第三节 21世纪的国家中心城市

迈入21世纪后，广州面临的国内外环境发生了巨大变化。2008年颁布的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008～2020年）》明确把广州定位为国家中心城市，广州自身的转型升级任务更加紧迫。

一 城市空间的重构

进入21世纪后的广州面临着许多挑战。广州虽早已成为国内经济总量第三大城市，但与排名随后的城市的差距呈现缩小趋势。与此同时，城市人口规模急剧膨胀，城市空间与环境容量备受压力。因此，广州在21世纪之初提出了“南拓、北优、东进、西联、中调”的空间发展策略，希望在一个较大的城市空间尺度上，展开新的城市和产业布局，以进一步提升广州中心城市的能级。

（一）广州城市空间拓展思路的变化

20世纪90年代，广州在城市空间日益逼仄的情况下，提出向东南部拓展的规划思路。1993年由当时的市计委编制了《东南部开发总体规划纲要》，及至1997年由广州市政府正式公布的规划文件里，该地区的范围在行政区域上向东主要跨天河区、黄埔区和增城市，向南跨海珠区和番禺市，涉及广州当年三个市辖区和两个县级市的全部或部分土地面积共约1780余平方公里，其中包含4个国家级开发区，10余个省市级开发区、工业区和示范点，包括当时已在建的珠江新城，列入重点计划开发区域的面积逾246平方公里。东南部开发是广州试图拓展城区空间、提升中心城市功能与作用的最初尝试，但由于当时观念认识的局限和发展条件的制约，该计划重点还是加快土地（主要是工业用地）开发利用和对东南部产业（主要是工业尤其是重化工业）的重组（见表4-3）。

广州受地理以及行政区划等“门槛”的约束。广州北面的从化是城市主要水源涵养地，西面紧挨佛山南海地域，所以一般而言，广州城区只能向东南方向延伸发展，但东南方向的增城、番禺又一直属于县或县级市的区划。理论上，广州与这些区域的行政关系只能“代（省）管”，很难真正把其纳入城区的发展规划。故自新中国成立至20世纪末，广州虽已编制15个城市总体规划，但始终未能解决这些问题。其中被认为“较全面、系统和完善”、并于1984年首次获国务院批准实施的方案，提出了广州采用带状组团式的城市发展布局，但规划的“三大组团”也只局限于广州原来的老城区及天河、黄埔两个城区，对花都的新华镇和番禺的市桥镇也只作为“广州市外围”的卫星城镇进行规划。在这样的行政区划格局下，当年东南部的开发实际上受着种种制约。

2000年6月，国务院批准番禺、花都两个县级市“撤市设区”，成为广州的市辖区，标志着广州城市空间格局的重大改变。不仅市辖区从8个增加至10个，更重要的是市区土地面积从1443.6平方公里扩大至3718.5平方公里，增加近1.6倍，从而为广州提升中心城市地位与功能，获得了在更大空间尺度中平衡发展的历史机遇。为此，广州在国内大城市中率先开展了“城市总体发展战略概念规划”工作，编制了《广州城市建设总体战略概念规划纲要》，引导广州重构城市空间格局，提升广州中心城市地位和功能，以实现广州长远发展目标的城市空间发展新策略，即以“南拓、北优、东进、西联”八字方针，作为广州中心城市未来空间布局发展的基本取向。后来又根据学者建议，八字方针增加了“中调”。“北优”强调北部的环境与功能的提升；“西联”着重于广佛同城化；“中调”是改造优化老中心城区的经济结构与城市设施；而产业与新城区的建设还是以“东进、南拓”为主。

（二）南拓：南沙开发

位于番禺南端的南沙地区，拥有优越的区位交通条件和丰富的土地、海岸线等资源，具有广阔的发展空间。其东部与东莞市隔江相望，西部与中山市仅有洪奇沥水道相隔，虎门大桥连通珠江口东西两岸，处于珠江三角洲的地理几何中心，方圆100公里的范围内几乎网罗了珠江三角洲地区经济最发达的城市群，在虎门出海口与港、澳两个特别行政区左右相邻，是连接珠江三角洲地区东西两岸陆路交通的主要通道，也是广州通向海洋的唯一要道，区位优势极为明显（见图4-8）。

南沙的区位优势和开发前景，早在20世纪80年代就引起了各方面的关注。已故前全国政协副主席霍英东先生多次考察南沙地区后，提出建设虎门汽车渡轮码头、连通珠江河口两岸道路交通的设想，并经批准获南沙东部22平方公里土地的开发权，规划建设海滨新城。虎门渡轮码头工程于1989年8月8日动工，次年5月5日正式通航通车。以后又陆续建成了虎门大桥、南沙客运港和货运码头、蒲州公园、高尔夫球场、天后宫等。

1990年4月广州市委、市政府成立了广州南沙经济区开发建设领导小组并设立南沙经济区管委会，将南沙开发作为调整全市经济布局和产业结构的内容，列入包括广州开发区、高新区等在内的新区建设工作。1992年省委、省政府将南沙列为20世纪90年代广东扩大开放的三个重点区域之一。1993年5月经国务院批准，国家级广州南沙经济技术开发区正式成立。

但南沙开发区在正式成立后不久，全国经济建设便进入“治理整顿”阶段，宏观经济环境相对偏紧，给需要筹集大量资金的南沙开发带来了一定困难。在紧接着的“九五”时期，我国经济进入了新一轮的调整阶段，广州经济发展也进入了平稳增长时期，南沙开发进展相对缓慢，2000年GDP虽然比开发区正式成立前一年的1992年增长了6.3倍，但仅15.2亿元（当年价），只占全市GDP的0.64%；整个“九五”期间实际利用外资2.03亿美元，平均每年仅约4000万美元，只占全市同期实际利用外资的1.34%左右。

番禺撤市设区及广州确立城市空间“南拓”策略后，南沙开发区建设被纳入番禺南部地区的整体发展规划。按市政府要求编制的《南沙地区发展规划》包括番禺区沙湾水道以南所有地区（即现在的南沙新区），规划总面积约797平方公里。根据规划定位，南沙地区将发展成为集物流产业、临港产业和高新技术产业为一体的现代化产业基地，连接珠江口两岸城市群的枢纽性节点和新的直接联系粤港的重要通道；成为产业布局合理、经济辐射能力强、基础设施配套完善、自然环境优美的生态型滨海新城区。在产业发展上，规划重点建设三大基地：一是利用南沙地区的深水岸线资源，建设深水港口及配套的服务设施，发展仓储、运输、保税加工业等，形成现代化的物流产业基地；二是作为广州老城区重化工业的转移基地，建设以石化、钢铁、造船等原材料工业和装备工业为主的临港工业基地；三是通过引进技术和自主研发，大力发展以资讯产业为重点的高科技工业，形成高新技术产业发展基地。在空间布局上，规划重点建设三大组团：一是南沙组团，以南沙资讯科技园为基础，建设“粤港南沙科技产业园”，形成珠三角高新技术和资讯产业研发中心及培训基地，并发展与之相关的出口加工业，同时结合南沙滨海新城区建设生产和生活服务中心、文化活动中心；二是黄阁组团，以小虎岛石化码头和沙仔岛造船工业为基础，重点发展化工原料储运及少量的精细化工、造船、机电加工等基础性工业，形成黄阁科技工业园；三是鸡抱沙和龙穴岛组团，规划建设大港口，发展临港保税加工业、运输仓储业和现代物流业。

“大南沙”的宏伟规划得到了国务院和广东省委、省政府的高度重视和支持。2002年8月8日，广州南沙开发区建设指挥部正式挂牌；2005年4月28日，国务院批复同意成立南沙区。

（三）东进：重组东部产业带

东部地区是广州传统城市发展方向，既是港口所在地，又有较多的土地资源，故在20世纪50、60年代就成为广州工业布局的主要区域之一，已形成员村、黄埔吉山、文冲等工业区；改革开放后又陆续设立广州开发区、高新区、保税区、出口加工区及小新塘工业区等。至21世纪初，东部仍有约200平方公里土地储备，颇具发展前景。

“东进”策略，主要是以珠江新城和天河商务区的建设拉动城市中心东移，重整产业组团，利用港口条件，在广州东部形成密集的产业发展带。在城市向南拓展的同时，利用东部港口条件和产业基础形成另一条城市发展轴线，与“南拓轴”发展遥相呼应，实现“东南部为都会区发展主要方向”的目标。其中珠江新城和天河体育中心周边地区的建设目标是尽快形成广州21世纪的综合型中央商务区。与此同时，改进旧城区与东部的交通联系，形成东部地区系统的生产及生活服务体系，完善其作为城区中心的功能，形成吸引旧城区传统产业东迁的良好环境。除原有中山大道、黄埔大道和广园快速路外，修建由城市中心区途经黄埔大沙地、南岗直至新塘的轨道交通线，作为“东进”策略向东发展的支撑，释放东部城市发展空间，吸引旧城区人口东迁。

“东进”策略在实施中还必须对东部各经济功能区及外围的产业进行整合，创新更大的产业发展空间。例如，可以以广州开发区为龙头，整合东部的多个国家级经济功能区，即从1984年起相继设立的广州开发区、广州高新区、广州保税区，及在开发区内设立的广州出口加工区，进而逐步将经济功能区的建设与所在行政区统一起来，或调整行政区划使之合二为一，开创国家级经济功能区与所在区域整合发展的新局面；将增城市新塘及永和两镇并入东部政策区域，在原有的小新塘工业加工区和新塘工业园的基础上，以新塘、永和、沙埔、宁西、仙村及其周边镇的部分地区，规划组成一个新工业园区，园区设立若干专业产业园，整合传统优势产业，发展成为国际制造业加工基地；利用广园快速路和荔新公路的建设，延伸“东进”轴线至荔城和东莞城区，整合沿线一带各镇村自办工业园，可形成一条新型产业发展带，并以1333公顷的荔城高新科技园为网络节点，把增城各镇规划的工业园区连接起来，使之成为实施“东进”策略的有机组成部分，更好地发挥广州中心城市辐射带动力。

二 城市空间拓展与产业集聚的变化

（一）制造业集聚的“中心—外围”格局

广州工业的郊区化始于20世纪80年代末，90年代中期首次“全国基本单位普查”时，郊县的工业企业数量比重已从80年代的29.1%增加至1996年的41.5%以上，至90年代末，郊县的工业企业数量比重已占全市的60%以上。

随着21世纪广州实施新的空间发展策略，广州工业进一步向郊县转移、集聚发展。2000～2009年，虽然第二产业比重在全市GDP总量中持续下降，但工业企业仍然由3.14余万家增至6.56多万家，工业总产值由3100亿元增长到近1.35万亿元，就业人数从170.53万人增加到257.57万人。工业就业人数主要集中在通信设备，计算机及其他电子设备制造业，交通运输设备制造业，皮革、羽毛（绒）及其制品业，纺织服装及鞋帽制造业等产业。我们利用GIS，根据广州第二次全国经济普查数据，绘制了2008年全市工业总产值和制造业企业法人单位从业人数的空间分布示意图（见图4-9）。从图4-9可见，广州工业主要集中在东部黄埔、萝岗，南部番禺、南沙，及西北部的花都区和远郊的增城，而中心城区只有少量工业，全市工业布局呈明显的“中心—外围”结构。

其中，位于传统城市中心地段的老城区——越秀区，因为土地利用成本高昂，一般制造业难以生存和发展，故其工业几乎趋于零；荔湾、海珠两个老城区，土地资源相对稀缺，原有的工业企业特别是属于“重、大及污染型”的工业企业基本搬迁转移，仅留一些服装加工、印刷、电子、文化用品等中小企业。天河、白云两个“新城区”（相对于原来的老城区而言），特别是白云区，土地资源相对丰饶一些，既近市场又运输便利，尚保留一些传统工业，也新建了一些新型或高新技术制造业；天河区更是依托石牌、五山一带高校、科研院所，及广州高新区等有利条件，成为电子信息制造、生物工程等高新技术产业的主要集聚区之一。

“外围”的黄埔、萝岗、番禺及花都等近郊区，具有邻近港口或机场、土地相对丰饶等多种优势，既有原来的传统重化工业基础，又有改革开放后新设立的广州开发区、保税区等新型经济功能区，故其工业集聚发展迅速，已成为全市重要的出口加工制造、高新技术、设备制造及重化工等产业的主要基地。“外围”远郊的南沙、增城、从化等各有特点。南沙地理区位优越、港口及土地等资源丰饶，建有国家级南沙开发区，拥有政策资源最多，随着“南拓”战略推进，其在全市产业格局中的地位和作用会越来越大；增城作为“东进”策略的承接地，正在成为东部产业带集聚延伸的有机组成部分；从化虽然地域广阔，土地资源丰饶，但作为城市的水源涵养地和相对远离中心城区，并不适宜大规模发展工业，其有限的加工业主要集中在靠近中心城区的太平镇及街口的工业园区内。

（二）制造业集聚的特点

1．各区（县级市）制造业的专业化程度。通常用区位商来衡量某一产业在特定区域的相对集中程度，计算公式：，LQ为区位商，Lij是i区j行业从业人数，Li是i区总从业人数，Ni是广州j行业总从业人数，N是广州工业总从业人数。LQ值越大，则专门化率越高，表明该行业相对比较集中（见表4-4）。从表中可看到广州制造业集聚的一些特点。

第一，中心区工业具有较高的专业化程度。但荔湾区专业化程度较高的行业是黑色金属冶炼和化学纤维制造等重化工业，与中心城区属性不匹配；其他三个中心城区专业化程度较高的分别是印刷和记录媒介复制业，仪器仪表及文化、办公机械制造业，医药制造业，造纸及纸制品业，纺织服装及鞋帽制造业，食品制造业等，部分行业属于“都市型工业”。

第二，黄埔是传统重化工业基地，集聚了广石化、广汽等大型重化工企业，这些企业集中于石油加工、交通运输设备制造、化学原料及制品等行业；白云区专业化程度较高的主要是初级加工业，如家具制造业专业化率2.15%，皮革及其制品业专业化率1.96%，医药制造专业化率1.78%。

第三，离中心较远的外围区，专业化程度较高的是废弃资源和废旧材料回收加工，有色金属冶炼及压延加工，木材加工及木、竹等制品的初级加工业。此外，远郊区也有专业化程度较高的重化工业，如花都和南沙区因集聚了汽车及配套零部件产业，故交通运输设备制造业专业化程度都较高，区位商分别为1.428和2.777。花都区利用其机场所在地的区位优势，重点发展珠宝、皮革及皮具产业，该产业区位商为1.770，从业人员比重占21.4%。

2．制造业的行业集聚度。分析广州制造业的行业集聚程度及在何区（县市）分布，可根据空间基尼系数判断方法，以行业就业人数来衡量。行业基尼系数计算公式：，其中si为i区某行业就业人数占广州该行业就业比重，xi为i区全部工业就业人数占广州工业总就业比重，G值在0和1之间变化，越接近1，表明该行业集聚程度越高。

绝对集中度指数是指某行业规模处于前n位区的就业人数占全市该行业总就业人数的份额，计算公式为：，其中li是i区某行业就业人数，L是全市该行业就业人数，n取3。计算结果见表4-5。分析结果表明：

第一，全市制造业的行业平均基尼系数为0.1095，广州只有5个行业超过这一水平，依次为烟草制品、石油加工、饮料制造、黑色金属冶炼及压延加工及化学纤维制造业，其中烟草制品、石油加工业的基尼系数超过0.5，属高集聚行业，且这些行业几乎都集聚在荔湾区；非金属矿物制品、塑料制品、通用设备制造等行业基尼系数均小于或等于0.01，远低于行业平均基尼系数，属相对分散的行业。

第二，广州三大支柱工业中，石油加工业集中度最高，行业基尼系数为0.701，黄埔、萝岗和增城三地该行业从业人数合计占全市的92%；其次是交通运输设备制造业，行业基尼系数为0.074，不过花都、萝岗和增城三地该行业从业人数合计占全市的不足50%；通信设备、计算机及其他电子设备制造业的行业基尼系数为0.059，这些行业主要分布在萝岗、番禺和花都区，三地该行业从业人数合计占全市的71%。

第三，广州都市型工业的集中程度不高，“都市型工业”主要包括食品加工及制造、饮料、服装、印刷、医药及通用设备制造等行业，而广州这些行业的基尼系数都达不到0.03，相对偏低。

第四，结合绝对集中度指数，可发现集聚程度较高的行业主要集中在黄埔、萝岗、白云、花都、增城等区。

（三）服务业集聚的态势与格局

从新中国成立到改革开放前，广州服务业主要集聚在老城区内发展。改革开放后，服务业开始随着城市发展逐渐向外扩散，2009年广州三产比重已超过60%，对经济增长的贡献率达71.2%，迈入了“服务经济”时代。

广州服务业发展格局有以下新特征（见表4-6）。

一是呈多元化集聚态势。从20世纪80年代仅有环市东路、流花路、沿江路等少数商贸集聚区发展到目前珠江新城、天河IT圈、北京路国际商贸旅游区、琶洲国际会展区等数十个服务业功能区；从单一的传统商贸型演变为包括商务、会展、创意、物流、文化、教育科研、生态旅游等现代商务类型的多元化集聚态势。

二是服务业圈层分布集聚明显。中央商务区（CBD）、会展会议区、商业中心区、文化艺术区、创意产业园、历史文化旅游区等主要分布于中心城区；大学城、科学城、体育城、高技术服务区等专业性服务区主要布局在城市中圈层；物流园区、汽车产业服务区、生态旅游度假区等则主要分布在城市外圈层。

三是总部经济效应日益凸显。越秀、天河和萝岗三区集中了全市近七成总部企业，如环市东—东风路地段的总部经济已成为推动越秀区增长的重要引擎，入驻世界及中国500强企业地区总部逾150多家；开发区、科学城等也引入世界500强200多家，成为总部企业发展最快的区域。四是服务贸易及外包业务稳步发展。广州现在已初步形成软件、动漫、创意设计、金融、物流等服务外包产业集群和特色服务外包示范园区，涌现一批技术基础雄厚、规模较大的以承接系统软件设计、数据处理、系统应用及基础技术服务、企业供应链管理等为主要业务的服务外包企业群体，成为我国南方重要的国际服务外包中心。

三 建设国家中心城市

（一）国家中心城市的确立

中国“国家中心城市”的概念，源自建设部在《全国城镇体系规划纲要（2005～2020年）》中提出的城镇层级理念。该纲要认为，处于城镇体系最高位置的“全球职能城市”，是具有重要战略地位，在发展外向型经济及推动国际文化交流方面有重要作用，有可能发展为亚洲乃至世界的金融、贸易、文化、管理中心的城市；纲要提出我国的五个全球职能城市是环渤海地区的北京和天津、华东地区的上海和华南地区的广州及香港，而“国家中心城市”，就是指“全球职能城市”中对内具备引领、辐射和集散功能的城市。随后，《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008～2020年）》明确了广州的国家中心城市定位。建设部在其后编制的《全国城镇体系规划（2010～2020年）（草案）》中，将北京、天津、上海、广州确定为“国家中心城市”，并将重庆由区域中心城市提升至国家中心城市。由此，从国家层面上肯定了这五大城市在中国城镇体系中的最高层级地位。

国家中心城市的功能应该具备这样的特点：第一，要有足够高的、能对全国产生影响的经济、文化、社会乃至政治的能量实力；第二，这种影响可达广阔的范围，城市的能量实力要有足够的发展空间。与国内北京、上海等实力雄厚并拥有环渤海湾或长江流域广阔腹地的其他国家中心城市相比，广州面临的压力是严峻的。比较《全国城镇体系规划纲要（2005～2020年）》颁布时五大国家中心城市的发展状况（见表4-7），一方面，广州与北京、上海两市的距离尚远，目前甚至未来一段不短的时期内追上的可能性尚不具备；另一方面，紧随广州后面的天津“追赶”态势咄咄逼人，挟着被确立为“国家综合配套改革试验区”和国家级“滨海新区”的政策及体制优势，以较高的增长幅度，不断缩小与广州的差距。

（二）广州建设国家中心城市面临的问题

广州提升中心城市功能面临以下三大“软肋”。

1．高能量集聚与辐射力不足。广州的经济总量规模虽然已居国内大城市第三位，但与北京、上海在总量上有较大差距，而且自身的高能量集聚与辐射力不足。这是因为广州产业结构虽历经调整，但低端产业仍占相当比例，产业和空间发展高端化的难题未能很好地解决，而且广州创新能力不足。广州拥有省内最多的高校、研究机构，其中不乏国宝级的专家和机构，各大中型企业还有500多个科研机构和10多万研发人员，全市科技力量不可谓不强，然而，广州的创新能力相对不足。2013年全市获受理的专利申请中，广州的发明专利只占30.6%，与北京的54.8%、上海的45.3%相比，差距很大；而且在副省级城市中，青岛、大连、沈阳、济南和西安获受理的发明专利申请在其全部专利中所占比重也在50%以上。2013年广州获得授权的发明专利为4057件，只相当于北京20695件的1/5和上海10644件的2/5。另外，由于缺失全国性的金融市场交易平台，广州金融配置资源的能力一直与其地位严重不相适应，金融业占GDP的比重不及7%，金融业发展的广度和深度都不够，严重制约着中心城市的功能。

2．腹地战略欠缺。一个城市的腹地就是一个城市的生命力，从一定意义上说，城市的地位也是由腹地的范围决定的。历史上广州依托珠江三角洲作为直接腹地，并通过与三江流域的城乡相连而获得广阔的间接腹地的支撑，但改革开放前计划体制造成城乡分离，也割裂了广州与腹地的联系。改革开放后，广州中心城市功能复归，与腹地的经济联系也在恢复中，但市场化取向的分权改革虽然激励了地方政府发展经济的积极性，却导致了“诸侯经济”现象的出现，广州与广大间接腹地正在恢复的经济联系也被众多的行政壁垒和地方保护所割裂。

3．文化“输出”功能缺失。城市综合竞争力不仅体现在经济实力方面，而更多体现在文化软实力上。如果只重文化实体建设而轻“软件”投入、重数量而轻质量、重模仿而轻创新等，就会导致文化“输出”功能的缺失。若不能输出自己独特的文化产品和影响，中心城市就难以真正发挥功能和作用。

表4-8的数据揭示了两个问题。首先，若以新千年为界分为前后两个时期，不难看出前一时期的发展带有恢复性质。改革开放前的基数本来就不高，因此大多数指标增长很快，至21世纪初已上了一个台阶，尤其在流行文化、广播、电视及新闻出版等方面。2000年后，几乎所有指标的年均增长率都大大低于前10年，广州文化发展似乎进入了一个“休整”期。其次，尽管在珠江新城等地建了新的歌剧院、图书馆等，但在文化软件方面的指标都不太如意，个别指标还出现负增长，如图书、杂志等的出版减幅近四分之一；与京、沪等市相比，在带有文化“输出”性质的领域（如电影、电视剧制作等）差距就更大。尽管广州在动漫、网游等新兴文化产业上有所建树，但整体上文化“输出”功能的不足是确实存在的。

（三）新型城市化与建设国家中心城市

造成广州发展“软肋”的关键在于发展模式未能实现根本转变。广州长期以来实际上主要依靠投资和出口拉动经济增长。改革开放初期，投资和出口对经济增长的贡献经常达到70%～80%甚至更高，如1991年高达90.04%，其中投资贡献占41.4%。整个“八五”时期广州投资总额占GDP比重高达46.56% 。从“九五”至“十一五”，广州投资占GDP比重逐渐从46.56%下调为28.0%，但投资结构和效益仍未真正改善。以2011年为例，广州投资占GDP比重27.5%，当年的资本形成总额占GDP（以支出法核算）的33.17%，但对GDP增长的贡献率只有17.5%，拉动GDP增长仅2个百分点。在出口方面，在全市十大主要出口商品金额中，纺织、服装及鞋等传统行业产品出口金额占了44.5%以上，而数据设备、显示器等技术性产品只占30%左右，全市进出口贸易额中加工贸易仍占一半以上。由于对传统城市化发展的路径依赖，广州迟迟未能摆脱“拼土地、拼资源”低成本快速扩张的城市化发展模式，在促进人口和经济向中心城市集聚的同时，需要调整与周边地区的关系才能发挥中心城市的功能与作用也往往被忽视。

广州要全面提升中心城市功能，增强自身的综合竞争实力，就必须超越传统发展模式，实施与广州现阶段转型服务经济和城市化进程相适应的新发展模式。在广州市第十次党代会上，市委提出“走具有广州特色的新型城市化发展道路”的战略和“12338”的决策部署。走“新型城市化”道路，就是要“促进城市发展从‘重物轻人’向以人为本、把人民的幸福作为最高追求转变，从拼土地、拼汗水、拼资源向拼人才、拼知识、拼创新转变，从城乡二元分割向城乡一体化转变，从城市‘摊大饼’式的外延扩张向多中心、组团式、网络型的集约高效城市发展格局转变，从‘千城一面’向更加注重传承岭南优势文化、凸显城市特色转变，从全能型政府向建立政府引导、市场主体、社会参与的善治模式转变，努力闯出一条具有时代特征、广州特色的科学发展新路，全面提升城市发展质量”。

近年来，按照“走新型城市化道路”的战略部署，广州围绕建设国际商贸中心和培育世界文化名城两个战略重点，以推进战略性基础设施建设、战略性主导产业发展和战略性发展平台建设的“三个重大突破”为抓手，在实践中深化探索新型城市化的实施路径，在三个方面取得了较明显的进展。

一是形成了广州新型城市化发展的政策体系。为贯彻落实市第十次党代会精神，2012年初市委决定在全市开展为期半年的新型城市化发展学习考察调研活动。在学习考察和调研活动不断深化的基础上，市领导牵头组织相关部门历经半年多的集体创作，制定了推进广州新型城市化发展的“1+15”系列政策文件，即作为广州新型城市化发展总纲的《中共广州市委、广州市人民政府关于全面推进新型城市化发展的决定》，及15个配套文件，形成了相对完整的政策体系。这组文件既总体阐述了广州新型城市化发展的重大意义、基本原则及目标定位，又分别从建设国际商贸中心、培育世界文化名城、建设低碳生态城市、建设智慧广州和推进科技创新、推进民生幸福工程、促进产业提升、推进人才集聚和资源节约、推进城乡一体化发展、创新社会管理和社会建设模式、加强民主法治和建设廉洁广州、提高党的建设科学化水平等方面，勾画了广州新型城市化发展的基本政策和制度框架，成为广州走新型城市化道路的行动纲领和工作指引，在实践中发挥了重要的作用。

二是实施“三大突破”取得重要进展。作为推进新型城市化发展的重要抓手，2011年初，广州在“十二五”规划的基础上，全面谋划并制定了关于战略性基础设施、战略性主导产业和战略性发展平台建设实现重大突破的三个工作方案。

首先是战略性基础设施建设实现重大突破。以强化国家中心城市和综合性门户城市功能为目标，提出了“国际航空枢纽港、沿海主枢纽港、铁路主枢纽、城际轨道交通、城市轨道交通、高快速路网、能源保障及新能源、环保基础设施、信息基础设施和文化基础设施”等十大工程建设，其中由市主导的重大项目70余个，其中在建项目48个，策划项目23个，“十二五”期间计划投资约5000亿元。至2013年底，在建项目中已建成投产或验收18个，占全部在建项目近四成，主要包括广州港出海航道三期、南沙港区粮食及通用码头、广深港客运专线、地铁六号线、广河高速广州段、增从高速、南沙分布式能源站、广州“绿道”、市废弃物安全处置中心等项目。其余项目也大多完成了阶段性任务目标，如地铁等重大交通基础设施项目的征地拆迁基本完成；海珠环岛新型有轨电车试验段开工建设；白云机场扩建全面实施；南沙港三期等港口工程加快推进；10条高速公路动工建设以及中心城区交通改善项目稳步推进等。

其次是战略性主导产业建设实现重大突破，有利于加快提升中心城市产业核心竞争力。市政府制定了“9+6”方案，即推进“商贸会展、金融保险、现代物流、文化旅游、商务与科技服务、汽车制造、石油化工、电子产品、重大装备”等9个有规模、发挥重要支撑作用的优势产业，以及“新一代信息技术、生物与健康产业、新材料、时尚创意、新能源与节能环保、新能源汽车”等6个有潜力、引领未来发展的新兴产业。每年市财政整合现有和增加安排各种专项资金共40亿元，集中建设一批骨干项目、培育壮大一批骨干企业、集中资源突破一批关键技术和集中力量引进一批产业领军人才，推动战略性主导产业发展实现重大突破，从而极大地推动了广州产业结构的调整优化。2013年服务业对经济增长的贡献率超过70%，现代服务业占服务业比重达62.5%；高新技术产品产值同比增长14.6%，占规模以上工业总产值的43%。

再次是战略性发展平台建设实现重大突破，成为推动广州转型升级的重要载体和主引擎。原工作方案提出“3699”共27个战略性发展平台，2012年经提炼调整为“2+3+9”共14个重大战略性发展平台，其中“2”就是南沙新区和东部山水新城两个新城区；“3”是指花都、从化、增城三个副中心；“9”则是位于都会区的9个战略性发展平台，包括广州国际金融城、天河智慧城、广州国际创新城、海珠生态城、花地生态城、广州国际健康产业城、广州（黄埔）临港商务区、空港经济区和广州南站商务区。

三是多中心、组团式城市格局基本形成，从“摊大饼”式的外延扩张向多中心、组团式、网络型的集约高效城市发展格局转变，重组城市发展的空间格局。广州1959年编制的城市总体规划第10方案最早提出“组团式”发展。其后修订编制的第11方案，进一步确定了城市规划结构为“三组团”：旧城区、石牌-员村地区、黄埔地区。改革开放后编制的第14方案，基本延续以上方案的空间布局模式，确定“以旧城区为依托，自西向东呈带状组团式扩展城市建设用地”。20世纪90年代后编制的第15方案，将三组团调整规划为包括原旧城区和天河地区的中心区大组团，包括黄埔地区和白云区一部分的东翼大组团，包括白云区大部分的北翼大组团。21世纪编制的第16方案，提出“多中心组团式网络型城市结构”，全市域划分为都会区及南沙、花都、从化、增城四个片区，但管理上仍按行政区划将市区分为三组团：中心组团，包括原八区，主要是都会区北部；番禺组团为原番禺区行政管辖范围，包括都会区南部和南沙片区；花都组团为花都区行政管辖范围。市第十次党代会后，提出了“123”城市功能布局规划。

所谓“123”功能布局，就是把全市域划分为“优化提升一个都会区，创新发展两个新城区，扩容提质三个副中心”的城市功能空间发展战略（见图4-10）。即广州的高端服务业在中心城区，金融城、文化产业、行政管理等功能保留在中心城区；创新性的研发、高端制造业等向两个新城区扩散，创新落实在两大新区——南沙、萝岗（科学城、知识城）；花都、从化、增城三个副中心主要承接中心城区人口与功能疏散，并重点解决城乡协调和一体化发展。重组广州城乡发展的空间格局，有利于提高广州中心城市发展的空间绩效。

各功能组团的发展功能定位、目标和实施策略是：都会区作为广州市国家中心城市核心功能的重要承载地，承担区域及城市高端要素集聚、科技创新、文化引领和综合服务功能，成为政治、经济、文化和管理中心。南沙滨海新城依托珠三角、连接港澳、服务内地、面向世界，以生产性服务业为主导，建设现代产业新高地、具有世界先进水平的综合服务枢纽、社会管理服务创新试验区，打造粤港澳全面合作示范区和建设自由贸易区。东部山水新城要建设成为国家级创新中心、健康与休闲疗养胜地和广州东部新城区。中新知识城要重点发展以研发、生产、创意、影视、运动、旅游、娱乐、商务和教育为主的九大核心功能，成为都会区功能和人口疏解的主要承载区、广州辐射带动珠三角东岸乃至粤东地区的重要一极。花都副中心建设成为国际空港门户、高端产业基地和幸福宜居新城。重点建设国际门户枢纽及面向国际的高端服务功能发展区、先进制造业和高新技术产业基地，建设现代宜居生活的生态城乡。从化副中心作为广州城市水源主要涵养地，要以构建宜居宜业宜游的国际生态健康城为目标，建设世界级温泉名城，打造高端生态旅游区、绿色低碳示范区和美丽城乡融合区。增城副中心建设珠三角地区先进制造业基地、服务粤东地区的地区性次中心和珠三角东岸地区交通枢纽，重点发展装备制造业、高新技术产业和广州东部交通枢纽及依托高铁站点的中小企业总部基地。