况应当每月公布一次；涉及村民利益的重大事项应当随时公布。而在实际过程中，村委会干部该公开的不公开，不需要公开的却公开，久而久之，村民失去了对村务公开的关注兴趣。村委会在执行政策过程中存在“暗箱”操作行为，村民利益在不知情中受到侵害。因此，应将与村民利益密切相关的事务公开，村级财务、土地资源分配、物质资源分配等信息应公开，让农民有知情权，逐步培养村民对村务公开的关注度，这样才能使农民在出现利益分歧时及时与政府沟通，发现政策执行中的偏差并适时提出质询。

最后，建立权责监督体系，实行民主监督评议。应建立以人为本的基层人员考核制度，将官员晋升同执政水平和质量相结合，重视对民情民意的反馈，转变以往以GDP至上的经济导向；应建立官员问责体系，实行层层监督，保证权力和责任并驾齐驱；进一步完善和落实民主监督评议制度，让农民对乡村政府工作人员的执政行为进行民主评议，并依据结果运用正向激励和负向激励；应结合基层行政问责制度，加强对基层官员贪污腐败行为的惩治力度，树立基层政府的权威和公信力，重塑农民对政府的信任感。

（二）加强农民群体组织化建设

政治过程中利益群体或利益组织的表达作用不可小视，“农民的力量从来不取决于农民的人数，而是取决于农民的组织化程度”（刘明，2009）。因此，应加强农民组织化建设，将那些分散的个体利益诉求凝聚成集体利益诉求，并以合法合理的方式参与政治过程、寻求利益表达，使其能更有效地接近政府决策层面。

首先，应加强政府主导，鼓励农民组织的发展。在社会转型大背景下，农民对政府政策和市场信息越发依赖。由于主客观原因，基层政府常常角色缺位，导致农民利益受损。农民专业化组织是保护农民自身利益不受侵害的必要措施，而由于我国特殊的国情，农民组织的形成极为缓慢，不具备保护农民利益的功能。构筑农民群体专门性组织不仅可以增强农民群体组织的能力，为政治参与奠定基础，还可以使农民利益表达走向制度化、有序化，一定程度上增强农民群体的自我保护能力，减少因缺乏组织平台和规范引导而走向非理性对抗的行为。因此，政府应积极引导，鼓励农民组织的发展，以经济、政治、教育、技术为主，形成四位一体的农民组织架构。不同类别组织的功能不尽相同，例如：教育类组织可通过实施上级政府教育计划，促进农民参与教育培训，提高农民的文化水平；经济类组织可给农民提供市场信息，针对现行公共事务或社区问题给农民提供帮助；政治类组织能对村民自治过程给予政策和技术指导，有助于培育具备良好政治意识和执政经验的村民代表。

其次，要规范和强化农民组织的利益表达功能。应依法确立农民组织的法律地位，对其职能和权限进行合理定位，使之在农民群体社会实践中充分发挥利益代言人的作用。农民作为人数最多的社会群体，“无论如何不能没有直接代表其利益的组织，否则，我们的社会结构就是病态的，就不可能实现协同治理和城乡统筹”（牛若峰等，2004: 145）。农民组织能使处于分散状态的农民群体形成一股极富影响力的社会力量，参与政治过程，影响政府涉农决策出台，有效保障农民群体利益的维护、实现和增进。农民组织就其性质而言不是社会对抗性组织，而是社会协商和整合组织（刘明，2009），理应为解决“三农”问题提供组织保证。在通过组织化的集体行动不断提高农民利益表达效能的同时，农民组织还应作为政府政策的传递者、践行者以及政府权力的监督者，进而为促进和维护农村社会和谐稳定作出积极贡献。

第四节 结语

本章对“乌坎事件”中农民利益表达所存在的问题及原因进行分析和解读，借鉴其有益经验和启示：在处理农民利益表达问题上，农民群体应从单向被动性表达转向主动双向性表达；政府应从专注于经济发展转为兼顾关注农民群体多元化利益，不断创新多元化表达渠道，构筑利益表达的新平台，为农民群体政治参与提供便利，激发其参与热情和积极性。关于农民组织如何实现农民利益有序表达，本书认为，可从政府层面、农民自身、制度渠道、组织平台等方面加以构建，以保证农民合理合法利益诉求得到充分表达为实施目标，以政府有效回应及反馈为实施保障，以制度化、法制化利益表达渠道为实施基础，以组织化利益表达为有益补充，多方面协同发展，以期实现农民利益有序表达，促进农村社会稳定和谐发展。

本章仍存在诸多局限。首先，本章的写作建立在对现有文献资料的梳理、研究基础上，由于受主客观条件制约，查阅到的资料有限，同时对外文资料借鉴相对较少，可能对农民利益表达问题研究现状认识过窄，缺乏应有的深度及广度；其次，对“乌坎事件”的把握缺乏实证调查分析，很大程度上借鉴于新闻报道以及其他学者加工过的文献资料，可能导致对事件发展过程和具体细节掌握不够，造成认识和解读上的偏颇；最后，由于农民利益表达问题涉及内容较多，仅以具体案例进行问题研究可能并不全面，而有序表达策略构建是一种理想预设，可能造成文章说服力不足，内容缺乏丰满性。这些不足与缺陷有待于在以后的研究中予以弥补和完善。