第七章 农民土地权利多元救济机制研究

第一节 文献与问题

近年来，农村土地流转纠纷甚至冲突事件频发，已引起全社会的高度重视和广泛关注。土地流转过程中，农民土地权利遭受侵害而没有得到及时、有效的救济是引发土地流转纠纷和矛盾的重要原因之一。农民土地权利遭受的损害，既包括政府部门执法过错所致的侵权损害，也包括农村集体土地产权残缺、土地承包法律制度缺陷、土地管理体制机制及政策弊端等因素对农民造成的损害。如何继续推进农地流转以盘活土地存量资产，进而为工业化、城镇化提供必要的资源，同时保护好农民的土地权利和合法权益，既是我国政策决策者高度关注的现实问题，也是理论界研究的热点问题之一。

整体而论，理论界就土地流转过程中农民地权受损问题及其解决策略的研究主要有三种观点：第一种观点认为，农村集体土地产权残缺是农民地权遭受侵害的根本原因，只有坚持“统分结合、双层经营”制度，进一步优化和完善农村土地集体所有制，才能切实保护好农民的土地权利（商春荣、王冰，2004；董国礼、李里、任继萍，2009）；第二种观点认为，强势利益集团介入并严重扭曲了农地流转市场的交易规则，是农民地权受损的关键所在，因此，抑制利益集团强权、建立农地流转利益协调与制衡机制，才是保护农民土地权利的正确出路（李成贵，2004；杨子蛟，2007；长子中，2009；刘润秋，2012；田先红、陈玲，2013b）；第三种观点认为，农村基层治理机制不健全，原有社会治理模式无法解决土地流转过程中出现的新的利益诉求和矛盾，是农民合法土地权利遭受侵害的根源，所以，要保护好农民的土地权利，就必须着力改变农村现行治理模式，推动农村治理多元共治（肖光顺，2005；梁德明，2009；姜晓萍、衡霞，2011b；吴晓燕，2013）。

综上可见，相关研究立足我国农地流转实际，并在农民土地权利及其保护策略方面取得了一定成果，但对于农民土地权利救济以及如何通过制度创新与制度协调来系统解决这一问题，却未予以应有的重视。针对此问题，笔者在对主要发达国家农地权利救济制度进行比较考察和分析的基础上，对我国农民地权的救济与保护问题作了初步探讨。本书的主要观点是，土地权利缺乏及时、有效和充分的救济是导致农民地权受损的重要原因之一。化解农地流转纠纷，保障农民合法收益，需要采取多元化的权利救济理念，并从立法、执法、组织、监督和知识救济等方面入手，建立起符合我国国情的农民土地权利多元化救济机制。本章余下的内容安排如下：第二节，主要探讨土地流转过程中农民土地权利救济面临的多重困境及其成因；第三节，重点考察主要发达国家农民土地权利的救济理念和制度安排；第四节，结合农地流转实际，针对权利救济现行制度障碍，重点探讨了我国农民土地权利救济的理念设计、体系构建与制度安排。

第二节 困境及成因

改革开放以来，我国政府以《人民调解法》、《仲裁法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》及其他相关法律法规和政策规章为依托，设立了民事、行政和司法等多种救济途径，为农民申请土地权利救济提供了必要的保障。但随着社会主义市场经济的纵深发展，我国农村经济社会体制经历了深刻的调整和变化，现行农地权利救济法律制度和救济机制愈来愈呈现明显的不足与缺陷，农民土地权利救济面临多重困境。

一 权利救济主体不确定

我国《宪法》第十条明确规定，农村及城郊土地，除由法律规定属于国家所有外，属于集体所有，宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。《民法通则》第七十四条对宪法规定的“集体所有”作出了具体规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”《农业法》、《土地管理法》、《土地承包法》对此也作了相同的规定。依照上述法律规定，我国农村集体土地所有权属于“农民集体所有”，所有权主体主要由“乡（镇）农民集体”、“村农民集体”和“村内两个以上的集体经济组织中的农民集体”三类构成。但实际上，现行法律规定的“农民集体”并不是法律意义上的“组织”，而是指全体农民的集合，是一个抽象的、没有法律人格意义的集体群体，既没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则，也没有明确产权代表和执行主体的界限和地位，更没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系（于建嵘，2011: 30）。因此，当农民土地权利遭受不法侵害时很难找到确切的救济主体。

二 权利救济时效差，成本高，效力低

以土地维权信访救济问题为例。地权遭受不法侵害后，出于救济成本的考虑，农民最初往往会选择离家最近、成本最低、处理最便捷的方式来维护自己的合法权益。因此，乡镇政府或村委会无疑是调解农地流转纠纷和化解地权冲突最为合适的机构。然而，多数地方农地流转的真实逻辑是，乡镇政府或村委会通过各种方式操纵农地流转，并与企业结成紧密的利益同盟，对于农民提出的权利救济申请根本不予理会。维权受挫后，农民只好向属地县、市甚至更高一级的政府提请信访救济，结果却如泥牛入海，杳无音信。属地司法机关因在用人权、财权和事权方面多受当地党政机关的掣肘，基本上也不受理农民的救济申请。农民无奈之下赴京上访，但绝大多数情况下会被拦截或交回属地政府处理。总体来看，农民信访救济时效差，成本高，效力极其低下。

三 救济程序不公正，实体公平乏保障

现行权利救济制度虽然对公民申请权利救济程序作了相关规定，但救济程序本身设计不合理，且缺乏明确、细化和可操作性的配套制度或措施，公民权利救济很难落到实处。例如，在立法方面，《行政复议法》对复议程序刻意反司法化的制度构建定位，导致行政复议程序过于简化与内部行政化，程序理性与程序公正基本要素双重缺失，造成行政复议正当性缺失，难以得到申请人和社会的认同。《行政诉讼法》“维护公民、法人或其他组织的合法权益”和“维护行政机关依法行使职权”的二元目的论及制约行政权程序性制度规定的缺失，严重弱化了《行政诉讼法》维护和保障公民、法人或其他组织合法权利的基本功能（杨海坤，2009）。救济法是农民申请权利救济的基本依据，但由于救济法程序规定公平缺失，农民土地权利救济实体正义无法得到切实有效的保障。

四 救济覆盖面窄，实际效果差

法律上，救济本身就是一种权利——救济权或请求权，是一种连接实体法与程序法的要素。救济权并非一种独立存在的权利，而是与请求权和胜诉权相关。救济法也不是一个独立的法律部门，而是连通实体法与程序法的一个中间性制度，并由一系列法律规则和程序所支撑（范愉，2008）。由此可见，土地权利遭受不法侵害时，农民可以依照救济法的相关规定向有关部门提出救济申请，但这种权利救济本身及其实现程度却受实体法和程序法的严格限制。仅以土地流转价格补偿问题为例。根据《土地管理法》及其他相关法律制度规定，征地补偿主要包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。其中，农村土地补偿费和安置补助费分别为该土地被征收前三年平均年产值的6～10倍和4～6倍，而且土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。地方政府作出的征地补偿，根本不足以保障失地农民的长远生计，但在《土地管理法》未作修改之前，农民申请土地补偿权利救济只能依照《土地管理法》中的相关规定执行。

第三节 域外经验与政策启示

经过长时期的探索与发展，主要发达国家在农民土地权利救济与保护问题上普遍采取了多元化权利救济的理念，并在建立健全侵权责任法律制度和行政、司法法律救济制度的基础上，逐步建立起了既适合本国国情又各具特色的农民土地权利多元化救济机制。

一 美国

美国农村土地主要有私人土地、州政府土地和联邦政府土地三类所有制形式。美国农村的土地流转，大多采取的是农地使用权和经营权有偿转让的方式，农地转让一般由政府与家庭农场主通过签订契约来实现（陈祥帅，2012）。农民地权救济与保护适用于美国法律的一般原则。美国《联邦宪法修正案》第五条和第十四条分别规定：“非依正当程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；非有合理补偿，不得征收私有财产供公共使用”；“禁止各州不经正当法律程序剥夺任何人的生命、自由或财产，或在州管辖范围内拒绝给予任何人平等的法律保护”。同时，为了让公民在权利遭受侵害时能得到及时、有效和充分的救济，美国政府还依照宪法精神逐步确立了“穷尽行政救济”的基本原则和行政与司法相衔接的权利救济机制。在行政救济与司法救济关系问题上，美国政府坚持司法最终原则，认为一切行政行为理论上都具有可审查性，原则上应接受司法审查。这不仅为美国农民地权救济与保护提供了法律保障，也为其寻求便捷有效和低成本的行政救济提供了制度依据。同时，针对司法诉讼程序严格、复杂、周期长、费用高、对抗性强等固有弊端，美国政府还对本国民事诉讼制度进行了大规模改革，并在此基础上建立起了替代性（又称非诉讼或诉讼外）纠纷解决机制，进而为调解地权纠纷和产权争议提供了便捷、高效和公正的解决途径。在监督救济领域，美国政府以宪法的形式赋予公民、社会组织和新闻媒体广泛的言论自由权，并借助其对政府、公司及其他组织违法侵占公民财产行为的全方位监督，强化对农民土地权利的保护。在社会救济环节，美国政府高度重视并积极鼓励农民以行会或行业自治的方式来维护自己合法的土地权利。例如，美国农业协会作为覆盖全国并拥有3800多个分支机构的综合性农业服务组织，其核心功能之一便是伸张、维护、保护和促进协会会员的土地权利。

二 法国

法国政府对农民土地权利的救济是在资本主义制度确立以后，伴随着工业革命的兴起、城市化进程的加快和适应农地规模经营发展需要而逐步扩大的。在立法救济与保护问题上，法国政府首先通过颁布和实施《民法典》确认了农民通过拍卖取得的所有权，确立了农地的用益物权，进一步明确了各主体间的土地所有权关系。然后通过制定《农业指导法》及多种土地流转政策，对土地开发与整治、土地购置程序、土地流转方式和农地买卖行为等问题作了规范，并明确界定了政府在农地开发、整治与保护中的责任与义务。在权利救济问题上，法国政府尤其重视保护小农的合法权益，并借此推动和促进农村土地规模经营。针对农户资金短缺、抗风险能力弱等客观情况，法国政府综合运用经济、财政和金融等政策工具，加大了对农民的政府救济力度，为推动农村土地规模经营奠定了坚实基础（李立娜，2014）。在社会救济领域，法国政府以农民为主体、以市场为导向，在全国范围内建立了发达、完善的市场中介组织和农村土地权利社会救济网络——土地治理和乡村建设组织。实践表明，法国政府建立的农民土地权利多元化救济机制，不仅有效保护了农民的土地权利和合法权益，还有效地改变了传统的小农生产经营模式，扩大了农业生产经营规模和效益。

三 德国

德国农民土地权利救济机制与制度安排多元化特征非常明显。首先，在立法问题上，《德意志联邦共和国基本法》不仅明确规定公民私有财产神圣不可侵犯，还确立了“有权利必救济”的立宪原则（刘飞，2013）。德国《宪法修正案》和《联邦法院法》确立的“宪法诉愿”制度，再次肯认了宪法“有权利必救济”的立宪原则，并要求，公民个人在穷尽一切法律途径的情况下，仍然可以向联邦宪法法院诉请保护基本权利。其次，为了加强政府对公民权利的救济与保护责任，德国不仅建立了包括行政申诉制度（包括德国《基本法》和《行政法院法》规定的行政诉愿制度）、行政诉讼制度、国家赔偿制度和法院内部调解制度在内的多元化现代行政救济机制（李庆，2012），还建立起了集行政法院诉讼、民事法院和宪法法院上诉于一体，行政、民事与司法救济相互衔接的多元化法律救济体系（丁文、温世扬，2006），为农民申请土地权利救济提供了系统、完备的法律制度保障体系。在社会救济领域，德国政府非常重视公民自组织通过协商的方式来维护自己的权利。例如，在土地利用规划设计过程中，针对土地所有者与其他社会群体经常处于利益对立的情形，德国政府在制定中央和联邦规划法时便明确规定，土地利用规划制定的每个阶段必须要经过公众参与、集中协调和公共讨论，并在取得一致意见后才能最终生效（田玉福，2014）。

四 日本

日本农地权利救济制度变迁是日本政府应本国农村生产经营方式变化而逐步作出调整的动态过程。二战结束之初，日本政府农地权利救济的工作重点主要是确保每个农民拥有土地。20世纪60年代末70年代初，随着国民经济的不断发展，土地过度分散经营已不合时宜，加之农地权属纠纷与利益冲突不断，日本政府对本国的农地权利救济制度作出了相应的调整。在立法救济领域，通过修订《农地法》、《农业基本法》，新颁布和实施《农用地利益增进法》等系列法律法规，建立起了比较完备的土地法律制度和政策规章体系（苏世海、李健，2010）。同时，日本政府还以行政救济法和司法救济法为依托，建立起了以追究行政主体侵权责任为基础，民事与行政、行政与司法、行政与刑事相互衔接的多元化救济体系，为农民土地权利救济提供了全方位、多层次、彼此协调、共同运作的法制保障体系。在社会救济领域，日本政府承认、尊重并鼓励农民以自治方式维护自己的权利。例如，日本农协核心功能之一便是在农地权利遭受不法侵害时，出面与政府展开平等对话，以争取和保障农民地权。

综上可见，在农地权利救济的机制设计与保护策略上，发达国家的主要做法和基本经验有以下几个方面：①奉行多元化救济理念。虽然各国都根据本国的实际情况设立了不同的权利救济机构，并建立了各具特色的权利救济制度和救济机制，但多种制度共同协调运作的多元化救济是各国农地权利救济的核心理念。②重视立法保障。主要表现为：观念上，注重制度规范，强调法律权威，倡导立法先行，突出立法的彼此协调、共同运作；措施上，从实体法、救济法和程序法等多个环节入手，系统推进救济法律制度建设，并建立起了全方位、多层次、相互贯通的农地权利多元化救济体系。③注重国情特征。高度重视救济制度的现实性、可操作性与本国的社会文化特质、价值取向、诉讼观念和道德标准的密切配合、彼此协调，在此基础上建立起来的农地权利救济机制既各具特色又符合本国国情，具有很强的可操作性。④强调系统运行。上述发达国家的农地权利救济机制，是基于各种权利救济的特定功能和特点，依靠多种救济途径相互作用、彼此协调，满足农地开发、利用和保护等现实需求而建立起来的、互补功能极强的权利救济程序体系和制度动态调整体系。⑤渐次推进制度改革。主要发达国家农地权利多元化救济机制的最终形成非一日之功，而是在进入工业社会之后，为适应本国各个历史阶段的经济社会发展不断作出调整，并随着国家社会保障体系的日臻完善，逐步建立起来的。

第四节 理念、机制与制度安排

如前所述，土地流转过程中农民土地权利遭受侵害的现象非常普遍。要切实保护好农民的土地权利，除应继续推进农地产权制度改革和基层治理机制创新外，还应立足我国国情，借鉴发达国家多元化的救济理念与机制设计，从立法、执法、组织、监督和知识救济入手，逐步探索建立符合我国国情的农地权利救济机制。

一 优化立法，夯实农民土地权利救济的法律制度基础

立法滞后是导致农民地权救济不充分的首要原因。构建农地权利救济机制，首先应优化和完善与农地权利救济相关的法律制度。

（一）优化人民调解立法

人民调解方式灵活，程序简便，成本较低，是农民申请权利救济的重要途径。从立法层面上看，我国已颁布和实施的与人民调解相关的法律法规主要有《人民调解法》、《人民调解工作若干规定》、《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》等。针对农地流转纠纷问题，国家还专门制定了《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，最高人民法院也出台了《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》。但深而究之，现有规定对于人民调解的范围、程序、工作期限和与司法调解程序衔接等问题的规定过于原则和抽象，导致农地权利纠纷调解的效力极其低下。为此，优化人民调解立法，需要进一步拓展人民调解主体范畴，着力构建专业性、行业性、地域性甚至跨区域性的农地权利纠纷调解机构。拓宽人民调解的受案范围，将法人、社会组织之间涉及农地权利争议的纠纷纳入人民调解范围。明确人民调解的工作期限，严格规范农地权利纠纷人民调解程序。参照“诉调结合”工作机制，设置农地流转纠纷调解前置程序，尽可能通过调解方式化纷止诉，最大化减少救济成本，提升权利救济效率。建立健全人民调解、行政调解与司法调解的程序衔接机制，强化人民调解对农地权利纠纷的效力保障。

（二）优化土地纠纷仲裁立法

尽管我国已在《仲裁法》立法和法治实践基础上，针对农地权利流转问题专门制定了《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》、《农村土地承包经营纠纷仲裁规则》、《农村土地承包仲裁委员会示范章程》等法律规章，但从法治实践总体情况来看，其所设定的仲裁机制在农地权利救济中的重要性并没有得到突出。这主要是因为：专业性或行业性的农地权利仲裁机构数量严重不足；跨区域性农地权利仲裁机构的建设严重落后于农地适度规模经营的发展需要；法院对仲裁的实体审查及“一裁终局”制，不仅损害并削弱了仲裁自身的独立性与权威性，也严重抑制了仲裁机构自主功能的发挥。优化农地权利仲裁立法，应取消人民法院对农地权利仲裁结果的实体审查规定，只进行程序性审查；撤销法院“一裁终局”的做法，赋予农民及其他当事人必要的救济途径；赋予并尊重仲裁机构对农民地权保全申请进行裁定的权力；结合仲裁的民间性、自治性和专业性特点，建立多种形态的农地权利仲裁机构；推动仲裁机构自主管理、自主监督，向专业化、独立化和社会化方向发展。

（三）优化行政救济立法

土地流转过程中的行政救济是指当事人因农地权利发生纠纷，通过行政调解、行政裁决、行政复议和行政投诉手段加以解决的途径。就其首要功能而言，行政救济并不是监督权力，而是保障权利（张梦琳、梁亚荣，2008）。

在行政调解环节，需要进行制度创新与制度协调，建立明确、一致和系统的与民间传统文化和乡规民约相适应的农地权利行政调解救济制度。建立人民调解与行政调解相互衔接的分流递进处理机制，尽可能采取人民调解方式化解农地权利纠纷，实在无法调解的则采用行政调解方式调解。建立与当事人无利益关联或行政隶属关系的行政调解机构，强化农地权利调解救济的公平与公正。建立司法最终审查制，加强法院对已达成的行政调解协议的合法性审查，保障农地权利行政调解救济的合法性和执行效力。

在行政裁决领域，充分发挥行政协调的功能和作用，设立行政裁决的行政协调前置程序，明确行政协调时限，细化行政协调程序，提升农地权利行政裁决救济效率。建立中立性的行政裁决机构，明确行政相对人的裁决申请资格和行政裁决机构的责任，确保农地权利行政裁决救济公平、公正。优化行政裁决争议认定办法，并根据争议性质适度扩大行政裁决范围，促使农民在土地权利遭受侵害时能得到及时、有效的救济。构建与司法相衔接的行政裁决机制，规定当事人可在法定期限直接提起行政诉讼或以其地权遭受侵害为由直接向法院提起民事诉讼，提升农地权利行政裁决救济的法治保障效力。

在行政复议方面，首先必须明确《行政复议法实施条例》关于行政复议和解“不得损害社会公共利益”规定中的“公共利益”，明确农地权利行政复议的目的和范围。优化行政复议调解程序，加强对农地权利行政复议和解与调解的监督，切实保障农地流转过程中权利转让各利益相关方的合法权益。明确申请行政复议期限，确立行政复议期间“以停止执行为主、不停止执行为例外”的原则，避免农地权利因复议期间具体行政继续执行而遭受更大损失。建立统一受理农地权利争议的行政复议机构，优化行政复议机构人员结构，确保行政复议公平、公正，提升复议救济的公信力。建立健全行政与司法救济衔接机制，细化、落实和保障农民对行政复议不服而直接提请司法救济的权利。

在行政投诉环节，针对农地流转领域地权纠纷多、争议泛、农民土地维权信访量大、群体性事件突出的现实情况，建议设立统一受理农民土地维权的信访机构，集中处理农民土地维权信访事宜，并在明确其工作责任和边界的基础上，不断优化其机构设置和工作流程，科学开展农民土地维权信访救济工作。根据农民土地维权信访救济的特殊性质，适度增加该机构的工作权限，统一制定听证程序规范，明确听证机构责任，推进听证信息公开、过程透明、结果公正，强化社会对信访机构的监督，提升农民土地维权信访救济的实效。构建科学的政绩考评和官员晋升机制，取消信访工作“一票否决”的考核办法，将农民土地维权信访救济工作纳入政府工作的新常态。

（四）优化司法救济立法

司法救济是指当事人因土地流转引发纠纷，运用国家司法权以诉讼方式加以解决的一种权利救济方式。它是农地权利救济中最正式、最权威、最规范的救济方式，也是保障社会公正和正义的最后一道防线。目前，我国已建立起了包括行政、民事和司法等多种救济途径在内的权利救济制度，并以法律的形式明确了当事人寻求司法救济的权利。从理论上看，农民在土地权利遭受侵害时有权申请行政救济，救济失败后，还可以提请司法救济。但在实际操作过程中，受当事人法治意识薄弱、救济成本高和司法地方化等诸多因素的影响，农地权利司法救济的效力极其低下。因此，优化农地权利司法救济，既要充分借助司法力量，加大法治宣传和法律援助力度，提升农民的法律救济意识，又要着力扫除司法障碍，解决司法成本高、程序复杂、司法不公等问题，保证农民有条件、有能力实现土地权利救济。

二 优化执法救济，加强对农民土地权利的执法救济保障

目前我国虽已建立多种执法救济机构，但这些机构分属不同部门管理，导致执法救济条块分割，救济机制衔接不力，执法资源浪费严重。优化农地权利执法救济，关键是优化、整合各类救济途径的功能，逐步建立起相互联结、彼此协调、共同运作的执法救济机制。

（一）必须正确协调和处理好各类非诉讼性权利执法救济之间的关系

根据我国法律规定，与农地非诉讼性权利救济相关的救济途径主要有人民调解、行政处理和仲裁等。这些救济途径的优点是程序简便、灵活高效、成本较低，缺点是相互间衔接不畅、资源耗散、救济效力不足，因此协调和处理好这些救济途径之间的关系非常重要。

1．执法救济制度的协调与完善问题

我国《人民调解法》、《行政复议法》、《仲裁法》等虽然对各类非诉讼性权利救济作了相应的规范，但并未就各种救济机制之间的相互关系及其制度协调与法律适用问题作出统一的法律规范。这在农地权利的非诉讼性权利救济方面表现得尤其明显。协调和处理好此类权利救济途径之间的关系，应从两方面入手：在宏观层面，需要专门制定旨在促进各类非诉讼权利救济途径彼此协调、共同存在、整体联动的农地权利执法救济法律规范；在微观层面，应在明确界定各类非诉讼性权利救济途径及其功能的基础上，对与农地权利救济相关的各种救济途径之间的相互衔接问题作出明确、具体、一致性的规定，促进其彼此协调、共同运作。

2．执法救济机制的协作与配合问题

农地非诉讼性权利执法救济协作机制缺失是导致农民土地权利救济不力的又一重要原因。有鉴于此，可以由地方社会治安综合治理机构（如综治委）牵头，对与农地非诉讼性权利执法救济相关的主管单位（主要是村委会、司法部门、行政机关等机构）进行功能整合，成立专门机构，构建统一接待、协同管理、综合调处农地非诉讼性权利的执法救济机制。针对波及面广、处置难度高、社会影响大的农村土地权利纠纷问题，由属地主管政法工作的机构（政法委）牵头，联合辖区内的司法机构成立农地权利执法救济专项工作组，形成上下级、跨部门之间整体联动的执法救济工作机制，定期深入农村土地流转市场，预防、排查和解决地权纠纷，加强对农地权利的执法救济保障。

（二）建立非诉讼性与诉讼性权利执法救济之间的衔接机制

一是建立人民调解与司法诉讼相结合的机制。针对人民调解程序性和规范性偏弱、执行和法治保障效力低的特点，参照“诉调结合”的工作模式，建立人民调解与司法诉讼相结合的农地权利救济联动执法机制。二是建立仲裁与司法诉讼相衔接的执法机制，把仲裁与司法救济结合起来，有针对性地开展农地权利仲裁救济工作。三是建立行政处理与司法诉讼相衔接的执法机制。一方面，应充分发挥行政救济功能，做好当事人的调解疏导工作，尽可能通过行政调解方式化解农地权利纠纷，减少救济成本，提升救济效率；另一方面，应加强法院对行政调解书和行政处理决定及其内容合法性的审查，强化行政救济的法律效力，提升农地权利执法救济的社会效果。

三 加强监督救济，提升农民土地权利救济的效能

土地流转过程中的农地权利监督救济主要是指，以政府、人大和司法机构等为主体的国家机关，联合新闻媒体、群众团体和公民个人等多种社会力量，督促执法机构依法办事、农地流转各方依法履约的救济行为。加强农地权利监督救济，需要从以下几个方面入手。

（一）扩大监督主体

农民是土地承包经营权的所有者，也是农地流转市场的直接利害关系人。扩大监督主体，首先，必须树立和强化农民在地权转让、土地开发和利用中的主体地位和作用，允许农民成立协会，并以之为平台，加强对基层政府和村集体用地行为的监督；其次，应不断优化和完善民意代表制度，通过逐步提高农民及其代表在各级人大中的比例等形式，让更多农民参与监督农村土地的流转、开发和利用；最后，建立政党、人大、政协、司法机构、新闻媒体、群众团体和公民个人等多主体共同参与的社会监督机制，充分发挥各监督主体对基层政府和村集体用地行为的监督作用。

（二）畅通监督渠道

一是畅通农民信访监督渠道。首先，应加强农民利益表达组织机制建设。通过“农会”、“农协”等形式，把农民组织起来，加强其对基层政府和村委会用地行为的监督。其次，建立农民土地维权信访网络机制。利用本土资源，在农村地区建立信访网络，促进农村信访行为网络化、公开化和规范化。最后，建立农村信访工作新机制。设立以人大代表和专职委员为信访处理主体的机构，专门受理农民对基层政府和村集体违法用地行为的申诉、控告案件。二是畅通人大和政协的监督渠道。基层人大和政协应依照《宪法》及其他相关法律所赋予的权力，加强对基层政府和村委会用地行为的监督，确保农村土地在依法、自愿、有偿和“三个不得”（即不得改变土地的集体所有性质、不得改变土地用途和不得损害农民承包权益）原则指导下有序流转。三是完善司法监督制度。推进司法机关在人、财、物、权、事等方面与地方政府脱钩，增强司法公正性，加强司法机关对基层政府和村集体违法违规用地行为的横向监督。四是畅通社会舆论监督渠道。切实保障新闻媒体在法律范围内的言论自由权，积极搭建政社沟通平台，着力畅通官民沟通渠道，加强新闻机构和社会公众对基层政府和村委会违法用地行为的外部监督。

四 加强组织救济，强化农民土地权利救济的组织保障

组织是农地权利的救济载体。组织救济是农地权利多元化救济机制的重要组成部分。切实保障农民的土地权利，还需要不断优化和完善政府救济，促进村民自治救济和社会救济。

（一）优化政府救济

政府救济包括乡镇政府救济和上级政府救济。因各个机构的职责、权限不同，其救济方式及在农地权利救济中的地位和作用也存在巨大差异。乡镇政府是党和国家对农民实施领导和管理的基层政府组织。按照《村民委员会组织法》的规定，乡镇政府与村民委员会之间是指导与被指导的关系。在土地流转过程中，优化乡镇政府救济，应着力推动乡镇政府回归权力本位，搞好基层公共服务型政府建设；对在农地转让、开发和利用中存在的越位、错位行为进行自查自纠，及时改进；发挥行政指导功能，有序推进农地流转。

目前上级政府救济主要是通过上下级政府之间的领导关系命令、督促下级政府对农民的土地权利实施救济。现行制度中，信访受理与处置是上级政府纠正下级政府不当行为和对农民地权进行救济的主要途径。因此，优化政府救济首先是优化信访救济机制，革除信访机构设置过多过杂且权限不足、听证程序不健全、信访救济与司法救济机制衔接不力等制度弊端。其次，应防止、杜绝上下级政府在土地违法行为中的“共谋”行为，以及下级政府侵害农民土地权利的行为。最后，需将抽象的行政行为纳入行政诉讼范畴，加强法院对行政部门土地违法行为的审查，坚决制止政府部门依靠红头文件“合理”侵害农民土地权利的行为。

（二）优化村民自治救济

土地流转过程中的村民自治救济是村民在其土地权利遭受不法侵害时，依靠村民自身力量获取权利救济的重要手段。现阶段，优化村民自治救济，需要进一步完善村民自治制度，尤其是要进一步完善村民自治程序，建立和完善村级自治惩戒制度。明确界定村民会议和代表会议的职责范围，优化其内在的功能，充分行使村委会民主管理、自我监督和自我服务的功能，提高村民自治在农地权利问题上的内部救济效力。建立健全农村基层干部监督机制、约束机制，优化干部奖惩考核机制，加强对村干部用地行为的监督。

（三）不断加大民间救济

民间救济以利益为中心，以谈判为基础，可以自由设计其权利救济程序和利用谈判技巧达成双赢结果，它集私力之合、取公力之长，融合了私力救济和公力救济的特征，具有程序灵活简便、互利性强、对抗性弱、交易成本低和运转高效等特点。民间救济是发达国家开展农地权利救济的通行做法，也是其多元化权利救济机制的重要途径和组成部分。当前我国农地权利纠纷急剧增多且异常复杂，这种主要依当事人自主合意或自主选择行事的自治救济方式不拘泥于法定救济，契合我国农村基层治理文化传统，理应成为农民土地权利救济的重要救济模式。在农村土地流转过程中，优化农地权利民间救济，首先，应充分尊重农民的主体地位，畅通农民利益诉求表达渠道，及时解决焦点集中、矛盾突出的纠纷问题；其次，应建立互助型的农民权利救济机制，通过农业合作社或行业协会等形式，把农民有效组织起来，积极参与农地权利救济工作。

五 加强知识救济，夯实农民土地权利救济的社会基础

权利救济必须以救济主体了解自己所拥有的法定权利为前提。知识救济是指通过开展法制宣传教育、法律政策咨询等，使农民了解其享有的土地权利，熟悉权利救济规则，拓展农村地权的社会认知基础。

（一）建立知识救济专门机构

知识救济是一项跨部门的救济行为，是公众教育的合理延伸，涉及司法、监管、社会组织、新闻媒体等多个方面。加强农民知识救济，有必要专门设立农民知识救济机构，并以此为依托建立起县（市）、乡镇（街）、村（居）委三级农民土地权利知识救济服务网络。在机构职责上，主要是宣传国家法律和政策规章，加强农民对土地法律法规和权利救济法律知识的了解。在运行机制上，以政府为主导，以农民为主体，以农业合作社或农民协会为纽带，形成工作合力，并通过政府购买服务等形式，引入中介组织或机构，通过提供法律知识和政策咨询服务，化解农地流转纠纷，或利用相关法律规则，制约和打击侵犯农地权利的违法行为。

（二）创新知识救济方式方法

方式上，应深入了解农民遇到的实际困难，抓住土地流转政策、流转方式和补偿标准等农民最关心的问题，并以这些问题为切入点，采取农民易于接受、乐于接受的教育方式，增强知识救济实际效果。方法上，始终坚持国家法律及政策法规，紧扣农村土地流转实际和地方特色、特点，突出重点，以点带面，做到范围的广泛性、内容的针对性、方法的灵活性和措施的有效性的有机结合。

（三）充分整合知识救济资源

在基层党委和政府的组织领导下，建立一体化的知识救济机构，形成“全域互动，资源共享”的知识救济工作格局。结合本地农村土地流转实际，建立农地权利知识救济专业工作队伍，有针对性地开展“送法下乡”活动。通过政府购买公共服务等形式，整合高校或法律咨询机构的法律专业人才和法律专业理论优势，开展土地法律和权利救济教育定期深入社区、企业、农村的活动，开展有关土地流转和农地权利的法制宣传教育。建立健全知识救济经费投入机制，加大对农民土地权利知识救济的资源保障。

（四）建立健全激励考核机制

建立任务目标责任制，按目标管理形式，将农地权利知识救济的工作内容和要求细化到单位，落实到个人。建立动态调整工作制，对农民土地权利知识救济进行跟踪、检查、督促，并予以及时反馈、纠正、补正。优化农地权利知识救济工作督查考核机制，科学设定农地权利知识救济服务工作在农村事务综合考核中的占比，定期开展对农民土地权利知识救济工作落实情况的专项督查。建立健全农地权利知识救济工作激励机制，将农地权利知识救济工作与基层干部考核机制相结合，与工作实际表现挂钩，奖勤罚懒，奖优罚劣，充分调动农民地权知识救济工作人员的积极性。