第八章 征地利益冲突中的政府行为分析

第一节 文献与问题

近年来，群体性事件急剧攀升，已成为我国社会生活中的一个突出问题。政策决策者和学术界已注意到群体性事件，并对此问题作了大量研究，其关注的重点主要集中在群体性事件的性质、成因和政府应对措施等领域。鉴于研究议程所限，本节主要就危机预警、危机处置和危机善后阶段的政府行为作一简要的文献综述。

一是群体性事件危机预警阶段的政府行为研究。麻宝斌、王郅强（2008）认为，群体性事件本质上是人民内部的利益矛盾所致，要预防群体性事件的发生，必须在政府的日常管理中协调好各阶层、各群体之间的利益矛盾关系，把群体性事件从源头上阻断。具体的预防措施主要包括：①针对弱势群体的基本特征采取包括强化弱势群体社会保障、建立弱势群体利益表达机制、强化社区社会控制功能、建立灵敏的情报信息体系等在内的应对措施（杨瑞清、余达宏，2005）；②应着力遏制贫富两极分化，建立顺畅的社会流动机制，建立合理的利益协调机制，以此来消除群体性事件发生的社会根源问题（杨英法、李文华，2006）；③设立社会危机预警系统，建立高效的社会心理检测信息系统，以提高政府收集信息、处理分析、预测和判断以及及时发布危机信息等方面的能力（海云志、刘徽翰，2010）。

二是群体性事件危机处置阶段的政府行为研究。及时行动和有效策略是化解群体性事件的良方。在危机处置阶段，政府必须保持其处置主体的合法性以及处置过程和方式的合法性（刘晓梅，2005）。在手段选择与策略应用上，应实施“以人为本”的柔性处理理念，构建畅通的官民对话渠道，强化各级政府部门的工作职责，提高政府各部门的综合协调能力（周松柏、胡晓登，2006）；重视新闻媒体在危机处置中的作用，正确把握时间、及时公布事情真相、防止谣言扩散等，适时调整政策措施，设置畅通的诉求表达渠道，消除民众的不满情绪（赵路平、张志昂，2006；王赐江，2010）；培养行政领导者的执政伦理和责任意识，优化政府回应程序（邢彦娟，2010；梁婷，2009）。

三是群体性事件危机善后阶段的政府行为研究。危机善后阶段主要包括危机恢复管理计划的制订与实施、公共危机利益相关人的恢复管理和重塑政府的声誉与形象（张彩云等，2009）。在此阶段，应及时安抚家属、问责官员、严惩嫌犯；建立决策失误问责机制，追究相关人员的责任（梁婷，2009；王赐江，2010）。总结危机处理的经验教训，尤其是制定详细的强制手段使用标准，严格控制使用强制手段，避免将普通的群体性事件上升为政治事件（谢皓，2009）。

综上可见，已有研究对危机各阶段中的政府行为作了分析，这对我们认识、了解和处置群体性事件具有重要的指导意义和参考价值。不足之处在于，对于群体性事件的研究多限于具体的个案分析，缺乏对危机状态下政府行为的横向对比研究。有鉴于此，本章主要选取了近年来社会影响大、具有典型代表意义的四起征地拆迁群体性事件，以时序为轴对群体性事件中的政府行为作横向比较分析。

本章余下的结构安排如下：第二节，主要对群体性事件及政府行为的相关理论予以交代和说明；第三节，通过对比分析四起群体性事件不同阶段的政府行为，指出政府应对策略的有效性及不足之处；第四节，重点分析危机状态下的政府行为，并对政府行为进行评价；第五节，重点分析政府行为、影响因素及其相互关系；第六节，分别从事前、事中和事后三个阶段总结政府处置群体性事件的经验教训并提出相关的对策建议。

第二节 基本概念与相关理论

一 群体性事件

在我国，由于政治、经济、文化的发展变化，不同时期对群体性事件的定义也有所不同。

新中国成立之初，个别地方发生的工人罢工、学生罢课和群众哄抢等事件被称为“群众闹事”。20世纪80年代，“治安事件”的概念开始出现。20世纪90年代，则被称为“治安突发事件”、 “治安紧急事件”、“突发性治安事件”或“群体性治安事件”等。21世纪初期，被称为“群体性治安事件”、“群发性事件”、“群体性突发事件”（程美东、侯松涛，2012）。2004年11月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅转发的《关于积极预防和妥善处理群体性事件的工作意见》出现了“群体性事件”这一概念。2005年7月7日，由国务院新闻办主持、中组部领导出席的新闻发布会上首次向世界媒体公开使用了“群体性事件”的称谓。自此，不管是在主流媒体的新闻报道中，还是在官方话语体系中，“群体性事件”逐渐被越来越多地使用，并且被当作一个中性词使用。这一现象反映出我国政府对群体性事件的基本态度开始发生转变，人们对这类现象也有了新的认识（金延卓，2010）。

要准确界定群体性事件的概念，必须充分认识群体性事件的本质。中国行政管理学会课题组（2002）将群体性事件称为“群体性突发事件”，“指因人民内部矛盾而引发，由部分公众参与并形成有一定组织和目的的集体上访、集会、阻塞交通、围堵党政机关、静坐请愿、聚众闹事等群体行为，并对政府管理和社会造成影响”。中央预防与处置信访突出问题和群体性事件联席会议发布的《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》中将群体性事件表述为“由人民内部矛盾引发，群众自认为自身权益受到侵害，通过非法聚集、围堵等方式，向有关机关和单位表达意愿、提出要求的群体上访等群体性事件及其酝酿、形成过程中的串联、聚集等活动”。有学者提出，群体性事件是指在特定情形下，由一定数量的人组成的特定群体或偶合群体，为了维护自身权益，或表达某种诉求，或发泄不满情绪，采取超越国家法律法规并对政府管理和社会秩序造成影响的集群行为（张建立，2011:7～8）。

参照上述定义，结合转型期群体性事件的特点，本章对这一概念作出的界定是：由转型期人民内部局部矛盾尖锐化引发的，具有一定参与人数的，为表明诉求、扩大影响或实现目标，采取示威、游行、上访、请愿、聚众围堵、冲击政府机关等非法甚至暴力手段，对政府管理和社会稳定造成负面影响的群体行为。

二 群体性事件：类型与特征

（一）群体性事件的基本分类

为了便于把不同类型的群体性事件分类研究，我国很多学者根据不同的标准对群体性事件作了分类。我国著名学者于建嵘（2009）将群体性事件划分为维权行为、社会泄愤、社会骚乱、社会纠纷和有组织的犯罪五种类型。吕世明根据群众组织行为的特性，将群体性事件划分为政治性的、社会性的、涉外性的、预谋性的以及偶发性的群体性事件（转引自植睿等，2011）。有学者根据群体性事件的内容将其划分为维权型群体性事件、社会骚乱型群体性事件、恐怖袭击型群体性事件、民族宗教型群体性事件及利益纠纷型群体性事件。从群体性事件的内容来看，本章所选取的四起案例都属于因征地拆迁而引发的群体性维权事件（参见表8-1）。

（二）群体性事件的主要特征

第一，就事件性质而论，群体性事件主要因利益冲突而起。社会转型持续深入，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，不同群体间利益分化不断加剧。群体性事件主要表现为公民与公民间的矛盾、公民与社会组织（如企业、学校、村镇等基层自治组织）之间的矛盾、社会组织之间的矛盾、公民与政府或官员间的矛盾以及其他矛盾，大多数是属于人民内部的矛盾。

第二，从行为主体上看，群体性事件涉及的部门多，参与主体明显呈现多元化趋势。中国社会科学院法学研究所发布的《2014年中国法治发展报告》指出，群体性事件的参与者主要包括国有企业下岗失业职工、私营企业和外资企业权益受损职工、被拆迁居民、被征地农民、库区移民、下岗军转干部、环境污染受害者等。

第三，从数量和规模上看，群体性事件的数量急剧攀升，规模不断扩大。如前所述，自改革开放尤其是进入21世纪以来，我国群体性事件频频发生。数据显示，从1993年到2006年，中国群体性事件的数量已由1993年的0.87万起增加到2006年的9万起，参与人数也由约73万人增加到约307万人（高晓军，2014）。其中，参与者达百人以上的群体性事件由1400起增加到7000起（肖文涛，2009）。2011年全国群体性事件数量增至18万起，到2012年迅速增加至25万起。

第四，从触发机制上看，群体性事件是利益纠纷、矛盾积累到一定程度的产物。群体性事件看似具有偶然性，但是究其本质来说，并非一时突发，而是长期积累的社会矛盾相互作用的结果。例如，江苏通安在过去长达近10年的时间里，就已因征地拆迁补偿问题引发了不少的利益纠纷，事件的发生与当地政府回应不及时密切相关。

第五，从表现形式上看，目前我国已出现了维权行为、社会泄愤、社会纠纷和有组织犯罪等不同类型的群体性事件，但从总体上看，维权型的群体性事件占主导地位。研究表明，此类事件约占目前全国群体性突发事件的80%以上，又可以具体分为农民的“以法抗争”、工人的“以理维权”和市民的“理性维权”（于建嵘，2009）。从总体上看，群体性事件大多比较平和。但值得注意的是，近年来群体性事件的暴力性、破坏性增强，矛盾双方的对抗程度明显加剧。在空间分布上，呈现东多西少、南多北少的特点。

第六，从社会效应上看，群体性事件不仅会造成人员伤亡和物质财产损失，还会影响属地政府的形象和经济正常发展。如2008年贵州瓮安事件中，县公安局户政中心档案资料全部被毁，160多间办公室被毁，42台交通工具被毁，150余人受伤，直接经济损失1600多万元；云南孟连事件中，有2名群众死亡，41名民警和19名群众受伤，9辆车辆损毁；甘肃陇南事件中，砸烧房屋110间、车辆22辆，市委大院各单位办公室设施及其他损失共计503万元（于德宝，2006）。江苏通安事件、安徽池州事件和云南晋宁事件发生后，地方招商引资和在建商业项目一度陷入停顿状态。

第七，从处置难度上看，各类矛盾相互交织，组织化程度高，政治化倾向增加，处置难度不断加大。研究表明，近年来，我国百人以上规模且有组织的群体性事件明显增多，跨区域、跨行业联合行动明显增强，经济矛盾向政治维权发展趋势显性化。群体性事件主体参与多元化趋势明显，各种利益诉求相互交织，处置难度明显加大。

三 政府行为

（一）政府行为的概念界定

政府行为从理论上说是一个相对概念，是相对于企业、个体、自然人的行为而言的。广义的政府行为是指立法机关、行政机关和司法机关的行为的总和。而狭义的政府行为则是指行政机关的行为。

英国学者洛克（J. Locke）认为，政府的产生是由于公民为了克服自然状态下因个人力量有限所带来的种种不便，从而把自身的公民权让渡给政府。正因为如此，政府关注社会整体利益的公共性就与生俱来（谢庆奎、佟富玲，2009: 3～8）。为了维护社会整体的利益，政府需要对社会系统中的各种关系进行协调和处理。政府在协调和处理社会系统中的各种关系以使社会朝着既定的目标向前发展的过程中表现出来的一切行动，称为政府行为（张国平，1993: 317）。从行为学的角度看，在一定的社会环境与经济环境下，按照行为的具体内容不同，可以把政府行为分为指导行为、组织行为、协调行为、管理行为和控制行为。

本章研究的群体性事件中的政府行为是指，从群体性事件的萌芽到爆发再到平息的整个动态过程中，政府为了化解危机、稳定公共秩序、维持各项社会活动正常运转，所采取的一系列的指导、组织、协调、管理和控制的行为。

（二）群体性事件中的政府行为

1．行为主体的特殊性

群体性事件属于公共危机事件。群体性事件发生的原因较复杂，参与人数多，影响范围广，往往还伴随着一定的破坏力，管理难度大。从理论上说，政府的权力本质上是公共权力，政府在行使权力的过程中所代表的只能是公共利益，但在处理群体性事件中，政府既是行为主体也可能是被攻击的目标。

2．行为客体的特殊性

群体性事件不同于一般的危机事件，更有别于常态下的社会事件。政府的行为往往对事件的发展起着至关重要的作用。政府如果处理得好，那么事件往往能够迅速得到解决，反之则有可能愈演愈烈。政府在处理群体性事件的过程中，行为客体主要包括事件、人、信息。

事件即事件本身的起因、发展、结果，具有不确定性和累积性。

人即事件的发起人、组织者、参与者、利益相关者以及政府的管理者，具有交叉性。

信息即事件整个过程中的各类相关信息，包括收集与传递的双向性，具有快速传播性。

以上客体都不是一成不变的，而是一个动态的过程。参与事件的人员可能随时增多或减少，发起者、组织者有可能发生身份的变化，事件的发展进程可能因故加速或减慢，事件发生的地点可能转移，随着事件的升级，事件的性质也有可能发生改变。

3．行为环境的特殊性

由于群体性事件往往事发突然，政府已有的预警机制常常失效。如果政府处理得不好，不但不可能解决现有的危机，而且会激发更深层次的矛盾，促使事件愈演愈烈（张建立，2011: 203）。与此同时，由于群体性事件的发生往往伴随着信息的快速传播，公众、媒体都关注着事件的发展和政府的一举一动，这无形中给政府造成巨大的舆论压力。

4．行为方式的特殊性

我国《突发事件应对法》将突发事件分为四类：自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件（郭强，2009: 6～8）。群体性事件就属于社会安全类突发事件。根据安东尼·吉登斯（Anthony Giddens）（2001: 22～23）的理解，前三类突发事件基本上属于“外在风险”（external risk），群体性事件则属于“内在风险”（internal risk）。在前三类突发事件中，政府与其他当事方拥有一致的立场和目标，他们会保持一致行动来降低损失、消灭危机，一般对社会整个的核心制度和社会结构以及主流价值观不会产生根本性挑战。而在群体性事件中，政府与其他当事方的目标往往不一致，甚至还有可能立场完全对立，事件矛头通常直指整个社会的核心制度和社会结构以及主流价值观，对社会的稳定构成严重的威胁。

（三）政府行为的发生阶段

美国学者诺曼·奥古斯丁（R. Augustine）所提出的危机管理六阶段划分理论，为我们划分群体性事件中的政府行为阶段提供了很好的理论参考依据（张小明，2006: 79）。与事件的划分阶段相对应，政府行为也应该根据事件的程度变化和演变过程发生相应的调整，即政府行为也具有阶段性。由于群体性事件的发展有一个动态演化过程，这就要求政府的应对行为要遵循突发事件的演化规律，进行有组织的动态应急。

1．监测预防阶段

近几年国内发生的一些群体性事件背后往往都有一些不易被察觉的社会矛盾和导火索。如果这些社会矛盾不能得到及时有效的解决，民意就会随着矛盾的加深演变成民怨。在群体心理的影响下，个人的不满和负面情绪逐渐叠加，相互感染，通过“雪球效应”演变成程度更剧烈的民怒。这个时候，一件很平常的小事也很可能成为大规模群体性事件爆发的导火索。如果这些社会负面潜在因素在聚积爆发之前能够及时被发觉并对其进行有效监测，那么把群体性事件从源头上阻断也并非不可能。要把危机化解于萌芽阶段，这对政府畅通利益诉求渠道、健全利益协调机制和完善权力制衡机制都提出了很高的要求。这么做虽然会增加政府部门的工作难度，却能够避免危机爆发后所带来的高昂的管理成本。

本章所指的监测预防不单单指政府在群体性事件中的事前行为，也包括各级政府及其职能部门在日常管理活动中，为维护经济社会正常秩序所采取的一系列依法履行职责、化解社会矛盾的措施。在我国现阶段社会转型期的大背景下，存在的社会矛盾主要是贫富矛盾、劳资矛盾和官民矛盾等人民内部矛盾，这些矛盾往往并不是独立存在的，而是互相交错的复杂组合。一个矛盾没解决到位，都有可能引发严重的后果。因此，政府要想从源头上监测并预防群体性事件的发生，就必须时时警惕，以便采取更有针对性的措施。整个预防阶段可以用图8-1表示。

2．准备计划阶段

政府作为群体性事件的管理主体，在危机还未爆发之前，应当根据现实情况所反映出来的问题，提前制定好应对策略，为有可能出现的危机作出充分准备，如行动程序、所需物资、信息通道、预案演练、危机教育以及建立重要关系等。另外，危机的影响是多方面、多层次的，要留意危机的细节和本质，不能忽略任何一方面，否则带来的后果可能极其严重甚至是无法控制的（龚维斌，2004: 48～49）。

在我国，对于一些常规性的危机，政府往往能够借鉴以往的经验，再结合当前的自然环境和社会环境的特点，总结制订出一套有效的应对方案，例如自然灾害中的洪水、地震等。但是，对于一些公共卫生突发事件或者社会安全事件，已有的准备常常不够充分，政府往往会觉得事发突然，以致措手不及。

3．调查确认阶段

由于环境的不确定性和人们技术、认识的局限性，很多时候预警很难准确预测到一些潜在的风险。尤其对于群体性事件来说，在充满偶然性和危机的系统中，很多风险难以被事先预测。因此，事件一旦爆发，政府作为公共管理者，应在第一时间对危机进行识别和判断，承认危机的发生，而不是避而不见。

危机的识别，不仅是危机监测预警的后续行为，也是危机控制应对的开始。如果能够在这一阶段准确识别危机的类型，把握危机的关键点，整个危机局面仍然可以掌控。然而，现实情况中，部分管理者由于缺乏经验，对已经发生的危机不以为然，错误判断危机的严重程度，甚至简单地认为没有问题，从而错过了介入危机的最佳时机，失去了控制危机的最佳机会，造成危机不断升级的被动局面。下文提到的四起事件，就是由于有关当局没有意识到危机的存在和危机已经发生的事实，错误判断形势，延误了处置危机的时机而引发的。

4．应对控制阶段

任何危机都有一个发展演变阶段，从开始萌芽，经过不断升级和不断扩散，逐渐发展升级。在这个过程中，危机的危害性和破坏力范围逐渐增大，程度逐渐增强，甚至会从一个领域波及另一个领域。如果政府不采取应对措施，很有可能出现一个危机还未解决另一个新危机又出现的局面。这一连锁反应将会给社会、经济、政治等带来更加严重的损失。

因此，政府在对危机作出识别之后，就要及时采取相应的应对措施，把危机隔离起来或者控制起来，避免危机进一步扩大。具体来说，主要包括引导舆论、沟通协调、疏散人群等具体的政府控制行为。在危机发生后，政府要对症下药，采取快速的危机处理行动，选择正确的危机处理策略，减小危机波及范围内的危害，抢先在危机尚未影响到的领域构筑起一道“防火墙”。

在这个阶段，政府及政府工作人员要处理好几种关系：一是决策与执行的关系，二是政府与管理对象的关系，三是政府与其他参与者的关系，四是政府与媒体的关系（龚维斌，2004: 54）。从我国近年来发生的群体性事件来看，正是由于政府没有处理好这些关系，才导致事态进一步升级，最终形成难以掌控的混乱局面。

5．处理解决阶段

危机不等人。政府在危机全面升级和扩散以后，必须迅速启动应急预案，果断地进行全面处理。政府在这个阶段可以借助行政、经济以及法律等多种手段，动用政府自身、社会大众以及媒体等各种力量，不仅要平息危机本身，还要深入危机背后，找出其根源，解决最根本的症结。否则，已平息的危机很有可能死灰复燃，卷土重来。在这个阶段，政府要制订公共危机恢复管理计划，明确工作目标、所需物资资源、人员配置、补偿与奖惩、预算以及协调和沟通政策，并着力实施。

6．总结经验教训阶段

在此阶段，政府应该建立专门的评估系统，对危机管理工作进行评估，并从评估结果评判政府在这一过程中行为的对与错、好与坏，从中总结出政府工作的不足并加以改进，将这些经验教训反馈到下一次的危机管理计划中，避免重蹈覆辙。

值得注意的是，政府在应对每一起具体的群体性事件时不是都必须经历以上的演化过程，事实上每一个阶段也不是绝对划分得开的，这只是理论上的一种抽象划分，一种对事件的动态类比，是为了更全面、更理性地分析政府的行为发生阶段，从而为政府处置群体性事件提供理论依据。

第三节 征地拆迁类群体性事件中的政府行为

一 案例简介

（一）甘肃陇南事件

陇南事件是因陇南市武都区部分干部群众，特别是拆迁户，担心行政中心搬迁后利益受损，从而引发的严重扰乱社会秩序的群体性事件。实际上，从2006年开始，为将陇南市打造成甘、陕、川三省相邻地带的区域中心城市，陇南市开始了大规模城市建设，其中涉及大量的征地和拆迁。仅在城区和城郊的东江镇，就有失地拆迁群众3500多户，部分群众生活面临实际困难。2008年3月，当地已经开始有陇南市委、市政府要搬迁到成县的传言，引起大量拆迁户先后2次到市委上访。陇南市委、市政府及时通过电视等进行了澄清。2008年9月以后，当地再次出现搬迁传言，一些拆迁户开始陆续到市委、市政府询问情况，但因陇南市委、市政府忙于灾后重建，没有及时、有效地回应。

2008年11月17日9时30分左右，陇南市武都区东江镇30多名拆迁户集体到位于武都区新市街的陇南市委上访。15时，上访人数增加到200多人，围观群众超过1000人。上访户打着“反对搬迁”的横幅，喊着“反对搬迁”的口号，围堵了市委大门。19时30分许，400多名上访群众陆续突破现场维持秩序的民警的拦阻，强行进入市委大院。在市委中院与民警对峙一段时间后，这些上访群众进入市委后院主办公大楼前。18日0时30分许，上访人员和围观群众增至2000多人，部分闹事者冲进市委大门，冲上市委前院三层办公大楼，将1楼至3楼6个部门的门窗玻璃、办公设施全部砸毁。18日10时30分，约有1000名闹事者冲进市委后院，手持铁锨、棍棒、砖头、石块等攻击武警和民警，并砸毁3辆公务用车，纵火焚烧2栋办公楼和凌晨被砸毁的12辆汽车。

事件发生后，2008年11月17日17时40分，陇南市委将群众上访情况以内部明电形式向甘肃省委进行了汇报。时任甘肃省委书记陆浩、省长徐守盛迅速作出批示。18日凌晨，时任甘肃省委常委、省委政法委书记罗笑虎带领省委、省政府工作组，从兰州紧急赶往陇南武都。在听取了有关汇报后，就迅速控制和平息事态作了指示，并随即投入一线指挥。19日，时任甘肃省省长徐守盛从兰州赶赴陇南，随行的有财政、发改委、信访、建设等多个部门的厅局级负责人。从20日开始，徐守盛亲自同拆迁户农民代表座谈，要求农民代表实事求是、放开讲，同拆迁户代表进行了充分的座谈，并获得了拆迁户的认同。同时，公安等部门对参与打砸抢烧的骨干分子进行侦缉。事件发生以来，公安机关共传唤讯问违法人员110人，刑事拘留30人（取保候审7人），经过谈话教育具结悔过的有80人。18日23时许，除个别时段对车辆进行管制外，已经恢复道路畅通，街道两边因打砸抢烧歇业的商店、餐馆均已恢复营业。

（二）安徽池州事件

安徽省池州市面积8272平方公里，人口156万，2009年的GDP总量为245.59亿元，位列安徽各地市最末位。近年来，征地拆迁在池州这座长期欠发达的皖江城市从未间断。为了城市建设需要，“征迁”早已成为当地发展的“关键词”。“走在池州的每个角落，人们谈得最多的就是拆迁。”在征地拆迁标准问题上，根据安徽省2009年12月31日制定的标准，池州市贵池区梅龙村、郭港村的农用地补偿标准为每亩32120元（含土地补偿费10220元，安置补助费21900元），建设用地及未利用地补偿标准为每亩16060元（含土地补偿费7300元、安置补助费8760元），其他村组的标准最低分别为每亩30800元和15400元。然而，令当地百姓倍感意外的是，池州当地却自行规定：政府将从安徽省制定的补偿标准里直接支付被征地农民农用地每亩1万元，建设用地及未利用地每亩6000元，剩余的大部分补偿作为被征收农民参加养老保险的“家庭缴费资金”，由用地单位代为缴纳。

对这一直接“修改”安徽省补偿标准的做法，村民们怨声载道，终于酿成了一场掀翻市长座驾的群体事件。2010年11月2日，池州发生大规模堵路事件，市政府未能在第一时间控制事态。3日正午刚过，一辆牌照为“皖O-00336”的黑色奥迪车（为时任池州市市长方西屏的座驾）突然出现在大桥路口，堵路的人群迅速将该车团团围住。在桥对岸江南产业集中区管委会维持秩序的上百名特警、公安闻讯后立即冲到市长的座驾前，迅速掩护其转移。4日，有关池州市长方西屏“率队强拆”，誓言“不干市长，也要20天内铲平梅龙”的帖子，配以事后被彻底掀翻的奥迪A6照片，出现在网上。

事后，梅龙地区的征迁工作陷入无一户签署协议的窘境。强大的征迁阻力迫使当地政府改变了策略。11月12日下午，池州市委召开常委扩大会议，研究部署“江南产业集中区征迁安置工作”。据报道，这次会议特别指出，由于贵池区对去年省政府关于征地补偿标准的通知执行不到位，“对征迁安置政策宣传不到位，对征迁工作组织不到位，导致了群众对征迁安置工作的不满和抵触情绪”，并称这起突发事件“损害了党和政府在人民群众中的形象，影响了池州当前大好的发展局面，同时也给征迁安置工作增加了难度”。随后，贵池区委召开了“四套班子”会议，决定从该区30多个区直机关和直属单位中抽调力量，组成42个工作组，赴各村开展挨家挨户的动迁工作。

尾声：池州事件后不久，市长方西屏转任安徽省商务厅党组书记、厅长，2013年2月，赴皖北重镇淮南任市委书记。2015年1月，安徽省人民检察院决定，以涉嫌受贿犯罪依法对方西屏（正厅级）实行逮捕。案件侦查工作正在进行中。

（三）江苏通安事件

冰冻三尺非一日之寒。通安事件的缘起，可以追溯到7年之前。

通安镇位于苏州高新区西部，面积54平方公里，人口4.1万，行政村25个，其东为浒墅关镇，其西是东渚镇。在苏南模式如日中天之际，这三镇大部分区域仍是以农业为主要经济来源的落后地区。2002年9月，苏州市区划调整，浒墅关、通安、东渚划入苏州高新区。合并后的高新区，面积扩为223.36平方公里。2002年底，高新区作出“北扩西进”部署，浒墅关、通安、东渚被纳入新型工业化和城市化的快车道。2003年10月24日，通安镇政府发布《关于立即停止工业启动区耕地种植和其他耕地实行产业结构调整的通知》，为高新区在西部进行大开发、大建设铺平基础。为了加快动迁工作进度，现在正在动迁的13个村（涉及9905亩耕地）在秋熟收割结束后，一律停止种植。6月15日，浒墅关镇莲香村的俞根元从村里下发的《征地动迁政策汇编》中看到：苏州高新区浒墅关工业园建设，涉及杨安、牌楼、永安、青灯、莲香五村2000余户。

在2003年开始的拆迁中，一些村民因补偿标准过低拒绝签字而遭遇强拆，酿成极端事件。苏州拆迁具有鲜明的地方特色：地方政府主导，制定拆迁规则，调动一切行政资源，公安、城管等权力机关强力配合。村民对当地政府的不法征地行为提起的行政诉讼，一直没有得到司法机构的有效回应。为了捍卫自身的合法权益，从2003年起，苏州就不断有动迁户逐级上访，从镇、区、市、省，一直到北京。可一轮又一轮的上访，都没有取得实质性的成果。从2003年到2010年，7年间，村民与当地政府的矛盾不断累积，终于酿成一件谁也不愿意看到的群体性事件。

2010年7月15日，虎丘区通安镇等地部分老动迁村民因对该镇拆迁补偿政策变动不满，聚集在镇上，要求当地政府对他们前几年的拆迁以现行政策给予差额补偿。群众聚集人数包括围观者一度达1000余人。当天傍晚，少数村民情绪激动，行为失控，与通安镇政府工作人员发生了言语和肢体冲突，通安镇政府一会议室桌椅、大楼门厅的门窗等办公设施也被损坏。16日，通安群众继续聚集，在G312国道附近聚集几千人。当晚，警民数次冲突，又有群众受伤。7月17日，数千人再次聚集在G312国道上，被警方驱散。风波很快波及浒关、东渚等地，新浒花园的居民聚集到浒关镇政府，东渚龙景花园的居民“散步”到了太湖大道等地。

尾声：7月21日，高新区（虎丘区）区委、区政府决定，暂停通安镇动迁工作，并就地免去通安镇党委书记王军和镇长孟晓瑜的职务。28日，苏州高新区党工委书记、虎丘区委书记王竹鸣被免职。至8月底，通安镇一带又恢复了往日的平静。

（四）云南晋宁事件

一切矛盾的源头都是从泛亚工业品市场的征地开始的。该项目建设规划用地涉及富有村约1787亩，项目征地经过市、县人民政府和国土部门审批，并根据省、市政府征地统一年产值标准和区片综合地价补偿标准，结合实际，确定该项目征地补偿标准为每亩11.5万元。以此数据计算，富有村在该项目中共得到征地补偿款约20554万元。按照官方表述，该笔征地补偿款全部足额发放给了富有村村民。2014年10月21日，富有村书记李云祥向报社记者确认，富有村共有4070人，按照每人4.3万元的分配方式，分配到村民手中，总计17501万元，这与征地补偿款总额相差约3053万元。

在征地补偿款去向不明的情况下，2012年2月开始，富有村所有在昆明市公职机关单位工作的人全部被要求回村动员家属做好征地工作。当时给出的征地补偿款是每人4.3万元，但对于富有村的失地村民来说，是买断了他们的全部收入来源。村民表示，村里绝大多数50岁以下的村民从那时起都被迫寻找其他谋生方式，但这对于年龄大的村民来说根本就不可能。一方面没有文化，另一方面体力已无法承受重劳力工作。到2014年5月，多数失地村民每人4.3万元的征地补偿款已经花完，富有村的村民走出村口，拦阻了泛亚工业品市场的施工车辆，直接导致6月3日的一场大规模冲突。村民一方与施工方雇来的人员之间爆发了大规模冲突，双方各有数十人受伤。即便如此，征地矛盾问题还是一直没有得到有效解决，村民与施工方的矛盾再度发酵。2014年10月14日15时左右，富有村发生群体性事件，并造成8人死亡、18人受伤的严重后果。

尾声：经10月22日昆明市纪委常委会研究并报市委常委会决定，对有关单位和责任人进行如下处理：晋宁县委、县政府作为辖区维稳工作责任主体，信访维稳工作责任制不落实，群众工作不到位，没有把群众反映强烈的突出问题解决好，造成了严重后果和恶劣影响。为此，责成晋宁县委、县政府向市委、市政府作出深刻检查。此外，经10月22日晋宁县纪委常委会研究并报晋宁县委常委会决定，对“10·14”事件中处置不力、工作不到位的10名责任人也进行了处理。

二 案例对比

上述四个案例虽然发生的时间、地点不同，但从演变过程、参与主体、攻击目标、事件性质以及政府应对策略来看，存在一定的相似之处。

第一，从事件参与主体来看，被征地农民是直接参与者。地方政府、企业、村委会和农民是征地过程中的四大利益相关主体。就四起事件来看，农民在土地被征用后没有获得足额的补偿、生活缺乏可持续的保障的情况下，成为事件最主要、最直接的参与者。

第二，从冲击对象来看，主要矛盾指向属地基层政府。陇南事件中，村民直接围攻的是陇南市市委大院；通安事件中主要冲击的对象是通安镇镇政府；池州事件主要指向池州市市政府，市长方西屏被当地群众围攻；晋宁事件中村民直接攻击的对象是泛亚商品城的施工人员，但从根本上看，还是与当地政府偏袒企业、长期忽视村民的合法权益和合理诉求直接相关。

第三，从演变过程来看，四起事件都是以征地补偿纠纷为导火索，逐渐升级，最终演变成大规模的突发的群体性事件。陇南事件是因村民担心市政府行政中心搬迁而可能导致已有征地拆迁利益受损而引发的；池州事件、通安事件和晋宁事件是因村民得到的征地补偿款过低，征地纠纷长期没有得到解决，矛盾不断累积而引发的群体性事件。

第四，从处置方式来看，地方政府危机管理理念滞后，应对乏力。危机管理的最高境界是未雨绸缪并将矛盾及时化解在萌芽状态，因为任何一场危机都会造成不利影响和不必要的经济损失。四起事件中，每一起事件都有明显的征兆，如果认识到位，处理及时，完全可以避免。遗憾的是，当地执政者却无视这些信号，甚至抱着侥幸心理放任事态发展。

第五，从事件性质来看，都属于人民内部矛盾范畴。四起事件在全国范围内产生了重大影响，对于当地经济发展和政府形象造成了不良影响，但事件起因与被征地农民的利益密切相关，是被征地农民的合法权益遭受不法侵害，合理诉求没有得到及时、充分、有效的解决而引发的，在性质上属于人民内部矛盾问题。

第四节 危机状态下的政府行为与评价

一 事前阶段的政府行为与评价

（一）事前阶段的政府行为

在四起群体性事件中，事前阶段的政府行为如表8-2所示。

（二）事前阶段政府行为评价

预防并将危机化解于萌芽状态是最好的危机管理，这已成为管理学界的共识。通过对四起事件的梳理，我们发现，当地政府的危机预防管理能力令人担忧。这主要表现在以下几个方面。

一是危机管理理念极其滞后。上述事件中，每起事件在最终爆发前都已屡屡发出“信号”，遗憾的是，当地政府却忽视了这些重要的“信号”，更不用说去认真分析这些“信号”背后的内在原因了。事实上，早在2003年，江苏省高新区通安镇就因征地问题引发不少纠纷。2005年当地居民提请行政诉讼，要求合理解决征地冲突问题。在通安事件发生前不久已出现过系列小规模的群体性事件。晋宁事件发生前，晋宁县既有的征地拆迁纠纷和矛盾并没有得到妥善处理，泛亚工业品商贸物流中心项目启动后，农民就征地问题曾多次向上级反映，但一直没有到得官方的回应。2014年5月17日，由于村民不同意，项目被停工一次。6月3日，发生上千村民抗强征的群体性事件。11月14日征地冲突事发前，当地村民曾数次拨打“110”，但当地警局并没有及时出警，最终酿成8人死亡、16人受伤的惨剧。

二是危机预警管理匮乏。因缺乏有效的危机预警管理机制，属地政府部门没有也不可能对引发群体性事件的“信号源”进行及时有效的分析和追踪，导致的直接后果是对事态的潜在危机估计严重不足，没有办法在第一时间将事态有效地控制下来。例如，陇南事件中，根据官方的解释，当地政府官员正忙于灾后重建，根本没有预料到事件会倏然而至；池州事件中，市长方西屏完全没有预想到会陷入座驾被当地群众推翻在地的尴尬境地；晋宁事件爆发前，当地警局对村民的报警电话置之不理，均反映出当地政府危机预警管理机制的严重缺位。

三是对突发事件事前控制、应对不力。由于缺乏预警管理机制，加之征地矛盾长期得不到解决，上述四起看似“偶然发生”的事件发生后，出现的共同现象是，事发之初事发地辖区政府和政府官员出面解释，却很难得到现场村民的积极回应，结果导致“问题上解”，最终不得不由更高层级的政府（例如，在平息陇南事件的过程中，最终起关键作用的是甘肃省政府）来解决问题，此间的重大损失业已造成，后期恢复重建的压力巨大。

二 事中阶段的政府行为与评价

（一）事中阶段的政府行为

在四起群体性事件中，事中阶段的政府行为如表8-3所示。

（二）事中阶段政府行为评价

首先，政府介入危机管理的时间选择至关重要。危机管理中“第一时间”法则及其应用对于控制事态发展具有重要的作用。例如，在陇南事件中，陇南市委书记王义得知村民集体到市委上访后，立即安排副市长杨全社等4名市委常委和信访、公安等相关部门和武都区的负责同志负责接访，并安排让上访群众选出代表，由他出面进行接访。随后，陇南市委又将群众上访情况以内部明电形式向甘肃省委进行了汇报。时任甘肃省委书记陆浩、省长徐守盛迅速作出批示。18日凌晨，时任甘肃省委常委、省委政法委书记罗笑虎带领省委、省政府工作组从兰州紧急赶往陇南武都。19日，时任甘肃省省长徐守盛从兰州赶赴武都，随行的有财政、发改委、信访、建设等多个部门的厅局级负责人。从20日开始，徐守盛亲自同拆迁户农民代表、陇南市老干部和东江新区开发商座谈。在现场听取了有关汇报后，甘肃省委、省政府领导就迅速控制和平息事态作了指示，相关领导还随即投入一线指挥，有效地扼制了事态的进一步发展，至20日，陇南事件基本平息。相反，在通安事件中，7月14日上千通安村民已聚集在通安镇镇政府，要求得到合理解释，直到7月16日晚仍没有得到镇政府负责人的任何回应，7月17日数千名群众聚集在G312国道上，到7月18日，堵路行为再次发生，群众数量增至万名。

其次，危机阶段，冷静、审慎、正确地使用警力有利于有效化解危机。转型时期，绝大多数群体性事件属于人民内部矛盾。对于群体性事件，警方在危机冲突中保持冷静、审慎的态度，正确处理使用警力，是有效化解危机的有效手段。例如，在陇南事件中，负责维护现场秩序的警察对不断升级的打砸行为以及个别人有针对性的袭警事件保持了极大的克制，当地政府并没有因为现场出现的暴力行为而把群众置于政府的对立面。池州事件中，当地警方接到报警电话后第一时间赶往事发现场，迅速将市长转移至安全地带，同时部分警力负责维护当地社会治安。而在通安事件中，当地警局用警不慎，结果造成防暴警察与现场群众发生严重冲突，进一步激化了官民之间的矛盾。

最后，建立多部门共同参与的联动机制，有利于及时、有效地化解危机。在危机处置过程中，党委、政府统一指挥协调，公安机关维持秩序、稳定局势，媒体澄清事实、引导舆论，相关部门积极配合，形成党政挂帅、部门联动、各方参与的格局，有助于调动各方资源，既发挥各自职能部门的积极性，又形成整体合力，有利于化解矛盾，解决冲突。陇南事件在短时间内得到有效控制便得益于，在党委、政府的领导和指导下，构建一个包括公安机关、媒体以及其他相关部门在内的多主体共同参与的危机管理联动机制。

三 事后阶段的政府行为与评价

（一）事后阶段的政府行为

在四起群体性事件中，事后阶段的政府行为如表8-4所示。

（二）事后阶段政府行为评价

从上述四起群体性事件的事后处置情况来看，虽然当地政府对群体性事件中的违法犯罪人员或应对危机不力的基层政府官员作出了严肃的处理，并在事后也对群体性事件进行了总结和梳理，但不足之处在于危机管理的长效机制建设不足。任何一起群体性事件的发生都具有深层次的社会背景和深刻的社会矛盾，总结经验教训，抓获、拘捕犯罪嫌疑人，严肃处理未尽领导责任的官员，虽然在危机状态下有助于平复民怨、平息事态发展，但如果不建立起矛盾化解和危机预防管理机制，不从根本上解决这些问题，一碰到合适的机会，类似的群体性事件便会卷土重来。

第五节 群体性事件中的政府行为及其影响因素

通过以上案例的分析，本章总结出影响群体性事件中的政府行为的几个相关因素。一方面，这些因素会独立地影响到政府在应对群体性事件的行为方式、行为策略等；另一方面，政府又会根据这些因素不同情况的组合而作出不同的行为回应。政府的行为也会对群体性事件本身的发展有影响。它们之间的相互关系可以用图8-2简单表示。对这三个方面的内容，本节将分三部分阐述。

一 影响政府行为的主要因素

（一）政府利益与当事方的利益相关程度

当前，越来越多的领域开始高频率地使用“公共利益”一词，不仅在一些学术著作、文章、报告中频繁出现，在其他的非学术领域如广告、谈话、生活中，也频繁出现。有从抽象的或实体的自然法规、正义、正当理由等这一类价值标准的角度分析的普遍利益论（查尔斯，1988:29）；有从个别人物、集团、阶级或多数派的特殊利益的角度分析的集体利益论（克鲁斯克、杰克逊，1992: 930）或公共机构利益论（亨廷顿，2008: 23）；有从个人之间、集团之间或个人与集团之间竞争的结果的角度分析的公众利益论（周树志，2000: 526）；有从多元利益间冲突的不可调和性的角度分析的局部利益论（查尔斯，1988: 87）。事实上，从字面上理解，公共利益可称为公共的利益，是相对于个人而言的。公共利益是国家存在的正当性理由，它可以调整政府与人民的关系，因此公共利益是界定政府行为必要性的主要界限。

政府不仅是公共利益的代表，同时也具有自身利益，存在自利性的利益驱动。政府由现实中具体的个人构成，而现实中的个人与生俱来就有生存、发展和享受的需要，因此政府在某种意义上也是具有自利性的需求的。具体来说，政府的自利性是通过政府官员的不端行为呈现出来的。一些政府官员运用职位之便，谋求和维护自己的个人利益，把公共权力作为自己牟利的工具。除此之外，政府自利性还体现在政府部门组织的自利性和政府整体的自利性。因此，当群体性事件发生时，不管是出于维护政府的整体利益还是政府某部门的利益或是政府中公职人员的个人利益，政府在采取行动时，都会面对一个利益取舍的问题。当群体性事件发生时，政府如果认为政府的利益将受到损害，那政府的行动将是迅速的。与此同时，如果群体性事件当事双方或多方的利益交叉或者矛盾，政府往往在很大程度上会支持与政府利益相关程度较高的一方，而忽略与政府利益相关程度低或没有相关性的一方，即使这一方的利益诉求是正当合理的。在通安事件中，当地政府官员出于个人政绩和获取职业生涯晋升的需要，在处理征地纠纷与矛盾时，无形之中偏向了前来投资的企业一方，在长达五年的时间里对被征地农民提请的司法救济一直不闻不问，充分地证明了这一点。

（二）上级政府行政压力的大小

对于基层政府来说，行政压力主要来源于上级政府。上级政府通过某些内部管理机制，迫使下级政府按照指示完成工作任务，包括下达硬性指标、出台政策文件、实行绩效考核等。在群体性事件发生时，有的地方政府为了不影响自己的政绩，选择向上级政府隐瞒事实真相，封锁消息，试图用“捂”、“堵”的方式解决问题。这样一来，就可以避开上级政府的行政压力。但也正是由于缺乏上级政府的行政压力，下级政府对群体性事件敏感性不够，采取的措施不够，重视的程度不够，才会导致事件的升级。相反，假如在某个时期，上级政府对某个问题特别关注，或者正在开展某一方面的专项整治工作，那么当涉及相关内容的群体性事件发生时，下级政府由于受到上级政府的行政压力，就会在上级政府的重点工作内容指导下集中所有力量执行任务，积极应对处理群体性事件。

对于基层政府的行政人员来说，行政压力来源于他们在执行工作时所面对的限制、要求和机会，但是结果充满了不确定性。例如在群体性事件发生时，来自群体性事件发展过程中的各种外在环境的不确定的因素，都会给行政人员造成一定的压力，从而迫使行政人员意识到自己采取的行动必须谨慎。除此之外，行政人员也面对来自上级领导的行政压力。如果领导的做事风格咄咄逼人，行政人员在面对诸如群体性事件这样的突发状况时，往往担心自己因处理不好危机而受牵连，所以有可能采取避而不管的行为，或者为了完成任务，运用非常规手段。

（三）参与者的抗议策略

前面提到的两个因素，都是行政组织内部的影响因素，它们驱动着政府在群体性事件中采取不同的行动。同样，来自行政组织外部的一些变量，也能影响政府的行为取向。事实上，群体性事件的处理是一个政府与参与者互相博弈的过程，政府作为博弈的一方，相对于弱势群体的参与者来说，往往能够掌握较多的信息，更能作出理性的决策。由于目前对于政府政绩的评价标准中通常要求“不发生群体性事件，无大规模上访，无人进京上访”（刘德海，2010），因此抗议者的行动策略对政府的行为也有影响，也能够对政府形成压力。当来自抗议者的压力程度不同时，政府对事件结果的预期与判断也会不尽相同，从而采取不同的行动策略。例如，在通安事件中，当抗议者群聚镇政府时，政府认为这不过是群众“聚一聚，闹一闹”的事，因此迟迟没有派政府官员出面解决问题；当抗议者越来越多、声势越来越大时，政府才开始着力调集警力控制场面；当负责秩序的防暴警察与示威群众发生冲突后，政府才意识到问题的严重性，只有更高一级政府出面才能解决问题。在抗议策略中，抗议目标的清晰程度、抗议组织的严密程度、抗议手段的激进程度等因素，都会对政府的行为选择产生影响。再以通安事件为例，自2003年起当地村民就为获得足额的征地补偿款举行抗议活动，但因其组织分散，并没有引起当地政府的重视；当俞根元、丁佰英、陈建国等20位被拆迁户代表向虎丘区法院提出行政诉讼，当地政府官员也只认为是“个别问题”不予理会；2010年当地村民有组织地开始大规模抗议活动且与防暴警察发生激烈冲突后，才引起当地政府和政府官员的高度重视。

（四）政府行动者的主观因素

当群体性事件发生或发展时，政府采取什么样的行动，除了取决于以上三个客观因素外，还受代理政府出面解决问题的人的主观因素的影响。例如在通安事件中，事发前已有多人通过各种方式向当地政府部门反映征地补偿不足问题，但相关责任人却置之不理；事件发生后，镇政府负责人又缺乏应有的政治敏锐度和处置重大事件的能力，坐等上级拿主意，不敢承担风险，任事态不断扩大升级，结果酿成上万人的大规模抗议活动。

（五）事件本身的发展变化

在群体性事件的不同发展阶段，政府的行为是不同的。具体表现在，群体性事件处在尚未爆发的潜伏期时，政府采取的是事前预防行为，这一阶段的政府行为并不是针对群体性事件本身，因为事件根本还未发生，而是针对现有的社会系统，它的控制对象应该是有可能引发事件的一些潜在社会风险，行为方式以监测预警、准备计划为主；群体性事件进入爆发期和高潮期以后，政府则开始采取事中应对行为，这一阶段的政府行为针对的更多的是群体性事件本身，采取的方式以调查确认、应对控制为主，换句话说就是群体性事件的临阵应对；群体性事件开始缓解直至消退的这一时期，政府仍然不能松懈，而是应该继续采取一系列的事后处理行为，对事件所暴露出来的根源问题进行全面管理，主要方式是处理解决和总结经验教训。总而言之，在群体性事件的不同阶段，政府的行为也会相应地发生变化，如表8-5所示。

二 政府行为对相关因素的回应

在群体性事件的整个过程中，政府可能采取的行为按由弱到强可以归纳为六种类型，分别是沉默型、纵容型、故意拖延型、谈判型、主动协调型和强制型（谢皓，2009）。其中，沉默、纵容、故意拖延和强制，一般是政府消极回应的表现，主动协调和谈判则是政府积极回应的表现。一般而言，利益、压力、策略、主观因素及事件本身是影响政府行动的五个变量，为了详细讨论这五个变量如何影响政府行为，我们分别把前三个变量细分为利益相关、利益不相关、行政压力强、行政压力弱、抗议策略激进、抗议策略平和等类型。考虑到行动者主观因素的内生性及政府对群体性事件的发展变化这一变量的回应极具复杂性，本章只讨论利益相关性、抗议策略和行政压力这三个外生变量。首先把这三个外生变量进行三三组合，可以得到表8-6所示的几种情况。

我们首先分析两个极端的情况，即表8-6中的A和B两种情况。

情形A表示的是所有因素都高度集中地表现为能够影响政府的行为，也就是说在群体性事件发生时，事件的参与者所采取的抗议策略激进，例如堵塞交通、殴打警察或政府机关工作人员、围堵现场、焚烧和破坏财物、冲击国家机关等暴力行为。如果事件与政府利益有着密切的相关性，那么政府在处理群体性事件时，必然会面对如何取舍的难题。一方面是政府应该满足的公共利益，另一方面是存在自利性的政府整体利益、部门利益或者某个政府行动者的个人利益。通常情况下，群体性事件中哪一方的利益与政府利益联系越紧密，哪一方对政府利益越有利，政府往往会采取积极的行为支持或变相支持这一方，对另一方则忽略或采取其他消极的行为。此外，如果上级政府或者上级领导对处理群体性事件的政府行动者施加行政压力，如事件处理的好坏对行为人的政绩、经济、晋升等带来影响时，政府行为人处理群体性事件的态度必然是积极的。

在情形A的形势下，政府无论是从主观意愿还是从客观条件来说，都会迅速采取行动，要么主动与群体性事件中的关键人物谈判，协调他们与政府的矛盾，尽可能与他们达成一致，从而化解群体性事件；要么采取强制性行动，用武力控制整个局面，抓获事件中闹事的领导人物，惩处相关的领导干部，阻止群体性事件的进一步爆发。

仅以陇南事件和晋宁事件为例。这两起事件都是在极短的时间内由偶发事件升级为大规模的群体性事件，抗议者的抗议策略呈现激进的趋势。陇南事件中民众堵塞交通、砸毁公物、冲击市委大院，云南晋宁酿成8死（企业施工方6人，村民2人）18伤的悲剧。在行政压力方面，由于我国目前对政府政绩的评价标准中通常要求“不发生群体性事件”，而这两起事件酝酿期又极短，因此两地政府在短时间内就意识到了事情的严重性。所以，在这两起事件中，从事件一开始，政府就表现出了积极的回应态度并采取了积极有效的应对措施。

情形B表示的则和情形A完全相反，即所有的因素对政府行为的影响都是弱的。事件的处置与否跟政府利益不相关，政府不必担心自己的利益受损，有的甚至还有官本位思想作祟，认为“事不关己，高高挂起”。抗议者如果采取平缓的抗议策略，这些抗议举动能够给政府施加一定的压力，但是并不足以让政府感到非回应不可。

以通安事件为例。如前所述，实际上，自2003年起，当地村民就因征地补偿纠纷问题开展过无数次上访。2005年6月，俞根元、丁佰英、陈建国等20位被拆迁户代表向虎丘区法院提出的要求确认高新区国土局颁发给浒墅关镇政府的拆迁许可证不合法并予以撤销的行政诉讼案一直没有立案。2005年12月25日，北京市兆君律师事务所提请部分法学家就苏州市相城区、工业园区、新区的24户村民提起的拆迁案进行了研讨。在研讨会上，国家行政学院法学部教授应松年、杨小君和北京大学法学院教授姜明安等表示：当地制定的拆迁管理办法，逾越了上位法的规定，不具备法律效力且补偿标准偏低，应予纠正。尽管这份建议由《检察日报》等媒体发表并在全国范围内产生了一定影响，但并没有得到当地政府的及时回应。对于村民再三提出的征地补偿问题，当地政府奉行“拖”字诀。

三 政府行为对群体性事件的作用效果

从危机的全面管理过程来看，政府行为的转变包括预测、准备、调查、应对、处理、总结的全面转变。在突发事件之前，政府应当密切关注社会系统的整体运行状况，对各种显性的和隐性的风险进行及时检测和预警。面对突发事件时，政府应立即启动事先建立好的突发事件的反应机制和应对系统，并建立处置群体性事件的应急指挥中心。在对群体性事件有了整体的把握之后，政府应对各部门机构的运作进行协调。在确认了群体性事件的状态与程度后，适时向媒体或公众公布事件真相，避免谣言的流传。除此之外，还应向上级政府如实汇报事件发展态势和控制情况，便于保证上下级政府的通力协调配合。通过多种调查渠道和运用各种调查方法，查明事件的真实原因和社会深层根源，从而制订出有针对性的应对事件的具体方案并组织应对方案的执行与实施。在事件平息后，政府还应该组织开展方案及执行的最后评估等一整套工作，为以后处置类似的事件积累经验，也对方案及执行中的不足提出完善或修改。在整个过程中，政府如果能在准确的时机，采取正确的行为措施，群体性事件的发展就能够得到相应的控制。具体来说，如果政府预警得力，群体性事件就可能在潜伏期得到抑制；如果政府预警不足，群体性事件就极可能由潜伏期进入爆发期（沈一兵，2011: 135～136）。同样，政府如果在爆发期能够采取积极有效的应对控制措施，群体性事件就可能在较短的时间内、以较快的速度进入平缓消退期；否则事件持续的时间就会延长，所造成的破坏就会更大，影响的范围就会更广。

从危机的临阵应对来看，政府在群体性事件中较极端的有以下三种行为方式。

第一种情况是，政府对群体性事件采取漠不关心的态度，或者随便敷衍了事，参与者便会狭隘地认为是行动的激进程度不够，给政府施加的压力不够，从而得不到政府的足够重视。为了达到抗议的目的，参与者采取更激进的抗议策略，以引起政府的足够重视。例如，在池州事件中，基于村民前期上访活动没有得到当地政府的有效回应，村民调整了诉求的表达方式，采取了堵塞交通、大规模集结示威甚至掀翻市长座驾等方式。

第二种情况是，面对群体性事件，政府一味地退让甚至妥协，使抗议者的所有抗议诉求得到满足，而不管这些诉求合不合理。这种结果刺激了部分其他群众，使得更多的人为了分享抗议带来的好处，放弃那些正当的、合理的抗议方式，进而采取更激进的群体行动。这就导致了政府无条件妥协的外部效应，也使一些抗议者的机会主义策略有机可乘。

第三种情况是，政府对于群体性事件高度敏感，为快速平息事件不惜采用高压的强制行为。但结果往往事与愿违，强制性措施很有可能激发政府与群众的矛盾，抗议活动由最初的“讨说法”升级演变成暴力泄愤活动，最终不得不由更高层的政府出面解决危机。当上级政府介入以后，通常会掀起一股问责追究风暴，除群体性事件本身得以解决外，抗议者反映的深层社会根源也能够得到关注。

第六节 政府有效处置群体性事件的对策建议

群体性事件作为一个矛盾体，理所当然具有主要方面的矛盾和次要方面的矛盾。政府相对于事件的参与者来说，具有更重要的作用和意义，因此，政府是矛盾的主要方面，而参与者则属于矛盾的次要方面。要解决群体性事件这个矛盾，就要抓好政府管理这个主要方面的矛盾。因为群体性事件的发生，很大程度上取决于政府的工作决策、工作态度和工作水平。某些政府的不当行为，是许多群体性事件发生的主要原因，有时甚至是直接原因。所以，学会如何从事前预防、事中应对和事后处理三个阶段入手，正确应对群体性事件，就成为摆在政府管理者面前的重要课题。与此同时，我们不能忽视参与者这个次要矛盾，如何协调参与者的利益，如何处理人民内部的矛盾，对政府正确处理群体性事件具有重要意义。必须坚持具体问题具体分析的原则，准确把握事件的全貌，积极预防和妥善处置群体性事件。

一 政府事前预防的对策建议

（一）完善预警和应急机制

预警和应急机制的完善与否，是减少群体性事件发生率以及将事件危害控制在最小限度的关键。在我国改革实践中，虽然突发事件管理机制初步建立，一些与群体性事件相关的法律法规也初见成效，但是预警和应急机制的完善还需要做大量的工作。首先，要转变观念，提高基层政府和整个社会的忧患意识，强化政府对群体性事件的防范意识，加大对公共突发事件的宣传力度和对政府的监督力度，使政府时刻保持高度警惕和从容应对的态度。其次，要制定一部完整的预防和应对群体性事件的法律法规，明确规定政府处理群体性事件时的职责权限和紧急状态下的例外权限，同时将政府在突发群体性事件中的责任承担、组织管理体系、保障协调机制等加以规范。再次，对现有的法律法规加以修改和完善，把国家管理与应对突发事件组成一个完整的法律体系，从宏观上为政府管理和应对群体性事件进行指导。最后，可以借鉴美国联邦危机管理局的经验，成立常设的、专门的突发群体性事件管理委员会。管理委员会主要负责分析各类群体性事件，总结经验，预测事件发展并作出预警与预防。各地方政府相应地建立起完善的事件管理部门，在管理委员会的统一领导下，各司其职，明确紧急状态下的权限和职责，从而形成一个应对群体性事件的高效、统一、完整的组织管理体系。

（二）畅通群众利益诉求渠道

群体性事件很重要的一个形成原因是，一些社会群体尤其是弱势群体没有畅通的利益诉求渠道。我国自上而下的行政体制，导致政府部门层级职能不能适应实际工作需要，部分存在的官僚作风和官本位主义也不同程度地剥夺了群众的话语权，阻断了群众的利益诉求。虽然事实上我国在政府制度设计上并不缺乏表达渠道，已经有人民代表大会、工会、妇联、信访办等利益诉求渠道，但是这些机构多以政府辅助公共管理者身份出现，有的形同虚设（许章润，2008）。这种错位的利益代表身份不能真正达到群众利益诉求的畅通。当群众有了利益诉求的愿望，需要与政府及官员对话，表达民意，却无法找到合适的、畅通的、有效的沟通渠道。在这种形势下，建立健全公民个人及群体的利益表达机制是政府的首要责任。只有充分倾听民意，畅通民众的利益表达渠道，才能使各基层、各群体的利益得到保证，才能更好地维护好他们的利益，消除群体性事件爆发的社会隐患，阻断群体性事件发生的源头。

（三）科学决策，预防群体性事件

从近年来群体性事件发生的社会根源来看，许多矛盾都是由于基层政府在对一些事关群众切身利益的重大决策上与民争利，没有把群众利益放在第一位，决策带有主观性、片面性甚至有失公允造成的（李蕾，2010）。如果能够解决政府在一些决策上的缺陷，让老百姓对政府充满信任和希望，很多群体性事件是可以从源头上避免的。

要做到科学决策，有效预防群体性事件，可以从以下几个方面着手。首先，政府应该扩大决策的民主参与度，拓宽民意收集的渠道，使决策真正反映群众的声音。其次，要建立决策咨询机制，聘请相关领域的专家为政府的某项决策作出评估，评估结果作为决策执行与否的主要依据之一。再次，应该完善相关制度规定，使政府的决策过程公平、公正，决策行为有法可依。最后，应该建立政府决策失误追究机制，避免决策者滥用职权、谋取私利的行为发生，使政府的权力和责任相统一。

（四）依法行政，避免群体性事件

行政管理部门的主要职责和基本活动就是行政执法。在执法过程中既不能为了逃避矛盾而放弃执法要求，也不能为了完成执法任务而激化干群矛盾。要站在政治的高度，科学地、合理合情地进行各项行政管理活动。

首先，要树立“执法为民”的行政执法观念。行政执法人员要知道自己的权力从根本上说是人民让渡出自己的个人权利的体现，因此要把工作根植于人民之中，做到“权为民所用”，坚决不动摇为民执法的公正立场，充分保障人民的基本权益不受损害。其次，要依法行政，严格按照法定程序与权限履行职责，杜绝国家权力部门化；要加强对行政权力的法制监督和舆论监督，杜绝部门权力个人化。最后，要加强执政党自身建设，提高领导者的素质，反对官僚主义，发扬党的优良传统和作风，克服一些执法不公、违法乱纪的腐败行为，在根源上减少群体性事件的发生。

（五）加快发展，减少群体性事件

当前，我国人民日益增长的物质文化需求同落后的生产力之间的矛盾仍然是我国社会的主要矛盾。一系列群体性事件的根源在于经济利益引起的冲突。由于历史的原因，过去政府处理群体性事件的工作重心在思想政治方面，而忽略了经济手段的作用，甚至对一些人民内部矛盾采用压制、打击的方式来处理。但是实践证明，完全离开物质利益去认识人民内部矛盾产生的根源，仅仅依靠单纯的和空洞的政治说教来处理人民内部的矛盾，是不可能真正收到良好效果的，也是严重脱离人民群众需求的（郭强，2009: 198）。

因此，政府在关系群众切身利益的问题上，不能置之不理，无所作为，而是要在谋求群众根本利益和近期利益的同时，通过经济杠杆的作用调节和处理人民内部的经济矛盾，大力发展社会生产力，使人民的物质生活得到改善与提高。在矛盾凸显期，政府及领导干部更应该敢于直面矛盾，勇于化解矛盾，缓解民众与政府间紧张的矛盾关系，找准问题的突破口，有针对性地解决引起群体性事件发生的根源。

二 政府事中应对的对策建议

（一）分清事件性质，区别对待不同矛盾

当前我国所发生的群体性事件中，不管是因利益冲突而引发的维权事件，还是因为民间纠纷而引发的社会泄愤事件，或者是因经济纠纷引发的社会骚乱，都是为了解决具体的利益问题或发泄某种不满情绪。大多数群体性事件的性质都属于人民内部矛盾，是人民内部利益关系多元化、复杂化的一种表现形式，并没有明确的政治目标，也没有组织化的政治力量在其中运作，不是含有政治色彩和对抗性的敌我矛盾。纵观我国近年来的群体性事件，分析其引发诱因，主要是由土地归属问题、企业改制、劳资纠纷、环境问题以及政府执政不力等因素引发的。这些矛盾都属于人民内部矛盾，是非对抗性的，是我国社会转型期社会发展过程中的正常现象。

随着经济社会的不断进步，引发群体性事件的因素愈发多样化，其中也不排除敌对势力、敌对分子幕后操纵或利用群体性事件推波助澜、兴风作浪的可能。因此，只有科学辨别群体性事件的性质，正确区分不同矛盾的特点，才能科学、合理、合法地处理好群体性事件。同时，确定了群体性事件的性质后，要深入分析其背后的深层根源。不同诱因的群体性事件，性质、表现方式、解决办法等都不尽相同。因此，对待不同性质的群体性事件，不能一概而论，要认清事件的主要矛盾，从而准确认识和辩证分析事件的性质及影响。

（二）及时进行信息沟通与反馈

政府在面对群体性事件时，时常困惑于这样一个矛盾：信息公开的及时性和准确性的矛盾。一方面，政府认为公开的信息必须准确、权威，这样才能确保政府的权威和公民的满意；另一方面，要获取准确权威的信息，往往需要一个调查的过程。这就致使信息的准确性和及时性之间产生了矛盾。与此同时，目前我国政府在涉及群体性事件的相关报道时，更倾向于强化媒介管理，然而这种政府的单一声音和对媒体的强化管制会导致公众对政府更大的不信任。事实证明，政府只要在事件发生的第一时间发出声音，即使这时的声音不是权威解答，也表明政府对于事件处理的一种姿态，能够起到稳定人心的作用。

政府应组织专门的研究人员尽快查清事件真相，第一时间召开新闻发布会或网络视频会议，通过新闻媒体或新闻发言人及时把事实真相向社会公众公布，全面详细地向公众通报政府采取的应对措施和事件的最新进展，公开透明，不隐瞒事实真相。同时，尊重公民的知情权，允许政府邀请之外的其他媒体参与报道，并加强官与民的沟通，倾听来自群众的信息反馈，保持沟通渠道的畅通，掌握舆论的主动权，从而正确引导社会舆论。在沟通的过程中，政府要充分理解群众，对事件的定性要恰当，对事件的报道要前后一致，对群众的公开承诺要适度。只有在完备的、开放的和快速的信息沟通与反馈的基础上，政府才能掌控舆论制高点，引导公众舆论，消除谣言或媒体炒作的负面影响，化解群体性事件。

（三）处理方式要标本兼治

近年来，中央对如何处置群体性事件提出了几个总体要求和基本原则，即“三可三不可”、“三个高举”、“三个慎用”和“四个早”。“三可三不可”是指可散不可聚、可解不可结、可顺不可激；“三个高举”是指高举维护法制的旗帜，高举维护人民群众根本利益的旗帜，高举维护社会稳定的旗帜；“三个慎用”是指慎用武力、慎用机械武器、慎用强制措施；“四个早”是指早发现、早报告、早控制、早解决。这几点要求和原则被实践证明是正确的。同时，各地还要结合具体情况采取有针对性的措施。

1．适时介入，慎用武力

政府要做到有理有利有节，避免授人以柄，避免介入时机不当，始终掌握处置工作的主动权。要根据事态发展变化的情况，审时度势，适时介入，既要防止盲目介入，又要避免错失良机。对那些由于干群关系紧张，社会矛盾和纠纷长期没有解决，或者确实属于应该解决也能够解决而没有解决的问题引发的群体性事件，不能依靠警察力量进行压制。从近几年发生的群体性事件来看，人民警察处在冲突的第一线，这不仅不利于缓解和消除矛盾，更加剧了民众与政府之间的紧张关系。从危机处置的技术上来说，地方政府采用暴力手段平息人民内部矛盾和纠纷，其出发点并非化解矛盾，而是暴力压服，这是导致冲突一再升级的重要因素。

2．认真分析事件原因

从本质上来说，群体性事件体现的是来自不同社会个体、群体、阶层之间的利益冲突。由于这些不同对象之间的利益博弈机制失效，又没有政府等外力作用的有效干预，因此，积累到一定程度时，社会矛盾便会爆发。要科学地解决这样的矛盾，就要认识到群体性事件产生的原因。利益关系的调整从客观上引发了群体性事件，群众权益受损是根源。群体性事件爆发的直接原因是官僚主义作风把矛盾进一步激化，而一些敌对势力的操纵和煽动也是不可忽视的因素。只有找准了事件背后的深层根源，才能从根本上解决问题。

三 政府事后处理的对策建议

（一）建立完善的官员问责制

当前，对处理群体性事件失职官员的问责带有浓重的行政色彩，缺少法律制度上的依据。因此要建立完善的官员问责体制和明确详细的问责标准。根据事件波及范围大小、后果的严重程度，确定官员应被追究的责任。同时设立起一套公正合理的问责程序，给予问责双方平等发言的机会，避免出现问责过程中的偏差和失误。但是，问责制度的建立不可能一蹴而就，而是需要很长一段时间才能完全发挥作用。正因为有了官员问责制，人们对政府及领导的要求越来越高，所以，政府必须走依法行政、依法治国的道路。由于人们对政府及官员的行政道德和责任高度关心，官员问责制度必须应运而生。

（二）评估并优化危机管理体系

群体性事件的解决、领导官员的问责以及社会公众对事件的淡忘，并不是政府应对群体性事件的终点，而是一个新的起点。在事件平息以后，政府应该对本次群体性事件的处理过程及结果作出全面的评估。例如，政府目前的应急管理体系是否发挥了良好的效能，是否发挥了维护社会持续稳定的作用，政府在群体性事件环境下能否有效地进行应急决策和指挥，政府各部门在应急状态下能否动态沟通、保持联动，政府领导及工作人员是否能分级响应、与公众保持良好沟通，以及是否具备处置紧急情况的素质能力，等等。

在对政府的整个管理系统评估完毕后，要采取必要的优化措施。包括对在应急管理中控制、监测危机所必备的公共设施、技术平台和操作系统等硬件进行优化，对应急管理体制、机制和法制等要素的系统软件进行优化，对应急管理中的人进行优化，提高政府管理者的风险意识和危机预见能力，提高领导者和指挥者的危机决策能力，提高公共部门的危机处置能力和公众的危机判断能力。

最后，根据优化后的危机事件管理体系，形成更优的、更完善的危机事件应急预案，为下一次危机的到来做好充分准备。对预案的完善和优化，就是要增强预案的实用性和可操作性，提高预案的质量。预案的完善程度反映了政府综合处理危机事件的能力。从预案的制定、预案的执行到预案的更新，是一个动态的过程，需要政府通过一次次的经验积累与总结，不断地修正、完善、更新和优化。

第七节 结语

随着我国的体制转型和社会转型，社会竞争加剧，社会流动加快，贫富差距、地区差距不断拉大，社会结构高度紧张。从现实看，我国目前正进入转型加速期，各种利益激烈交锋，各种各样的群体性事件层出不穷。在严峻的形势下，社会风险一旦点燃，极有可能引发“连锁效应”，使得社会秩序陷入混乱，甚至威胁政治体制，后果不堪设想。

我国对群体性事件的研究起步较晚，主要是政府主导下的应用型研究，在理论方面比较薄弱。主要表现在：注重短期的应急和应对，忽视长期的预防和综合治理，对群体性事件的发生、发展机理无法掌握，导致政府在处理过程中不能有的放矢。

从由偶发事件引发的群体性事件来看，政府的行为及其转变与群体性事件的发生、发展、演化是相互作用的。在这个相互影响的过程中，政府的利益相关程度、行政压力的大小、抗议者的策略、政府行动者的主观因素及群体性事件本身的发展这五个方面对政府的行为有着关键的影响。

政府要提高处理群体性事件的能力，不仅要从临阵应对层面上入手，区别对待不同性质的群体性事件、掌握科学的方法、及时公布信息，还要从全面管理上下功夫，通过科学决策、依法行政和发展经济来预防群体性事件的发生和应对群体性事件的演化。不仅如此，由于群体性事件本质上是人民内部的矛盾，政府作为公共政策的制定者，更应该建立完善的政策体制，使人民群众的利益得到保障，使老百姓的声音能有畅通的表达渠道，使政府在转型中成功转变为真正的服务型政府。这样才能既治标又治本，从而减少乃至杜绝群体性事件的发生，化解社会危机，保证社会的长远稳定与发展。