·社区发展研究·
1978年后中国小城镇
数量与规模变化研究
一 1978年后中国小城镇数量变化
1978年后小城镇数量的增加是中国城市化进程中的一个显著特征，从1978年到2003年，小城镇的数量从2173个发展到20226个（见表1）。根据小城镇数量变化和中国城市化的阶段特征，可以将这一时期小城镇发展划分为五个阶段。
（一）1978～1983年小城镇数量缓慢增加
1978年到1983年，小城镇数量从2173个增加到2968个。在此期间，小城镇设镇标准还没有改变，小城镇数量的增加更多地反映了农村经济恢复发展后小城镇发展的恢复，但其发展速度是相当缓慢的，五年仅增加了795个小城镇，平均每年增加159个。1983年底全国建制镇数量比1961年底还少1461个。
（二）1984～1988年小城镇数量迅速增加
民政部于1984年向国务院呈报了《关于调整建镇标准的报告》，按照积极发展小城镇的城市发展方针，放宽了设镇标准，确立了以乡建镇的新模式。报告中规定：凡县级国家机关所在地，均应设置镇的建制；总人口在2万以上的乡，乡政府驻地非农业人口超过2000的，可以建镇；少数民族地区、人口稀少的边远地区、山区和小型工矿区、小港口、风景旅游区、边境口岸等地，非农业人口虽不足2000人，如确有必要，也可以设镇的建制。此规定推动了建制镇的发展，1984年底镇的数量就达7186个，比上半年增长了142%。同年国务院发出《关于农民进入集镇落户问题的通知》，规定凡申请到集镇务工、经商、办服务业的农民和家庭，在集镇有固定住所、有经营能力，或在集镇企事业单位长期务工的，公安部门应准予落常住户口，及时办理入户手续，发给《自理口粮户口簿》，统计为非农业人口。地方政府要为他们建房、买房、租房提供方便，建房用地要按照国家有关规定和集镇建设规划办理。到1988年，小城镇数量达到11481个，年均增加1074个，相当于1978年中国小城镇数量的5倍多。
表1 1978年后中国小城镇数量
注：数据根据历年《中国统计年鉴》整理，《中国统计年鉴》中无1980年数据，故笔者未引出。
（三）1989～1991年小城镇数量增长速度下降
1989～1991年小城镇数量的增长速度迅速下降，1989年有11873个小城镇，1991年为12455个，两年才增加582个小城镇。
（四）1992～2002年小城镇数量持续稳定增加
从1992年开始，随着各地撤区（公所）并乡建镇工作的逐步展开，镇的发展速度明显加快，仅1992年就增加了2084个镇，1995年底全国共有17532个镇，1998年中国建制镇数量达到19216个。1998年党的十五届三中全会确定了“小城镇，大战略”的方针，2000年又提出发展小城镇是实现我国农村现代化的必由之路，小城镇数量持续稳定地增长。
（五）2002年后小城镇数量的减少
2002年后，中国小城镇的数量开始缓慢减少，是1982年以来首次在绝对数上下降，这是20世纪90年代中后期乡镇合并制度推行的结果。小城镇的发展已经不表现在绝对数量的增加上，而是反映在小城镇的规模扩大，尤其是镇区规模的扩大上。
二 1978年后中国小城镇人口规模变化
（一）镇域总人口变化
1978年后，小城镇的镇域总人口规模逐渐扩大。1986年中共中央、国务院发出《关于加强农村基层政权建设工作的通知》后，各地根据通知要求陆续开展撤区（公所）并乡建镇工作，镇的人口规模逐渐扩大。1987年9121个县辖镇的总人口为23665.7万人，平均每个镇25946人。1989年11873个小城镇有人口33294.6万人，平均每个镇28042人。1993年15806个小城镇有人口48840.6万人，平均每个镇30900人。1995年17532个小城镇有人口57419.5万人，平均每个镇32751人（见表2）。
表2 历年小城镇镇域总人口的平均值
根据全国第一次小城镇抽样调查（1996年）数据显示：城关镇人口规模为5万～10万人的占31.9%, 3万～5万人的占30.6%。非城关镇的人口规模为1万人以下的占65.76%, 1万～3万人的占28.79%, 5万人以上的仅占6%。
（二）镇非农业人口变化
1984年的设镇标准降低了非农业人口指标，确立了以乡建镇的模式，致使镇总人口中非农业人口的比重大幅度下降，从县辖镇的数据看，镇非农业人口在镇总人口中的比重不断下降，从1978年的76%下降到1999年的19.9%（见表3）。
表3 县辖镇非农业人口在总人口中的比重
注：数据源于《中国人口统计年鉴2000》，中国统计出版社，2000，第448页。
每个镇非农业人口的平均规模也有所缩少，大致稳定在6700～7000人。1984年6211个县辖镇有5228万非农业人口，平均每个镇8417人。1987年9121个县辖镇有6143万非农业人口，平均每个镇6735人。1989年11873个镇有非农业人口6236万人，平均每个镇5252人。1993年15806个镇有6683万非农业人口，平均每个镇4228人。
（三）镇区人口变化
镇区人口规模更能够反映小城镇的经济实力和水平。根据全国第一次小城镇抽样调查数据（1996年）显示，平均每个小城镇镇区人口1.63万人，占全镇总人口的35.5%，其中非农业人口占主体地位，为1万人，占镇区人口的61.3%；农业人口为6300人，占镇区人口的38.7%。非城关镇的镇区常住人口平均为1万人，其中非农业人口4877人，占48.8%。根据全国第一次农业普查（1996年），平均每个建制镇的镇区人口（不含城关镇）为4519人，其中非农业人口2072人，占45.85%。
第一次农业普查和第一次抽样调查得出中国小城镇镇区的平均规模差别很大。农业普查是全国的调查数据，虽然没有样本选取的误差，但没有选取城关镇，因此，就一般建制镇而言，农业普查的数据比较真实地反映了小城镇镇区的实际人口规模。抽样调查的镇区规模偏大。这是因为，若按抽样调查的结果来推算全国，1996年全国有小城镇18171个，每个镇区1.63万人，这样就有近3亿人生活在小城镇的镇区，与中国的实际情况不符。可能的原因是抽样调查在选取小城镇样本时，对于规模偏大的小城镇选取过多。
在中国的统计资料中，市辖镇的城镇人口统计包含在城市的城镇人口中，因此要得到全国市辖镇和县辖镇的城镇人口数相对较难。根据国内学者俞燕山的研究，1978年、1982年、1990年、1996年、1998年全国小城镇的城镇人口分别为5294万人、7116万人、10747万人、15054万人、16974万人，与当年小城镇个数相除，可以得到这几年小城镇的平均城镇人口规模，1978年为24363人，1998年为8833人，此方法的关键在于全国小城镇人口数量是否准确（见表4）。
表4 个别年份小城镇数量和人口
注：笔者根据俞燕山《我国小城镇改革与发展政策研究》（载《改革》2000年第1期）一文中所列数据整理。
以上研究显示，中国小城镇的平均镇区人口规模还比较小，与小城镇基础设施配套发展所需要的3万～5万人口规模还有相当大的差距。
三 对小城镇数量和规模变化的分析
小城镇镇区直接为农民生活服务，小城镇的服务半径越短，对农民的生活也就越有利。在空间范围一定的情况下，小城镇的数量越多，农民享受小城镇的服务也就越容易。农民享受小城镇的服务除了与小城镇的数量有关外，还与小城镇镇区的规模和服务水平相关。在服务距离一定的情况下，小城镇镇区的规模越大，对农民的生产和生活就越有利。
1978年后，随着城乡经济的发展，一方面小城镇恢复了农村经济和服务的中心地位，另一方面小城镇引入现代产业，发展城镇经济。小城镇数量的持续上升，在很大程度上提高了农民的生产和生活水平，在中国城市化进程中具有重要的意义和深远的影响，它使城市的服务向农村延伸了。
但是仅有小城镇数量的增加是远远不够的，还需要扩大小城镇镇区的规模，提高小城镇集聚产业和人口的能力。从20世纪90年代中后期开始，各地开始调整小城镇的行政区划，合并规模过小的小城镇，小城镇的数量增长速度放缓，到2003年更出现了小城镇绝对数量下降的情况。这标志着中国小城镇以数量扩张为特征的发展方式的结束，而转向以规模和效益为特征的发展。
小城镇规模的扩大，关键在于镇区的人口规模。今后相当长的一段时间内，中国小城镇的发展关键在于规模的扩大。但是，中国地域广阔，小城镇又是直接服务农村的服务中心，要通过大量减少小城镇数量来扩大小城镇规模既不现实，也不可能，而应该根据每个小城镇在城镇体系中所处的地位，分出层级来，形成既能深入乡村，又能发挥城镇集聚功能的城镇等级体系。
参考文献
国家体改委小城镇课题组：《建国以来第一次全国小城镇抽样调查工作综述》，《小城镇建设》1997年第10期。
浦善新：《中国建制镇的形成发展与展望》，《小城镇建设》1997年第3期。
俞燕山：《我国小城镇改革与发展政策研究》，《改革》2000年第1期。