城乡发展一体化解读

◇牛凤瑞

重读十八大报告有关推动城乡发展一体化的论述，笔者有如下理解。

第一，城乡发展是对立统一的关系。城乡一体化发展的目标是缩小过大的城乡差距，而不可能完全消除城乡差异。城乡一体化发展是协调城乡关系的发展，而不是偏向农村的发展。加快农村发展也不是不让城市发展或者削弱城市的发展。以城带乡的前提是城市的强大，城市的率先发展。没有城市带动能力的强大，以城带乡就成了一句空话。与农村相比，城市具有更高的要素配置效率。农村要素向城市聚集是城市化进程中的必然现象。农村要素向城市流动，提高了社会要素整体配置效率，对农村发展的负面影响是暂时的、局部的，正面影响则是持久的全局的。大规模的青壮农村劳动力进城务工经商，进城的是农村剩余劳动力，虽然降低了农业劳动力平均素质，但不会影响农业劳动力的有效供给。同时，由于农业技术的进步，农业劳动强度大大减轻，为妇女、老人满足农业生产需要提供了可能。这是社会劳动力的优化配置，也是家庭劳动力的优化组合。

第二，农业、农村、农民问题是全党工作的重中之重，难点、重点均在农民增收，而农民增收难的深层根源在于农民数量的庞大。调整农业结构对于农民增收只具有局部的、暂时的效果。发展农村工业与工业企业集中布局的客观要求相悖，城市工业取代农村工业（农产品加工业除外）属于必然。减免农民税负，对于农民增收只具有当年意义，因为以后就不再有税赋可供减免。要富裕农民，必须减少农民。只有减少农民，才能有农业的规模经营和农业劳动生产率的提高，才会有农民的增收。而减少农民的根本途径是城市化。

第三，城市以非农产业为主，农村以农业为主。城乡差别是城乡地域分工的结果，只要这种分工不变，城乡产业、就业、职业结构就不可能一体化。所以城乡一体化发展不应也不可能改变城乡不同的结构。而城乡分割的二元体制是人为设置的，是可以而且是必须改变的。农村居民是与城市居民相对应的概念，但农村居民≠农民。农民是拥有土地等农业生产资料，且从事农业生产劳动的人及其家属。农村居民可以是农民，也可以是生活在农村而从事非农产业的人及其家属。拥有土地而不从事农业生产劳动的是地主，从事农业生产而没有土地的是农业工人。拥有土地农业生产资料而不事农业生产劳动，但从事农业企业经营管理的人是农业企业家（农业资本家）。

第四，农业是国民经济的基础，但农业不具有物质财富的代际传承和积累功能。农产品是有机物，不能长久储存；主要作为食物的农产品消费弹性小，少了要挨饿，多了也会造成浪费。一个社会从事农业生产的劳动力越多，这个社会物质财富的积累能力越弱，这个社会越穷。农业发展的严重滞后和过度超前都是资源的错配。“农业是国民经济的基础”是规律，永远不会改变；“以农业为国民经济的基础”是战略，具有阶段性。农业现代化的基本标志是现代技术装备的农业、具有较高的土地生产率和劳动生产率的农业、保障食品供给安全和生态安全的农业。农业的现代化要以城市化对农产品和农业剩余劳动力的市场需求为条件，以工业化、信息化为农业提供的技术装备为前提。加快发展现代农业、实现农业现代化必须与城市化、工业化、信息化协调发展，但不可能同步，更不可能超前发展。充分利用经济全球化背景下的两种资源、两个市场，进口资源型的农产品（粮食、木材、饲料、棉花、纸浆等），出口技术、资金、劳动密集型农产品，实现农业资源在世界范围内的转换，以及在农业和非农产业部门之间的合理配置，应是我国保障食品安全和生态环境安全的重要考量，也是维系国际经济关系平衡和国际合作可持续发展的条件。

第五，价格是市场供求关系的信号，价格变动是市场配置资源的基本形式。坚持以工补农，工业反哺农业，加大强农惠农的力度，对于改变农业比较利益偏低的格局具有正向效应。但长期依靠补贴过日子的农业是不可持续的，并将扭曲农业与其他产业之间的正常关系，社会成本极高，也不利于农业竞争力的提升。逐步理顺农产品的价格体系，优质优价，是食品安全和农业持续稳定发展的重要保证。部分耕地弃耕抛荒与其说是农业危机的征兆，不如视为农业比较利益偏低的结果，变藏粮于民为藏粮于地是农民对农产品市场需求的主动适应，是市场配置农业资源的表现。

第六，国家对农村的支持要集中于公共领域，明确重点，减少执行成本，注重实际效果。一是农村教育、养老、医疗等社会保障建设；二是农业科技、市场信息、销售加工等服务，水利、种子、肥料供应等市场调节容易失灵的农业产前产后领域；三是农村公共基础设施建设。推进新农村建设，建设农村公共基础设施要与经济社会发展的总体水平相适应，要充分考虑农村人口正在大幅度减少、自然村落的大规模撤并和投资的实际效果，以及公共财力可持续的支持等因素，在县域范围内进行城乡的统一规划，与增强城市的综合承载力统筹兼顾。集中连片地区的扶贫开发要与异地扶贫、生态移民统筹安排，生态保护、环境建设、退耕还林还草要与生态移民结合起来。生态移民，异地务农，空间狭小，将面临二次移民。生态移民与推进城市化相结合，退耕和退人、区域扶贫和异地致富与移民进城就业相结合，才是可持续的。这里的生态移民是指政策引导的自主的、渐进的经济性移民，而不是强制的一次性完成的工程性的计划移民。

第七，农业家庭经营的长期性及其合理性和必然性，依据在于农业生产的特点和家庭经营优点的结合，而不是或者主要不是由农业生产力发展水平所决定的。农业经营面临着市场和自然双重风险，有赖于农业经营者的高度自主性和自觉性；农业生产中劳动过程与生产时间相分离，要求劳动者对生产成果独享和高度的责权利统一；农业生产从种到收的全过程，较少依赖大规模劳动协作，一个家庭的劳动力足可胜任。家庭是社会的细胞，家庭成员由姻缘、血缘的纽带相联结，较少存在利益分割的矛盾。家庭经营可以大大降低农业管理成本，提高经营效果，这也是我国20多年的农业合作化总体上不成功的根本原因所在。今天的农业生产水平虽非20世纪80年代初期可比，但农业生产的特点依旧没有改变。农业规模经营与家庭经营完全可以达到统一，家庭农场的活力即证明了这一点。所以，构建新型的农业经营体系要以家庭经营为基础，应以整体上不否定家庭承包制为前提。发展专业合作和股份合作，培育新型的农村经营主体，公司+农户，应更多集中于农业的产前产后环节和非大田的集约农业。

第八，改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的获益比例，主要指国家基本建设征地，指那些远离城市的农村土地征用。城市的高地价、高收益与土地的占有者和使用者的努力无关，而是大规模集中的社会投资凝聚的结果。城市土地级差收入归社会，合理合法。土地财政不等于土地腐败。土地财政是实现社会再分配的重要工具，是改进、改善、用好、用活，简单地否定，无益于问题的解决。城市建设征地制度改革的核心问题是土地增值收益的公平、合理分配，是土地增值收益分配的标准化、制度化建设问题。征地引发的社会冲突和群体事件，根源在于直接利益相关方更多分享土地开发收益的预期，而预期又与理论和舆论的导向密切相关。令人不安的是，一些近郊农民因征地拆迁而一夜暴富所诱发的社会矛盾尚未引起政府和社会的应有关注。

第九，农民工现象是城乡二元体制与快速城市化交互作用的结果，但整体上是社会的进步，而不是社会的倒退。农民工满足了城市化对劳动力的需求，降低了城市化即期成本，提升了“中国制造”的国际竞争力。留守儿童、空巢家庭、夫妇分居等一系列社会问题，由农民工单方面承担成本，体现了城乡体制的深层缺陷。农民工市民化是对城乡二元体制的否定，是社会主义制度的本质要求，对于构建和谐城市具有紧迫性。但农民工的市民化是一个长期的渐进的过程，中心环节在于城市化政策、城市公共财力支持能力及政府的意愿和农民工输入地与输出地之间利益关系的调整。以农民工的农村土地承包权、宅基地的使用权和集体资产收益的分配权换取城市的社会保障和城市住房，不失为一种可供考虑的方案。这一方案的实施不应被视为对农民权益的又一次剥夺，关键在于是否符合农民工的意愿，是否是农民工的自主选择。

第十，城乡一体化发展的目标是消除对农民身份的事实上的歧视，城乡居民平等拥有共和国的公民权和发展权，共享城市化成果。城乡一体化发展关键在于变革城乡分割的二元户籍制度和土地制度。城乡一体化发展政策顶层设计的基点是：①农村居民移居城市的自主选择权；②已经进城的农村居民成为平等的市民一员；③逐步实现城乡公共服务的均衡配置；④城乡要素的平等交换；⑤变农村土地集体所有制度为城乡统一的土地国有（共有）制，农民家庭拥有土地的永佃权。