前言
自20世纪70年代开始，政府购买社会公共服务已成为世界各国回应环境变化和社会需求而进行的战略性的重大变革。以英美等为代表的发达国家率先拉开了政府购买的序幕，“高回应”、“高效率”、“高质量”、“竞争性”成为政府公共服务输出的标准定位。到20世纪90年代后，政府购买社会公共服务达到了高潮，逐步取代了传统福利模式下的公共服务提供方式。发展中国家和部分欠发达国家在经验借鉴和社会福利制度的发展中，也逐渐步入到政府购买服务的行列中。时至今日，尽管各国政府以更为慎重的态度对待大规模的政府购买社会公共服务，出现了“逆向外包”的现象，但这并没有改变政府购买社会公共服务发展的总趋向。本书正是在这样一种背景下，选择在政府购买发展史上最具代表性的国家，对其政府购买社会公共服务的背景、法规与政策、运行机制、重点领域及项目等做详细介绍，探讨已取得的经验及成效，总结具有普遍性意义的模式特征，丰富政府购买社会公共服务的理论体系。
需要指出的是，在以往对政府购买的研究中，存在“社会服务”、“公共服务”、“社会公共服务”三个概念混淆使用的情况，一定程度上导致了政府购买的内涵与外延的不清晰。如果对政府向社会提供服务的模式变迁进行描述，我们认为它呈现出三种形态的更替，这就是从“社会服务”到“公共服务”再到“社会公共服务”的演变。我们之所以把在西方以社会公共服务为主要内容的政府购买“阅读”为以社会服务或公共服务为主体的政府购买，与中国以社会服务为中心的社会政策有着根深蒂固的联系。传统的社会服务最初是面向弱势群体的，包括向社会边缘性群体提供社会融合、社会救助等服务，目的在于帮助他们脱离生存困境。随着经济的发展和政治文明程度的提高，传统的政府职能定位发生了转变，着眼于提升全体公民的福祉的公共服务成为了政府不可推卸的职责。公共服务强调政府对全体国民履行义务，强调政府的服务性，突出政府的主导、主动作用，强调公民的权利。后来，随着“责任政府”、“服务政府”、“无缝隙政府”理念的深入人心，政府服务的对象不再仅限于本国公民，甚至将住地居民囊括在内，在更大范围和更深层次上提供诸如养老、教育、医疗、就业等方面的服务，从而进一步超出了公共服务的范畴而发展成为有助于优化社会利益结构的社会公共服务。政府在购买服务中地位和作用的变化，体现了政府服务价值和服务理念的变迁。
政府购买社会公共服务也是当前中国行政改革中的重大制度转型，随着我国市场经济的逐步确立和成熟，社会公共服务的市场化运作已成为政府改革发展的新动向。2013年7月31日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，研究推进政府向社会力量购买服务，进而推进政府职能的转变、改善社会治理的现状。同年11月12日，中国共产党第十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次提出：“要全面正确履行政府职能，推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”可见，政府购买社会公共服务已成为当前中国行政改革中的重大制度转型。但现有的公共财政记录和统计资料显示，中国政府在服务购买的制度安排、管理力度、运作方式、责任实现上存在诸多缺陷。与西方国家相比，虽然基于不同的国情和社会背景，政府购买社会公共服务的起点不同，但就如何构建高效的政府购买社会公共服务模式，中国政府面临着类似的挑战。这些挑战要求我们关注外国政府的相关改革和公共服务购买的实践，并积极借鉴有益的经验。
本书围绕着“政府购买社会公共服务”这个主题分八章展开。
第一章，从英国率先发起新公共管理运动，将市场机制引入政府部门开始，英国政府购买社会公共服务中的一系列政策措施和主导理念为西方各国提供了借鉴。英国政府选择从直接生产者的角色有计划地“淡出”，“强制性竞争招标”的理念始终贯穿在购买服务的全过程中，将购买服务的决策和执行有效分离，并建立了完善的绩效评估体系，从根本上保障了英国社会公共服务契约购买的公平性、竞争性和持续性。
第二章，美国政府购买社会公共服务源于社会福利制度的改革，这种基于市场经济、民主政治与市民社会的历史根基之上的社会公共服务提供方式，表现出了社会和市场力量高度介入的特点，非营利组织和私营企业在社会服务领域的共存成为美国社会公共服务提供的一大特色。美国政府对合同竞争和程序规则的重视使得购买服务的范围、种类和对象都有十分明确的规定，并形成了一整套购买办法和操作规则，保障了竞争的多样化和程序的公正性。
第三章，瑞典社会公共服务体系的建立、发展与改革过程具有深刻的政治、经济和社会背景。瑞典福利国家改革的明显成效是庞大的社会福利支出得以降低，社会公共服务的从业人员数量有所减少，服务提供机构有了更大的外在约束和激励机制。并且，政府支出的减少不但没有降低社会公共服务水平，反而与服务效率和服务质量的提高、工作方法的改进并行不悖。此外，在政府购买实践中体现出了“非竞争性”的特点，服务提供方与政府间的购买关系较为稳定、持续时间较长。
第四章，德国是福利国家中“社团主义”模式的典型代表，在世界范围内也已跻身成为社会保障制度发展水平最高、制度内容最完善的国家之一。德国政府在购买社会公共服务的实践中不断优化政府职能、促进非营利组织的充分参与，并强调公民权利与责任相统一，在长期护理服务、就业等领域实行了政府购买服务，取得了较好的成效。
第五章，与西方国家相比，日本、韩国及新加坡等国家的政府购买服务大多发端于20世纪90年代以后，以政府主导为典型特征。日本通过购买社会服务建立了新型的政府和民间部门的关系，以实现“小而有效率的政府”目标；韩国政府为从事社会公共服务的社会组织提供了较为全面的支持，形成了社会组织对政府依赖度较高的局面，社会组织在一整套法律法规和政府的严格监管下提供社会公共服务；新加坡政府每年安排大量的预算资金，在社区服务、养老服务、基础教育等领域向社会组织购买服务，成效显著。
第六章，澳大利亚政府以探索和渐进的步伐、强调商业管理实践的方式在公共就业、养老、医疗卫生等领域为公民购买社会公共服务。澳大利亚稳定的宪政体制、健全的法律制度、发达的公民社会、政府与非政府组织的合作伙伴关系、侧重于产出的绩效评估、相对稳定的预算支出、明确的责任机制均使得政府购买社会公共服务机制得以理性化发展和延续。
第七章，新西兰以极为彻底的改革精神、一以贯之的改革理念，重塑了政府部门、公共企业和文官制度，为政府购买社会公共服务奠定了理念根基与制度基础，服务外包的方法一度成为解决政府失灵问题的一种自上而下的方案。实践证明，市场机制和契约主义被引入到政府部门和公共服务体系、绩效标准的强化促进了政府责任的实现、无党派偏见的政策理念和对“合同主义”的及时修正，均对建构有效的政府购买服务模式起到了积极的推动作用。
第八章，发展中国家由于受到经济发展水平、社会政策体系化程度、民主进程等方面的限制，在政府购买社会公共服务上起步较晚、发展缓慢。发展中国家的政府购买普遍受到发达国家福利制度的影响和国际力量的干预，在发展中国家自身社会保障制度改革、公民社会发育的基础上，逐步在教育和医疗等基础公共服务领域，采用合同制、服务券或资金补助等方式向社会组织购买服务。总体来看，发展中国家在政府购买的制度化程度、资金支付机制、监管与评价机制等方面需要不断调整和完善。
总的来说，外国政府购买社会公共服务的实践普遍发端于20世纪70年代，在福利国家模式带来的治理危机、财政危机、信任危机等压力下，在新自由主义经济学派和新公共管理运动的启发和影响下，公共选择理论、委托代理理论、福利多元主义成为西方各国政府改革的理论基础，公私多元合作与放松规制的理念随之深入人心。各国政府努力实现角色的变化以应对新的问题，逐步摒弃了传统的公共服务提供方式，转而探索更为有效的将市场机制引入社会公共服务领域内的政府购买服务模式，由第三方向社会和公众提供社会公共服务，并逐步完善政府购买的监督与评价机制。目前，外国政府除了在养老、教育、医疗卫生、儿童福利等基础公共服务领域购买服务外，还逐渐在就业、科技服务、创业服务等更大范围和更深层次上体现公平正义，社会组织和公民社会也在服务购买的互动中得以充分发育。更重要的是，政府在社会公共服务提供中的地位和作用逐步发生变化，这体现了政府服务价值和服务理念的变迁，也对政府责任提出了更高的要求。
张汝立
2014年8月10日