三种联邦制的重新省视：社会政策和政府间决策

基思·G．班廷 著 刘波 译

摘要：加拿大是联邦制国家，但中央和地方政府之间的关系从来没有反映一个单一的、标准化的模式。相反，国家一直依靠三种不同的联邦制——一个国家，三种联邦制，每一种联邦制都有自己的决策规则和政府间的程序。这三种模式分别是：古典联邦制，分担成本联邦制和联合决策联邦制。社会政策很好地反映了这三种联邦制模式。纵观加拿大福利国家的历史，联邦政府和省政府根据不同的政府间规则和程序设计不同的社会计划。事实上，在重要的历史关头，完全同一个联邦政府和省政府分别根据不同的联邦制模式，塑造不同的社会计划，产生不同的政策结果。因此，加拿大构成了天然的实验室，用来分析不同联邦制模式的影响。不同联邦制模式内在的独特的激励和约束机制可以帮助解释加拿大福利国家的一系列谜题，其中包括国家收入保障计划的有限性和医疗保健的更普遍性的特征之间的鲜明对比。此外，在最近的几十年中，三种联邦制模式有助于解释不同社会福利计划削减的极不均衡的影响。

关键词：联邦制 社会政策 加拿大

加拿大在一个充满活力的联邦制国家背景下发展它们的社会计划，联邦一级和省一级都是强有力的政府。这种政治制度的结构是否影响政府最终采纳的社会计划的性质，或影响社会计划的主要因素来自更广泛的社会和政治环境？

回答这些问题相当困难。一种方法是比较联邦制国家和单一制国家，但这样的比较往往过于宽泛概括，解决不了任何特定国家如加拿大的问题。另一种方法是尝试比较加拿大的经验，如果加拿大一直是单一制国家，那将会发生什么？但这种假设实践似乎难以令人信服。庆幸的是，有一个替代性的策略。我们可以考察一个国家内共存的三种联邦制的政策影响。

加拿大从来没有采取单一的联邦制。相反，我们选择生活在三种不同模式的联邦制——一国三种联邦制——每一种联邦制都有自己的决策规则和政府间的程序。加拿大社会政策很好地反映了三种联邦制模式。从整个加拿大福利国家的历史来看，联邦政府和省政府根据不同的政府间规则和程序，设计了不同的社会计划。更确切地说，在重要的历史关头，同一个联邦政府和省政府分别根据不同的联邦制模式，塑造不同的社会计划，产生不同的政策结果。

因此，加拿大构成了天然的实验室，用来分析不同联邦制模式的影响。正如我们将看到的，不同联邦制模式内在的独特的激励和约束机制可以帮助解释加拿大福利国家的一系列谜题，其中包括国家收入保障计划的有限性和医疗保健的更普遍性的特征之间的鲜明对比。此外，在最近的几十年中，三种联邦制模式有助于解释不同社会福利计划削减的极不平衡的影响。

本章分为四个部分来分析这些主题。第一部分描述了联邦政府和省政府在社会政策领域的管辖分工和三种模式联邦制。第二部分考察了三种联邦制对20世纪中叶福利国家扩张的影响。第三部分考察了三种联邦制对近几十年紧缩政治的影响。最后一部分，把立论观点串起来。

一 三种联邦制和社会政策

在正式意义上，联邦政府和省政府在社会政策中的权力分配方式使加拿大成为经合组织（OECD）国家中最分权的福利国家（Banting, 2006）。从一开始，“1867年宪法法案”给了省政府在社会政策方面的核心作用和特定部分的权力，给予它们对教育、医院及相关慈善机构的权力。此外，法院扩展了省政府的作用，通过省政府权力把“财产和公民权利”以及“地方和私人性质的事项”归入社会政策。1937年法院做出一个关键的决定，推翻了联邦社会保险计划，原因是侵犯了省级权力。

尽管省政府掌控管辖中心权，联邦政府在社会政策中也占重要地位。20世纪中叶宪法修正案给了联邦当局对失业保险的全部管辖权和缴费型养老金的实质性管辖权。尤其是随着可退还税收抵免政策的发展，联邦的税收权力也构成社会再分配的有力工具。联邦政府的最终基石作用在宪法中隐而不明。根据宪法惯例，“联邦议会可以拨款或借款给它选定的任何政府、机构或个人，可选择任何目的；可选择附加任何补助或贷款的任何条件，包括不能直接立法的条件”（Hogg, 2001: 6.8a）。这个惯例，被称为拨款权力理论，在政治上和司法上已经受到挑战。例如，在20世纪50年代中期，有个魁北克皇家委员会问：“如果其中一个政府可以绕过立法权，那么对立法权的仔细描述的作用是什么呢，在某种程度上，是否可通过征税方法和拨款方式来废止立法权呢？”（Quebec, 1956, Vol.2: 217）。然而，法院的判决一再维持联邦地位，历史上，联邦政府的拨款权力为福利国家的一些核心支柱提供了宪法基础。它帮助维持联邦福利直接支付给公民，例如家庭津贴；为联邦政府支持省级社会福利计划的分担成本计划提供了宪法基础，并在一开始就提供了均等化补助的权力，联邦转移支付给较穷的省份，旨在使他们能够提供平均水平的公共服务，而不必诉诸高于平均水平的税收。1

联邦政府和省政府都参与社会政策，这在很大程度上取决于它们相互作用的机制。以下是三种截然不同的联邦制模式。每一种联邦制模式断定联邦政府和省政府之间的不同关系。每一种联邦制模式有它自己的决策规则、改变进程中政府的权力范围和不同政府桌面上的权力，以及需要做出决策的政府间共识的级别。每一种联邦制模式对政策结果有不同的影响。

古典联邦制：一些社会计划在联邦或省政府自己的权限范围内由各自管辖：失业福利、儿童福利、非缴费型养老金是在联邦一级；工人的赔偿金是在省一级。该模式涉及两级政府的单边决定，即使当一级政府的决策对另一级政府的社会计划有严重的影响，以最小的努力协调。

在古典模式中，联邦和省政府都有自己的权力领地，很像单一制政府。决策更加灵活，无须复杂的政府间共识，随着政府权力、利益集团压力或公众舆论的变化，政策可以急剧转向。在联邦层面，政策制定者仍然对社会福利计划的不同地区利益很敏感，如失业福利，但省政府在决策中没有正式的作用。

分担成本的联邦制：在这种模式下，联邦政府提供财政支持各省，各省制订具体的社会计划，符合基本条件或由联邦政府制定的总原则。这个政策工具巩固了福利国家主要方面的发展，包括医疗保健，中学后教育，社会救助和社会服务。分担成本模式形成对政府行为约束的一个中间级别。在正式意义上，每个政府单独决策：联邦政府决定何时，用什么，以及如何支持省级计划，每一个省级政府必须决定是否接受联邦资金和联邦条款。然而，在实践中，新计划的实质内容往往被敲定在政府间谈判中。这个过程会扩大政府桌面上的职权范围，为社会福利计划的新思想打开更多的渠道，并注入决策过程中。但是，因为这个过程没有正式的决策规则，协议往往取决于政府间的广泛共识或在某些情况下的默认。

但是，这个模式，政府间共识的压力介于其他两种联邦模式中。和下面讨论的联合决策模式比较，分担成本联邦制的共识压力不是绝对的。在20世纪80年代和90年代，当联邦政府开始削减其对省计划承诺的财政，政府保留单方面采取行动的权利变得很明了。但单边主义的政治边界仍然比古典联邦模式约束更多。只要两级政府仍然致力于政策方面，它们在社会计划中都有赌注并由选民问责。各省政府政治上往往反对另一级政府的单边主义，随着时间的推移，产生达成共识决策的压力。在过去的几十年中，该模式一直是波动的合作，伴随着单边主义和不安的合作，所有这些使该模式可能比古典联邦模式朝着更渐进的政策变化发展。

联合决策的联邦制：在这种模式下，任何行动之前必须由两级政府的正式协议。单边主义在这里不是一种选择。主要的例子是加拿大养老金计划，该计划由联邦政府实施，但只有在政府间缜密协议基础上才可改变。这种模式的基本特征是任何情况都不会发生，除非由两级政府的正式同意。

就像分担成本模式，这种模式增加了政府和意识形态的职权范围。但是要求强有力的政府间多数，设置特别高的政府间共识的条款，以减少计划变化的可能性。因此，联合决策模式创建了民主政治的变化趋势的缓冲区。

随着三种不同联邦制模式的实施，加拿大社会政策的政治代表了天然的实验室，在其中剖析制度对公共政策的影响。在20世纪60年代中期，同一个联邦政府在同一时间和同一政治背景下扩展不同的社会计划，但根据不同的决策规则，正如我们将看到的，结果是不同的。同样，在20世纪80年代和90年代，联邦政府在同一时间和同一政治背景下重新构建不同的社会计划，但根据不同的决策规则，结果也受到影响。以下两部分内容，福利国家发展时期和随后紧缩年代的重组时期突出了这些影响结果。

二 三种联邦制和福利国家的发展

加拿大在20世纪40年代至70年代中期奠定了福利国家的基本版本。像其他国家一样，社会改革的主要压力来自国家的政治和经济变化：工业经济的出现、稳定的城市人口、劳动力的工会组织化、左翼政党平民合作联盟－新民主党（CCF－NDP）的动员、政治精英们的思想转变为凯恩斯经济学、对解决重要经济和社会问题的政府行为能力存在广泛认同的信念。

然而，在加拿大，改革派的压力通过联邦制度折射出来。战后初期联邦政府处于一段空前的独一无二的政治优势。战争急剧性地集中了联邦权力，遗赠联邦当局一个高度专业化的官僚机构，最重要的是控制了主要税收领域。战争结束后，渥太华急于保留自己足够的税收领域，扩大和所有省份的分担成本的社会计划，给贫困省份提供均衡转移支付。然而，省政府提出对抗，想重新夺回税收权力，根据他们自己的条款资助教育、医疗和社会服务，实际上，是想争夺控制加拿大福利国家。图1显示，随着时间的推移联邦的优势慢慢削弱，但在早期，渥太华有控制钱袋权。

语言和地区的紧张局势，从来没有停止过，然而，在20世纪40年代和50年代是历史上的低潮期。省政府接受了宪法修正案，加强了联邦的管辖权，许多讲英语的省份游说联邦更广泛地参与社会政策。在这些早期阶段，只有魁北克抱怨联邦在社会政策领域的优先权，但它的反抗处于劣势地位。魁北克省由保守政府和传统牧师掌控，没有致力于建设自己的社会计划，因此容易受联邦举措的影响，而且联邦举措受魁北克选民欢迎。

联邦政府利用其早期的力量，在战争年代推出几个社会计划。1945年选举前，联邦政府宣布笼统的一揽子建议作为战后重建的一部分。那年晚些时候，这个建议在联邦－省的会议中未被采纳，当时两个最大的省份拒绝了关于政府间财政的相关建议。然而，联邦建议代表了之后20年渐进基础上联邦政府奉行的一贯议程。

联邦优势的高潮期比较短暂。到了20世纪60年代，各省的抗议开始增长。随着魁北克民族主义的复活和安静革命，魁北克越来越坚定要建立一个省级福利国家，反映了魁北克主义的敏感性。魁北克省宣布结束新的管辖权让步，发起一场运动，以重新夺回几十年前失去的地盘。1965年，魁北克赢得了选择退出多项联邦分担成本计划的权利，要求从联邦政府那里得到额外的税收空间，以便可以实施自己的计划。胜利部分是象征性的，因为魁北克省同意答应和计划有关的现有条件。但不管怎样，象征性的不对称提示简单集权的时代结束了。同时，其他省份也开始反感传统分担成本计划隐含的详细控制和财政紧张状况，到了20世纪70年代中期各省开始普遍反抗。

这些权力的钟摆式摆动给新的社会计划的设计留下了它们的印记，但在很大程度上取决于联邦制起作用的模式。

（一）古典联邦制和专属的联邦计划

和其他模式不同的政治意识形态的政府间共识的要求相比，专门联邦计划的决定反映了执政党的思想倾向。自由党从1935年到20世纪70年代末期连续执政，除了1957～1963年的短暂缺位，社会计划是由自由党的中间派导向塑造，赞成社会计划但保持相对适度的比例。平民合作联盟－新民主党（CCF－NDP）的更多社会民主的观点由议会中政党的代表阐述，但他们在政治杂音中只是一个声音。当自由党在1963年8月和1972年4月，在议会中占少数比例时，新民主党（NDP）有更大的影响力，但即便如此，其对自由党内阁所做的选择的影响力是间接的。

这些决策的动力机制在收入保障领域证明至关重要。和许多其他西方民主国家的计划相比，加拿大的收入保障计划相对于医疗保障更适度。首先是1940年，一项宪法修正案给予联邦政府全权负责失业保险。随后同一年，失业保险是国家第一个主要的社会保险计划。然而，从比较的标准看，自由党的计划是有限的。虽然覆盖了大部分劳动力，但排除农业、捕鱼业、私人家政服务，以及公共部门雇员和高收入者的工人。而且，该福利的替代率只有工资的50%，是对已婚索赔者的一项小额补助。

其次是家庭津贴。1944年，联邦政府出台了一项从一般税收资助的普遍统一费率的福利。按照欧洲国家类似计划的标准看，该福利是适度的，提供每个家庭平均每月14.18美元的补助（Guest, 1997: 132）。在这个计划上联邦和省之间很少冲突。如果联邦政府退出计划，魁北克就会反对，并且通过一项简短法案授权一项省计划。然而，在这个进程中，省没有起到正式作用，它的攻击为时已晚，并很快就减少了，因为挑战如此受欢迎的措施的政治风险很明了（Jean, 1992: 403）。

最后是养老金。1951年，另一个宪法修正案给予联邦政府直接给公民提供老年金的权力。当时，魁北克政府对出台自己的计划不感兴趣，但确实想保留自己未来的选择，坚持宪法修正案保留省级至上，规定没有联邦养老金计划应该影响任何将来省级立法的实施。第二年颁布的普遍老年金（OAS, Old Age Security），是一项普遍的统一费率的养老金，通过一般的税收资助，给老人每月40美元的福利。1966年，这项福利是收入保证补贴（GIS, Guaranteed Income Supplement）的扩展，是一项收入测试的补贴，是低收入和中等收入老人的老年金的一项补充。

这些专属的联邦计划，通过政府间的制约支配，维持了对随后几年国家政治转型趋势的回应。在战后时代，这些趋势大大扩张，政党进入竞选时，总是用承诺提高福利作为竞选的武器。20世纪50年代～80年代，几乎每一次联邦选举都承诺提高养老金。收入保证补贴（GIS）于1965年出台后，特别受民众欢迎，这个计划多次被实质性地丰富，这通常发生在选举前后。

同样，联邦政府可以按照自己的条款自由地扩大失业保险。在1971年，立法实施扩大失业保险计划，包括所有员工，增加替代率为工资的66%，扩展对高失业地区的福利，覆盖生病和临时残疾造成的失业。该立法还出台生育津贴。所有这些明显很少和省政府咨询讨论，甚至具有地区特点的社会计划，代表地区发展中联邦政府自身的政策重点，渥太华也不会受省的压力（Pal, 1988: 161）。

最能说明联邦政府自由行动的是家庭津贴，自由党政府曲折地放弃普遍性的计划。1970年，为了把资源针对低收入家庭，自由党提议把普遍福利转为收入测试的家庭收入补贴，类似于收入保证补贴（GIS）。然而，1972年选举期间，自由党的国会议员遇到来自家庭津贴远离中等收入家庭的思想阻力，选举后，政府及时改变方向，保持了普遍性的计划和三倍支付，从而恢复其原来的大部分采购权力。然而，在1978年，自由党以渐进的方式回到收入测试计划，出台可退回的儿童税收抵免福利，资金的来源部分是通过削减普遍性的家庭津贴所得。

所有这些变化对各省社会救助计划有重大影响，但各省在决策中没有作用。

（二）联合决策的联邦制

联合决策的联邦制代表了另一个极端。1965年出台的缴费型养老金和其随后的发展，由一个复杂的政府间进程治理，养老金计划的变化需要政府间高层次的共识。

联合决策的法律渊源来自1951年关于养老金的宪法修正案中嵌入了省级至上。当缴费型的养老金计划问题在20世纪60年代中期脱颖而出，魁北克省宣布，将实施他们自己的计划。结果，魁北克养老金计划（QPP, Quebec Pension Plan）在该省实施，在其余省份一般实施加拿大养老金计划（CPP, Canadian Pension Plan）。虽然其他省份对联邦的社会发放计划表示满意，但他们希望有控制权，1951年宪法修正案的局限性，给了他们充分利用的空间。另外一个宪法修正案，要求在计划中包括遗嘱津贴和伤残津贴，各省坚持联合决策以同意修正案作为条件。结果，加拿大养老金计划（CPP）的改变要求一个超级多数，即要求联邦政府和三分之二省份的同意，代表全国三分之二的人口，比加拿大宪法的大部分修改方式更为苛刻。

政府间不对称和联合决策制造了复杂的否决点。首先，为了避免因两个养老金计划大幅分化可能出现的行政和政治头痛，渥太华和魁北克市的养老金规划者提出加拿大养老金计划和魁北克养老金计划应该保持大致平衡，任何一方都不能单独做出重大变化。其次，省同意加拿大养老金计划（CPP）变化的方案意味着，仅安大略省或其他省份的各种可能的组合，具有一票否决权。实际上，加拿大养老金计划和魁北克养老金计划（QPP）之间的平衡压力形成了一个多个否决的系统：渥太华、安大略省、魁北克省或其他省份的几个组合都可以阻止养老金变化。

社会计划的出台很好地诠释了政府间决策的动力机制。联邦的领导很关键，使缴费型养老金一跃成为20世纪60年代首要的国家议程。假定缴费型养老金仍然是省的专门管辖，不太可能制订出可跟加拿大养老金计划媲美的计划（Simeon, 1972: 270）。养老金不是省的重点，许多省将跟随安大略省保守党政府提倡的私营部门的做法，计划要求一定规模以上的雇主提供职业养老金。然而，联邦的公共计划建议很受选民欢迎，安大略省政府接受某种缴费型养老金是必然的。但坚守有限的计划，给私人养老金留下了充足的余地，同时通过个人缴费和福利紧密挂钩，缩小再分配差距。

起初，联邦官员认为安大略省是其主要障碍，并相应地裁减他们的权益，例如减少福利，建议失业的替代率从平均工资的30%减少到20%。但在1963年联邦和省的会议期间，魁北克政府通过列出自己的计划，其中包括更慷慨的福利水平和更加再分配的资助方式，引起了巨大轰动。此外，魁北克省呼吁联邦政府提供部分预拨款，用来购买省级政府债券，以合适条件有效地借款给省政府，这个想法也吸引了其他省份。在这一点上，联邦的提案已经失效了。安大略省和魁北克市之间的最后一轮秘密谈判产生了一个妥协方案：渥太华接受部分拨款，并且失业的替代率被设定在平均月收入的25%，低于渥太华的初始想法，但高于安大略省为代表的省份。安大略省政府和保险公司不太高兴，觉得渥太华“利用魁北克转败为胜”（Kent, 1988: 286）。但安大略省，也被联邦拨款模式所吸引，并最终接受与魁北克并行的需要。

在随后的几十年里，多项否决案放慢了福利扩张的步伐，并有助于偏离对C/QPP的竞选承诺。20世纪70年代见证了一项对扩大C/QPP的重大努力。1975年，加拿大劳工大会和社会团体发起了“养老金辩论”，催促CPP福利增加一倍。联邦自由党最初同情一些福利扩张，魁北克省的一个咨询委员会也支持。然而，缺乏更广泛的省级支持。CPP咨询委员会在1975年指出，“CPP已成为省债务融资”的支柱，其贡献超过全省总借贷的30%，甚至比资本市场的压力时期还多（加拿大，1975: 7－8）。在这种情况下，各省出于既得利益的考虑，反对任何福利自由化，因为这样会削弱联邦拨款的规模。该运动的势头减缓，历史性的时刻过去了。到了10年后出现了一个政府间共识的时候，经济衰退和日益保守的政治气候已转变为加拿大的政治趋势：那时，所有政府都反对C/QPP的扩张，转而关注鼓励私人养老金计划和个人退休储蓄避税账户。1985年缴费型养老金计划的变化只是限于离婚和再婚者的夫妇双方福利权利的分开，以及缴费率增加的时间表。

这些制度性的政府间决策的动力机制，有助于解释加拿大养老金的相对有限性。最初缴费型养老金是适度的，甚至比联邦政府的初始意向更加适度，随后的扩张在很大程度上被警戒。老年金和C/QPP福利的最高值加起来只替代大约平均工资收入的40%，按照欧洲甚至美国的标准，是低替代率。和其他大多数西方国家相比，加拿大退休人员的平均收入较大一部分来自私人职业养老金、个人退休账户以及其他形式的储蓄（贝兰德和迈尔斯，2005）。

（三）分担成本的联邦制

第三种模式，分担成本的联邦制，在医疗保健和社会救助领域构架了联邦和省的关系。和古典联邦制模式相比，分担成本联邦制模式拓宽了政府与意识形态影响政策的范围，但和联合决策规则相比，这种模式没有给任何特定省份一票否决权。这些决策规则的差异重新洗牌各级政府桌面上面对的机遇和制约，对撞击新政策的意识形态平衡有重要影响。

医疗保健

在早期，联邦制对公共医疗保险进展缓慢。如前所述，法院在1937年宣布联邦政府社会保险立法无效。各省在1945年拒绝了绿皮书建议，这两个都包括医疗保险。然而，在联邦一级瘫痪之后，联邦制创建省一级创新的机会，左翼政治用来建立一个普遍性的医疗体系作为全国的一个主要选择。1947年，萨斯喀彻温省的平民合作联盟（CCF）政府率先实施普遍的医院保险，在北美是第一个有管辖权这样做的省。两个西部省份——不列颠哥伦比亚省和阿尔伯塔省马上跟随。在这点上，在全国范围内蔓延止步不前，各省期待联邦政府建立一个全国性的医疗计划。自由党总理的年代，路易·圣·洛朗最初不愿意采取行动，坚持他的政府只有当大多数的省份代表大多数人口准备加入全国计划时，才支持省级医疗保险计划。然而，到了20世纪50年代中期，当安大略省和纽芬兰省加入了支持联邦行动的行列，这个条件达到了。在1957年，联邦政府出台了一个普遍性的医院保险计划，分担省级计划的成本，所有的省份都在四年内加入了这个计划。

类似的情况扩展到医疗保险和医生服务。1962年，萨斯喀彻温省的民主党政府再次率先引入医疗保险计划，尽管医生进行了为期三周的痛苦罢工，医疗专业人士有组织地退出服务，在北美这是第一次。结束罢工的关键因素——医疗的普遍性和全面覆盖、病人有权选择自己的医生、保留医生有偿服务，成为全国辩论的起点。萨斯喀彻温省的经验表明，一个普遍性的做法在行政和政治方面是可行的。医生不再提供无偿服务，他们的收入实际上在医疗计划的早年提高了，缓解了其他地方的激进反对派的危险。这个早期的成功给了国家政治中的改革派以力量和武器。随着联邦自由党的权力回归，1963年它们的机会来了。自由党致力于某种形式的国家计划，它们的少数派政府依赖于第三政党的支持，包括新民主党（NDP）。

保守政治势力对普遍性模式的医疗计划展开激烈反抗。加拿大医学协会和保险公司反对意识形态的冲突过程通过政府间渠道。在安大略省、阿尔伯塔省和不列颠哥伦比亚省的保守党政府致力于对大多数人口实施私立医疗保险，公共计划只限于“参保困难”的人员，如老人和穷人。如果没有联邦政府的干预行动，这一现状可能会在全国大部分地区盛行，加拿大的医疗保险将更像美国同时期的体系。然而，由法官埃米特豪主持的医疗服务皇家委员会1964年建议普遍性医疗计划后，联邦政府支持该计划。保守的省政府陷入困惑中，联邦的建议在选民中很受欢迎，如果它们拒绝加入，它们的居民仍然必须缴纳联邦税，以支持其他省份的计划。长期在阿尔伯塔省长任职的卫生部长辞职，以示抗议。安大略省总理谴责医疗保障是“一个曾经对这个国家人民犯下的最大的骗局之一”（Taylor, 1987:375）。然而，在这种情况下，在医疗计划中，安大略省缺乏像养老金这样在辩论中起杠杆作用的计划。到了1971年，所有省份的医疗保险计划都到位。

因此，联邦制在医疗保险的政治中起了独特作用。虽然在最初的几年，医疗保险管辖权问题拖延了行动，但联邦制为改革派的省份实施医疗保险的社会民主原则创造了空间。最后，要求联邦行动把这个地区倡议转变为一项国家计划。但联邦和省的互动推出一项社会民主轨迹的医疗保险，和同一政府同一时期正在发展的缴费型养老金形成鲜明对比。养老金改革为私人养老金和个人退休账户小心地留下巨大空间，而医疗保险则由核心医院和医疗服务完全取代私人保险业。决策规则不是决策部门之间的唯一区别，但它们是至关重要的。

社会救助

同样的政府间的决策动力机制并没有塑造社会救助。新的收入保障计划成熟后，联邦政府承担社会救助的职责将收缩为残留作用，从来没有试图为省级福利计划建立一个强有力的国家框架。结果是平民合作联盟－新民主党（CCF－NDP）省份被剥夺它们在医疗保健中能够发挥的杠杆作用。

历年来，联邦政府已建立了一批小的分担成本计划，支持省级福利，给需要帮助的特定人群，并于1966年把这些举措合并到一个更广泛的计划——被称为“加拿大救助计划”（CAP）。尽管得到资助，联邦在社会救助方面的政策作用是不温不火。在加拿大救助计划下，联邦要求各省支持所有需要帮助的人建立一个正式的上诉机制，取消省级社会救助的居住要求，否则他们有完全控制权。联邦政府从来没有认真考虑过建立国家标准的福利水平，甚至一项要求各省每年汇报其政策的建议被积压在联邦政府的财政部内部。

联邦的财政支持触发了自大萧条以来从未见过的整个加拿大规模的社会救助的重大重组（Struthers, 1994: 190）。社会救助和服务支出占省级总支出的百分比增长强劲。虽然不可能知道在没有联邦转让的情况下，有多少省级支出将上升，但是成本分担比非分担服务的社会计划增幅更大；联邦和省级的官员当然相信联邦转移支付是关键，尤其是在较贫困的省份。（Canada, 1991）然而，在这一总体模式下，联邦政府的做法为省级计划沿着独特的发展轨迹留下了大量的空间，福利经历了两级政府多年的趋同和分歧周期（Boychuk, 1998）。

小结

三种模式的联邦制，给新型加拿大福利国家留下了它们的印记。专属的联邦计划，不受任何正式的政府间协议的约束，很大程度上由自由党的中间派政治塑造，以社会计划相对适度的前提出现。联合决策，要求高层次的政府间达成共识，制约退休收入体系中缴费型养老金的作用。最后，分担成本模式，给了社会民主力量在医疗保健方面的机会，虽然不是在社会救助领域，联邦政府并没有试图界定全面的国家计划。

三 三种联邦制和政治的重组

20世纪70年代中期代表战后福利国家版本的分水岭。在20世纪的最后25年，一种新的政治来主宰，政府专注于削减福利和重组。加拿大的重组有与其他重塑福利国家相同的经济和政治变化驱动：经济增长放缓、技术创新加速、国际贸易全球化，以及实力不断增强的保守政党及其理论。在加拿大，政府的财政问题尤为严重。公共债务占GDP的比例自20世纪70年代末开始稳步上升，直到20世纪90年代中期。那时，联邦财政收入的35%，优先通过联邦债务的利息支付，多个省份面临把它们的债券放在金融市场的问题。在此背景下，民意加强。普遍性的计划，如医疗保健和养老金保持强有力的支持，但民意调查显示，失业和社会救助福利面临更大的阻力，更多民众支持减税，这一模式在20世纪90年代中期达到顶峰。

社会政策的新政治通过联邦制政治得以加强，对联邦政府的社会作用产生了越来越大的挑战。在1976年，魁人党赢得了在魁北克省的权力，确立了其作为一个重大政治力量的地位。在1980年和1995年，国家一直生活在情感痛苦的对魁北克分离的公投之中。地区经济冲突也不断加深，伴随着20世纪70年代的能源危机，以及20世纪80年代自由贸易区域之间的陷阱，这些紧张局势使加拿大宪政改革陷入旷日持久的联邦和省级之间的谈判。通过这一漫长的宪法谈判，魁北克省与其他省份均有不同程度的支持，压制联邦拨款权力的限制。最后，国家未能达成新的宪法模式，拨款权力没有正式的限制。但联邦政府的社会作用越来越处于防御性地位。

结果是社会计划削减和重组时代的到来。20世纪80年代，社会政策的变化是相对渐进的，但在20世纪90年代，一些计划大幅削减，另一些计划进行复杂的重组。这是加拿大的新自由主义时期，从战后时代遗留下来的社会架构在许多重要方面进行了重新设计。事实证明，急剧性紧缩的政治窗口只开放几年。到了20世纪90年代末和21世纪初，联邦预算已转为顺差，公众反对福利再次被软化，两级政府都开始在社会部门进行再投资。然而，建立于20世纪90年代的计划削减的新轨迹已被证明理性持久。始于2008年底的经济衰退代表政府压力的测试，把聚焦点放在社会福利安全网的较大差距上，但是，经济衰退并没有导致社会福利的重大转向。政府对于回应更大失业做出的轻微和临时调整感到满意，否则就会停留在20世纪90年代的进程中。

社会计划的重组和随后再投资的影响，从一个计划到另一个计划差别很大。一些计划没有受到20世纪90年代福利削减的影响，更好地为21世纪的再投资服务。联邦制是福利计划缓冲过程的一部分，制约福利削减，但是早期是制约福利扩张。然而，社会政策很大程度上仍然取决于联邦制的运作模式。

（一）古典联邦制和专属的联邦计划

古典联邦制对社会政策的变革之风没有提供缓冲区，联邦决策者不受政府间关系的约束，在他们自己的管权范围内重组计划，其结果忠实地反映了不同群体选举的重要性。退休人员和儿童相对得到保障，失业者遭受重创。

养老金几乎毫发无损。1985年，保守党提出老年金（OAS）部分非指数化，但面对愤怒的老年选民迅速退缩。十年之后，自由党政府试图用综合收入测试的老年人福利取代老年金和收入保证补贴（GIS），但面对来自左翼的妇女团体，新民主党和右翼的投资经纪人担心这会侵蚀对退休储蓄的激励，放弃了这个想法。唯一幸存下来的变化是来自高收入的老年人通过税收体系用更隐蔽的措施“夺回”老年金。然而，这项措施仅仅影响5%的老人。

在重组时代，儿童福利实际上是扩大了。在20世纪80年代和90年代，经过一系列长期的曲折的动作，普遍性的家庭津贴消失了，改成儿童税收福利，是一项收入测试的支付，是对有孩子的低—中收入家庭的补助。随着20世纪90年代末财政地位的提高，自由党政府优先考虑增加福利。在这个进程中，随着省级社会救助和社会服务的相关变化，以及省政府协调增加福利，联邦政府暂时离开单边主义。然而两级政府协调的努力很大程度上是虎头蛇尾。十年后随着联邦一级政府的变化，单边主义迅速再现。2006年，新当选的保守党政府改弦易辙，重新推出一项对所有年幼儿童家庭的普遍性津贴，作为对儿童照顾的部分办法。在旧时代，联邦政府不存在事先和各省协商的情况。

然而，失业保险一次次遭受无情的削减。失业保险替代率从1971年高峰期的66%减少到1978年的60%、1993年的57%, 1994年，一些工人的失业保险替代率减少到55%，重复享受失业津贴者的失业保险替代率减少到50%，尽管一些受助人略有增加家庭补助，抵消了一部分影响。到1996年，现已改名为就业保险（EI）的替代率和1940年相似。此外，日益严格的领取资格要求促使实际领取失业津贴的受益人的比例大幅下降2。面对始于2008年的经济衰退期，联邦政府调整了一点失业福利，失业津贴的领取期限暂时延长到最长五个星期。福利的扩展与其他计划的特点相结合，稍微加强了经济衰退的受害者的收入保障。但是，图2表明，即使在经济衰退期的2009年，只有少于一半的加拿大失业者领取失业救济金。

联邦在失业保险这个计划上的自由裁量权的主要制约因素是地方主义政治。在许多国家，减少失业福利的建议使政治家和有组织的劳工发生对抗；在加拿大，最有效的削减福利的对手是来自贫困地区的政治家。仪式化的政治舞蹈被重复多次：保守党和自由党政府都建议削减福利，大西洋加拿大和魁北克的后座议员展开激烈反抗；这些地区的省政府支持他们的抗议；政府以减轻贫困地区压力的方式妥协。当政府没有足够的妥协，他们将付出政治代价。在1997年大选中，自由党在大西洋加拿大和魁北克省东部遭受了重大损失，很大程度上是因为削减失业福利。政府吸取了这个教训：就在2000年选举前，扭转了打击东部加拿大的新规则。相比之下，较富裕的省份，如安大略省和不列颠哥伦比亚省的失业较少得到政治保护。其结果是：享受福利的资格要求和福利期限出现越来越大的地区差异。图3显示了2009年经济衰退的最严重期的变化程度。

专属联邦计划的所有这些变化对省级社会救助计划有重要的影响。在儿童福利方面，除了短暂的努力协调外，在变化的进程中省级政府很少参与。

（二）联合决策的联邦制

在另一个极端，联合决策内在的日益增加的共识驱动的逻辑，有助于制约C/QPP的变化，缓冲了20世纪90年代严重紧缩期的计划，但也阻挡了21世纪的福利扩张努力。

在20世纪90年代，精算报告提出了关于养老金计划的长期财政状况的问题，引发了关于养老金不可持续性的广泛言论。最后养老金的调整很大程度上有助于稳定社会计划。联合决策不是唯一起作用的因素。养老金的选举敏感性在老年金个案中很明显，在C/QPP方面，同样无疑是重要的。缴费型养老金创造了细微调整的机会，这些调整在短期内，选民是看不见的，但从长期来看有重大影响（Myles and Pierson, 2001）。事实是，利用这些机会主要是加强而不是削弱计划，部分是由于政府间共识的需要。

1996年，加拿大提出一项政府间的评论，发布一项关于联合讨论养老金改革方案的文件（Canada, 1996）。然而，谈判从一开始就集中在一个狭窄的方案范围，而激进的变化，从来没有认真地考虑过。魁北克省宣布，它们将不考虑显著减少福利，这个立场得到萨斯喀彻温省和不列颠哥伦比亚省新民主党政府的支持。延长退休年龄，C / QPP的私有化或转向个人账户的鼓吹者发现这与他们的想法没什么共鸣。最后，联邦和各省政府同意10年内加速增加个人缴费率，从收入的5.5%增加到9.9 %，投资股票的增加收益，希望进一步加强该计划的长期资金。一些福利得到适度微调，两个新民主党（NDP）政府拒绝签署最终协议。然而，政府并没有尝试更急剧性的福利裁减，最终的变化在很大程度上稳定了退休收入体系中缴费型养老金的作用（Little, 2008; Béland and Myles, 2005）。

到2009～2010年，养老金政治的周期又转向到扩张方向。新的证据清晰地表明，中等收入的加拿大人为他们的退休生活、私人养老金和个人储蓄没有攒够钱，政府曾希望填补鸿沟，但它并没有这样做，如果做的话，它们的作用也有限。对此回应是另一个驱动力扩张C/ QPP，加强加拿大人的平均退休收入保障。最初，这个建议由联邦政府以及相当数量的省份支持。然而，阿尔伯塔省，从一开始就坚决反对扩张。就在2010年12月关于讨论这个问题的政府间重要会议之前，六省发表了联合声明，支持CPP的扩张，但其他两个省份加入了阿尔伯塔省的反对行动（Curry and Howlett, 2010）。

结果反映了联合决策联邦制独特的决策规则。如果CPP根据古典联邦模式运作，联邦政府可以自己采取行动。如果CPP按分担成本计划建立的规范运作，联邦政府和六省的支持就已经足够可以行动了，然而，在联合决策的联邦制下，需要一个特殊的政府间协议，现在缺乏这个。会议前一天，联邦财政部长“惊讶了他的同事们”，放弃“他曾亲自倡导6个月的想法”，理由是缺乏政府间共识。在这次会议上，各政府同意再次尝试鼓励自愿储蓄的办法。因此，在十年内，联合决策联邦制曾两次发挥它的魔力，帮助限制C/ QPP的削减和扩张。

（三）分担成本的联邦制

近年来最激烈的联邦－省政治是围绕分担成本的计划，为减轻压力避免相互指责提供了充分的机会。总体模式是联邦一级的单边主义，被全国各省无情地推回，最终由联邦政府再投资。这些政府间的动力机制促成医疗保健的核心部门的基本政策模式相对稳定。

这些冲突的阶段，实际上早在1977年就已开始，当时联邦政府引入整笔补助金（block grant），以回应传统的成本分担形式的挫折。联邦政府开始关注开放式承诺，支付一半昂贵的省级计划的成本，降低了自己的预算控制权。各省政府抱怨分担成本的计划扭曲了省级优先权，把它们锁定在关于具体计划是否符合联邦支持的无休止的争论中。经过广泛谈判，两级政府同意转移到一个给医疗和中学后教育的整笔补助金。联邦政府获得了更大的财政控制权，同时，省政府获得了更大的自由度。虽然正式的联邦医疗计划的附加条件仍然存在，但各省能够分配它们认为合适的联邦资金。事实上，没有明确的要求规定资金实际上要用于医疗和中学后教育。

然而，随着时间的推移，各省要付出高昂的代价换取额外的灵活性，由于联邦政府不再承诺支付省级计划的一半费用。在开始时，联邦政府的财政支持增加和经济总体增长的速度挂钩。但是，由于联邦赤字增加，渥太华多次做出单方面削减：1986年，转移支付的指数化仅限于少于两个百分点的GDP增长，1990年，该转移支付整整被冻结绝对值四年；1995年预算把加拿大救助计划合并成更广泛的整笔补助金，被称为加拿大医疗和社会转移支付（CHST），大幅下调支付给各省的现金。这些变化，是联邦政府在秘密设想和没有预警的强加情况下发生的，激起了各省之间痛苦的反应，严重侵蚀了在它们眼里联邦作用的合法性。在此之后，各省政府按另一套更强的决策规则和争端解决机制，实际上，努力转变更接近联合决策的模式。经过漫长的谈判后，除了魁北克以外，联邦政府和所有省级政府同意社会联盟框架协议，其中包含了一套指导社会政策中政府间关系的原则和程序3。但该协议未能得到各省的关注，并且长远影响不大。结果，分担成本的联邦制的作用仍然有争议（Bakvis et al,2009）。

这些政府间紧张关系的影响因社会计划不同而不同。就像在扩张期，医疗保健和社会救助之间的对比再次显示，关键的区别是联邦政府在何种程度上继续致力于政策的作用。

医疗保险

在医疗保健的情况下，分担成本的联邦制有助于缓冲普遍性福利模式的变化压力。联邦政府，尤其是当自由党当权时，把自己界定为获得平等医疗保健的担保人，抵制各保守省政府努力引进使用者付费或增加私营部门在核心医疗服务中的作用。投票后民意调查显示，加拿大人强烈支持现有的医疗保健系统，联邦自由党能够调动与各省冲突的意见。联邦卫生部长同省政府艰难地谈判，也反映了政府间财政的残酷现实。在整笔补助系统下，联邦国库不直接受省级医疗支出变化的影响，因此，没有承担保护全民医疗保健的相关财政成本。结果，联邦卫生部长更自由地捍卫普遍性和可及性的原则，实际上，这样做是减少转移资金到各省。

这个情况展现在几个举动中。就在1984年竞选前，联邦自由党把它们党的思想渗透到加拿大《医疗法》（CHA）中。在20世纪80年代初期，越来越多的医生除了他们从省医疗保险计划得到工资外，开始向患者收取额外费用，这种做法被称为“额外计费”。与此同时，一些省份开始挑逗，提出患者的住院费用的想法。联邦自由党反对这两种抑制平等地享有医疗保健的做法，加拿大《医疗法》规定禁止使用者付费和所有服务点收费。所有省政府反对加拿大《医疗法》，但它非常受选民欢迎，在众议院和参议院一致通过。

联邦政府继续处罚各省，从各省许可的费用中预扣了共2.47亿美元。然而，财政处罚并没有大到足以促使省政府同意。真正的制裁是政治性的。各省选民支持《医疗法》的原则，当他们的省政府被宣布为违反其条款时，他们很伤心。各省转为同意《医疗法》，面临与医学界艰难的谈判，它们要求禁止额外计费的补偿。安大略省忍受了广大医生25天的罢工，萨斯喀彻温省的医生轮流举行为期一天的罢工。在一些省份，医生得到了重要的财政收益，这些费用各省必须自己承担。但到了20世纪80年代后期，所有省份在很大程度上同意《医疗法》（Tuohy, 1994）。20世纪90年代中期，见证了这个周期的重复，这个时代集中在私人诊所提供专业的医疗服务，如白内障手术，以及收取“设施费”。联邦自由党政府于1995年挑战这些医疗费用，最后，大部分省很不情愿地转为同意禁止收取这些费用。

和强有力的政策作用相比，联邦的财政作用在20世纪80年代和90年代稳步下降。联邦作用被侵蚀的程度取决于如何定义“真正的”联邦贡献。整笔补助金在1977年引进的时候，联邦转移分为年度现金转移支付和税点转移支付（其中涉及联邦政府降低其税收和各省提高相同数额的税收）。结果是对联邦分担份额的大小展开激烈争论。渥太华坚持自己的贡献包括现金支付和来自1977年税点转移的财政收入。各省回应说，税点只是现在省级税基的一部分，联邦的贡献只限于现金。表1显示了急剧性的差异：各省只看第一栏，渥太华集中在最后一栏。然而，无论怎样计算，联邦分担医疗支出的份额在20世纪80年代和90年代有所下降，在世纪之交触底反弹。

各省政府处于日益增长的医疗费用和下降的联邦转移支付的夹缝中。紧接着，它们压缩医疗支出，1992～1997年平均每年减少2%（Fierlbeck, 2001年）。然而，这样强烈的限制是难以维持的。从20世纪90年代末开始，报纸越来越多地报道描述了医疗系统的衰退：医院病房关闭，获得新技术缓慢，职员水平下降，非急诊外科手术等候时间的争议，以及拥挤的急诊室。此外，民意调查表明，加拿大医疗保健系统的公众信心下降比其他西方国家更为迅速（Schoen, 2002）。在政治上已经达到不能再继续紧缩的边界了。

毫不奇怪的是，各省政府开始反抗。它们发起持久的公众运动，指责渥太华医疗保健的侵蚀和要求联邦政府再投资。随着联邦财政医疗在20世纪90年代末的回归，渥太华的再投资，1999年、2000年、2002年、2004年的拨款明显增加。2004年的协议尤为重要，为增加协议期间的联邦转移支付，渥太华提供了一个重大的即时现金注入和以商定的形式建立了一个十年医疗计划。

实际上，20世纪90年代联邦医疗支出削减，之后，渐渐地部分逆转（见表1）。这些联邦转移支付增加并没有解决政府间的紧张局势，各省政府拒绝了联邦政府优先考虑的具体改革或给予附加条件的新资金。直到2004年，各省准备和联邦政府签署一份联合计划。即使这样，魁北克坚持一个单独的协议，其他省份坚持它们唯一的责任不是向渥太华，而是向它们自己的公民汇报进展情况。

尽管局势紧张，但两级政府仍然锁定在一个怀抱，倾向于保护医疗保健核心的变化的压力。从表面上看，加拿大医疗体系的基本参数的稳定性是惊人的。加拿大没有经历过像南部边境那样由健康维护组织和以营利为目的的连锁医院造成的革命，也没有经历过像英国国内市场的试验。目前还不清楚这些缓冲作用是否会持续，作为分担成本模式的挑战正在不断增加。魁北克长期以来一直主张向古典联邦制转变，要求额外税收空间转移给各省，以消除联邦的现金转移。一些以英语为母语的加拿大分析师表示同意。例如，保守派往往抱怨联邦现金转移使得省政府不得不对医疗保健作出艰难的选择，阻止私营部门和护理配给价格发挥更大的作用（Boessenkool, 2010）。此类对分担成本机制的攻击可能走到头了，在这期间，对现有的医疗计划的政府间协议的续约进行谈判，该协议在2014年到期。

分担成本联邦制的缓冲作用从来不是绝对的。随着在魁北克和其他地方提供磁共振诊断服务的私人诊所的开设，私营部门的作用在2004年重新显现（Langhi, 2004）。即使在更加分权的保守党政府2006年选举前，联邦政府没有像以前那样填补医疗资金缺口。加拿大在医疗保健方面最后有可能进入一个公共部门和私营部门的新混合。但分担成本联邦制的趋势，更倾向于国家朝着一个更渐进的过程，对于一个国家作为一个整体发生的社会政策重大变化，需要高层次的共识。

社会救助

和医疗保健对比，社会救助领域可看出政府更直接的分权，引发从分担成本联邦制过渡到古典联邦制，消除政府间的缓冲作用。虽然社会救助计划的资金没有被列入1977年的整笔补助金，但是完全成本分担导致20世纪90年代受害者进入对抗联邦赤字的斗争。1990年，联邦保守党政府单方面对三个最富裕的省份实行社会救助计划的法定上限（“cap on CAP”），限定为每年5%增长的联邦贡献。随着不久之后严重的经济衰退，联邦政府在这些省份福利开支的份额大幅下跌，几年之内，安大略省政府报道，渥太华只贡献28%的福利开支（Courchene and Telmer, 1998）。最后一步的到来是在1995年，当随后的自由党政府一起废除社会救助计划，滚动支持社会救助转为加拿大医疗和社会转移支付（CHST）。这个变化大大增加了省级自由裁量权，因为联邦政府的资金不再专门用于社会救助。渥太华也抓住机会消除省级计划的要求，回应所有有“需要”的人并维持上诉程序的要求。只有省级居住的限制要求仍然存在，即使这个小小的规定也难以执行。

和医疗保健对比，联邦政府接受了可持续的责任，而联邦政府几乎完全放弃社会救助，使各省更难推回。许多社会政策鼓吹者预测，政府分权将使社会救助加快进入福利谷底。虽然社会救助计划从来没有设置国家福利率，但他们认为，成本分担保护了社会救助，因为省级财政主管将获得只有一半由福利削减所产生的节省。他们也认为，社会救助计划要求省级帮助所有有“需要”的人，排除了在美国出现的更加严厉的工作福利形式和领取福利的期限限制。

事实上，福利是在削减。例如，在1996年，安大略省新当选的保守党政府削减了20%的福利，其他地方福利削减更大。一如往常，很难隔离政府分权的影响。在国家层面，福利削减的趋势开始于1992年，最后取消社会救助计划的法定上限（the cap on CAP）和社会救助计划，一项关于发展趋势的仔细研究得出结论，福利是驼背型的（Boychuk, 2006）。此外，福利水平趋于稳定，尽管21世纪在较低的水平（National Council of Welfare, 2010）。但是，享受福利的资格的后果是清晰的。受益者受到越来越多的强迫就业计划，并在安大略省推出了家庭资产的抵押权。最严厉的一步是在2002年，不列颠哥伦比亚省推出享受福利的时间限制，对无子女的受雇者任何一个5年期内限制为两年的支持。随后的福利调整减少了受显著影响的人口数目。但是，所有这些规定将被社会救助计划禁止。

小结

战后，社会政策的新政治流经三种不同的制度过滤器，这有助于解释不同社会计划削减的不均衡影响。专属的联邦计划，充分显示了中间派政治的转变趋势，伴随着与老人、儿童和失业者长期的不同命运。与此同时，联合决策的联邦制帮助保护缴费型养老金。分担成本的联邦制帮助缓冲医疗保健的基本模式，但适度的保护使得社会救助倒塌，社会救助计划的取消更充分地显示了受助人在各省的政治压力。有趣的是，这些变化的累积影响加深了加拿大社会政策核心的脱节。收入保障更加坚定地转向有限的、选择性的模式，如失业福利和社会救助被削弱，儿童福利转向收入测试。相比之下，普遍性的医疗保健模式一直坚挺着，如果有点焦头烂额问题的话是在医院和医生的服务方面。加拿大福利的这两个趋势进一步拉开。

结论

加拿大联邦包含了三种独特的联邦制模式，每一种模式改变政府的职权范围，政府之间的权力得到重新分配，要求不同程度的政府间的共识行动。在任何时间点上，扩张和紧缩年代，同一个联邦政府和省政府在同样的政治环境下根据不同的规则塑造不同的社会计划。这些模式在加拿大福利国家留下了它们的印记。因为它们作为制度的过滤器，流经更广泛的政治和经济压力，很难精确隔离它们对政策结果的独立影响。然而，可以识别镶嵌在每一种模式的激励和约束，并决定其影响社会政策的方向。至少，联邦制的三种模式仍然是解释加拿大一些社会政策谜题的重要部分，包括最近几十年，收入保障、医疗保健和重组的不均衡影响的不同思想轨迹。

本文采用规范性标准评估三种联邦制——绩效、有效性和合法性——产生一个混合报告。古典联邦模式几乎可以定义为最接近于传统的联邦原则，在应对地区多样性的有效性问题上大概得分最高。问题总是，这种模式是否建立了社会公民的要求——所有加拿大人不论他们住在何处都应该享有平等的社会权利，以及福利的信念和联邦应加强社会福利的地区差异范围的信念之间的适当平衡。相比较而言，加拿大的福利国家倾向于给予更大范围的地区差异；几乎所有其他发达民主的联邦国家更多看重公民的平等待遇（Banting, 2006; Obinger, Leibried and Castles, 2005）。导致更大的地区差异主要是因为联邦政府在社会政策中发挥较小作用，更多的计划属于省政府的专属权限。但福利的地区差异反映了地区主义倾向蔓延到一些联邦计划的设计。古典联邦模式最大的失败无疑是联邦就业保险计划。在任何联邦，发放社会计划的基本原则是为了确保公民不论他们住在何处，在相同情况下享受同样的待遇。根据这个标准，联邦失业计划的失败很引人注目。

在另一个极端，联合决策模式也可以被看作联邦制另一个模式强有力的版本。正如我们所看到的，其效果是一直缓冲加拿大养老金计划和魁北克养老金计划来自民主政治内在变化的压力。该模式的捍卫者可能会注意到，随着时间的推移，通过联合决策产生的挫折同样在福利国家的倡导者和反对者中出现。在战后的几十年中，福利扩张的倡导者对该方案感到绝望，在紧缩时代，私有化的倡导者面临类似的失望。在21世纪，扩张主义的挫折再次出现。联合决策的捍卫者也认为，在养老金领域优先保持稳定发展是有道理的，因为那里的政策需要长远的考虑。实际的方案无疑过于苛刻；没有理由认为缴费型养老金应该比宪法的大部分内容更加难以改变。然而，该模式生成政府间的合法性，同时，该模式管辖的计划享有强大的民意支持。

我们面临的最大困难是分担成本联邦制领域。这种模式的合法性受到越来越大的挑战，特别是在医疗保健方面。加拿大的医疗保健联邦干预比任何发达联邦国家包括美国和瑞士要少且不具体，然而其干预产生更多的政府间怨恨（Banting and Corbett, 2002）。由于缺乏认同的联邦－省决策规则，以及单边主义和20世纪90年代的破裂，国家付出了高昂的代价。正如我们看到的，社会联盟框架协议未能得到省级考虑，令那些把它看作一种重建政府间信任机制的人感到失望。

毫无疑问，三种联邦制模式之间的平衡像过去一样将在未来演进。分担成本模式在未来的日子里可能起较小的作用，但只要加拿大人期待联邦和省两级政府回应他们面对的社会问题，很难设想三种模式的任何一种从社会政策的世界完全消失。很可能加拿大福利国家变化的压力将继续流经三种不同的制度过滤器，每一种都有它自己对未来的影响。

注释

 

1．随着1982年宪法法案第36条的列入，均衡补助有了具体的宪法基础，不再依靠联邦拨款权力。

2．在大西洋加拿大地区的数字偶尔超过100%，是因为劳动力调查计算失业人口的方式。有些定期支付就业保险（EI）的受助人工作了几个小时，被认为是就业而不是在劳动力调查中的失业。一些受助人被认为是退出劳动力市场，而不是失业，因为劳动力调查所使用的确定标准是他们在过去几周是否积极寻找工作和没有积极寻找工作的原因。

3．通过社会联盟框架协议的谈判，魁北克采取了和其他省份不同的立场，赞成古典联邦模式的自治权，而不是一个共同决策的缜密系统。简单地达到省级共识，条件是任何省份都将有权完全退出任何政府间的协议，并且得到充分的财政补偿。当这一规定在最终协议中被确认，魁北克拒绝签署。

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词汇表

 

1．整笔补助金（block grant）是指政府间资金的转移支付，补助金额与接受政府的实际支出水平无关。一个例子是加拿大医疗转移支付，是由联邦政府确定，和实际省级医疗保健支出没有直接关系。

2．缴费型养老金（contributory pension）指的是一种养老金计划，福利的资格条件和福利水平由就业期间个人和他或她的雇主的缴费多少决定。加拿大养老金计划是缴费型养老金（也是社会保险）。

3．非指数化（deindexization）指的是去除福利水平的自动提高，以补偿通货膨胀的影响。

4．收入测试（income-tested）指的是这样一种福利计划，当受助者的其他收入增加了，福利支付的范围削减。一个例子是收入保证补助，是由加拿大低－中收入的老人享受。

5．选择退出（opt out）指的是允许一个省从联邦－省分担成本的计划中退出，但仍收到联邦政府同等的支付。

6．选择性计划（selectivist）指的是只给有需要的个人提供收入或服务的计划。选择性计划和提供给所有个人的福利的普遍性计划相区别。选择性计划的一个例子是社会救助。

7．社会救助（social assistance），通常被称为“福利”，是提供给没有足够的所有其

他收入来源的个人。在加拿大，社会救助是由省政府提供（在安大略省，是市级救助）。

8．社会保险计划（social insurance program）是一个缴费型计划，享受福利的资格条件和福利水平取决于就业期间个人和他或她的雇主缴费多少。最主要的例子是就业保险和加拿大养老金计划（见缴费型养老金）。

9．否决点（veto points）指的是一个决策系统，这个系统需要一些政治上的独立代理人或代理机构的支持，从而给每个代理人或代理机构以阻止或“否决”修改建议的能力。

 

作者单位：加拿大女王大学政策研究学院

译者单位：广州大学公共管理学院