导读
美国经济还未完全复苏，债务高企成为其长期威胁，“财政悬崖”则已经迫在眉睫。这些问题都是2012年美国大选的热点。本文作者认为无论谁当选，“财政悬崖”都可以避免，但最近两位候选人关于财政政策的言论都没有给出令人信服的细节，长期仍存隐忧。
美国经济与大选承诺
美国仍然在经济衰退中挣扎。在这场危机中，经济规模收缩了5%，股市损失了近一半市值。新增工作岗位滞后于劳动力的增长，失业率从2006年的4.4%升至2009年10月的10%，现在是7.8%，劳动参与率的下降还使得失业情况被低估；住房价格还在下跌，在建房屋数量比危机前下降了2/3，抵押贷款违约率仍高于10%。仅有的好消息是美国的表现强于其他的发达国家（例如欧元区、日本和英国），而且也比1929年大萧条时要好。但对于世界上第一大经济体而言，这一标准显然过低。
为什么没有更糟？
美联储对危机的反应从速度和幅度上来看都是空前的。首先，利率被削减至0.25%以下。其次，美联储2009年开始实施量化宽松，购买私人部门资产超过1万亿美元（QE1）; 2010年年底进一步增加长期国库券购买计划（QE2），2011年9月实施短期国库券向长期债券的置换（OT），最近则宣布规模大约为每月400亿美元的证券购买计划（QE3）。对此，共和党人批评美联储的扩张政策会导致通胀风险；而美联储主席伯南克则指出持续的低通胀和低国债收益率让扩张政策有足够空间。现在看来，大部分新增资金被私人银行作为储备持有，因此上述政策的影响是长期的，而且作用对象是美联储无法直接控制的市场价格。
就职后不久，奥巴马通过了总额7870亿美元的刺激计划，包括税收减免、援助各州及增加联邦开支等措施。主流的观点认为，与其他措施相比，刺激计划让失业率更低；持怀疑态度的人则信奉“扩张性的财政收缩”。但IMF 2010年的一份报告指出，在其他国家也衰退时，财政紧缩不太可能带来出口拉动的增长。无论刺激政策优劣如何，其规模并不大：虽然联邦政府采购从2008年到2011年增长迅速（实际增长14%），但与前几年因阿富汗战争和伊拉克战争所带来的公共开支剧增相比，其增长速度并不反常。另外，虽然联邦开支在危机的头两年迅速增长，但近来上升速度减缓，最近甚至开始收缩。
高失业是结构性的吗？
货币政策和财政政策只有当失业是周期性时才能起作用，如果失业是结构性的（例如工人和工作岗位在技能和地理上不匹配），扩张政策只能带来通货膨胀。在危机之前，工作岗位的增长滞后于人口增长，这可能与人口结构变化、医疗成本和技能不足有关。然而，危机后就业下降的幅度之大，不足以被上述非周期性因素所解释。最近的研究表明，失业问题主要是周期性的——在经历如此剧烈的衰退之时，就业表现并不反常。
辛普森-鲍尔斯委员会和“财政悬崖”
两党在公共债务水平的严重性方面意见一致。债务水平在“大衰退”期间迅速攀升，但增长的大部分可以被自动稳定机制所揭示，即经济衰退时税收收入会自动减少，而公共开支会增大。更让人担忧的是，长期内债务规模将不断增长。政府开支增加主要是因为医疗保险和社会保障支出的增加，这部分占GDP的比例从20世纪50年代的3%增长到现在的近12%，预计2037年增长到16%。由于税收增长速度赶不上开支增长的趋势，可以预见公共债务会继续累积。
2010年10月，两党联合的辛普森-鲍尔斯委员会发布了多数报告，提议采取削减开支和税收改革。进一步，委员会建议取消大多数税收减免，以增加约1.1万亿美元财政收入。额外的收入部分会用来降低税率，使长期税收占GDP的比重低于20%，剩下的则用来偿还债务。委员会还建议为联邦医疗保险（Medicare）设定目标以控制其2020年以后的增长，同时将自决的开支增长控制在通货膨胀率的一半以内。尽管如此，奥巴马并不完全同意；委员会成员、罗姆尼的竞选搭档保罗·瑞安则投了反对票。辛普森-鲍尔斯委员会并没有获得通过该法案的绝对多数票。
政治斗争在2011年夏天的“债务上限”问题上达到顶峰。共和党人要求提高债务上限必须与削减开支同时进行；民主党人则坚持必须无条件提高债务上限，或者包括增加税收的措施。最终的一致意见是暂时提高债务上限，将解决长期债务问题推迟到第二年。如果两党在2013年以前还达不成一致，《预算控制法案》（Budget Control Act）将会生效，自动的开支削减计划将启动；同时布什时期的税收减免将在2012年年底到期。这两个因素共同构成了“财政悬崖”，意味着税收占GDP比重将增加2.7个百分点，而政府开支降低1个百分点。财政突然收缩3.7个百分点将把美国推向另一次衰退的深渊。
总统候选人的财政政策
从目前的政治局势来看，共和党几乎肯定能够控制众议院，民主党则能守住参议院。无论是谁最后胜选，都不可避免地面临分裂的政府。
短期财政政策：美国的债务水平和利率水平几乎没有关系，而且现在几乎没有对美国主权违约的担心。罗姆尼阵营呼吁立即削减5%的非防卫支出，并强烈反对奥巴马所提议的第二次刺激计划；另外，共和党主张继续税收减免，幅度甚至超过布什时期。
奥巴马最近的论调则显示其同样寻求收缩开支，但民主党更倾向于将军费也纳入开支削减中。同样，总统和其他民主党人支持继续布什时期的税收减免，但高收入人群除外。
两位总统候选人均表达了避免“财政悬崖”的意愿，最近两党在国会中的领袖也已经在商议于2013年1月之前推迟法案生效，扩展税收减免的细节。因此，无论谁最后胜出，都有足够的时间将两党促成一致，但由此产生的政治不确定性对经济并没有好处。
长期财政政策：税收。共和党的计划是无限期扩展布什时期的所有税收减免（每年成本为4500亿美元），将边际收入税率下降20个百分点，公司税从35%削减至25%。同时，一些未指明的税收抵扣会被取消。已有的证据表明，低税率并不一定会促进增长，特别是美国的收入不平等已经很高。从数据来看，2001年布什削减税率后，经济增长并不出色。即使确实存在这样的增长效应，罗姆尼的税收改革只能让税收不致降低，而对削减预算无益。
民主党的税收改革则会废止百万富翁们的税收优惠，并降低年收入超过25万美元家庭税率，最高达28%。同时，奥巴马总统还提议年收入25万美元以下的家庭永久享受布什减税政策，其他家庭的优惠将会到期。综合来看，这些改革措施估计每年可以增加1500亿美元，但不足以填补长期的预算不足，同时无法冲抵成本为350亿美元的低收入家庭的税收减免计划。
长期财政政策：开支。罗姆尼及其竞选搭档提议将公共开支控制在GDP的20%以内，途径是削减非防务开支和控制政府津贴。长期债务增长的驱动力是医疗。“瑞安计划”（Ryan Plan）提议从2023年开始，为年老者提供抵用券，以购买私人保险或联邦医疗保险，目的是通过更激烈的竞争降低联邦医疗保险的成本。但如果医疗保障成本的膨胀是因为需求的增长或提供保障潜在成本的提高，这种竞争效果有限。作为防范，保罗·瑞安提议在2023年以后限制联邦医疗保险开支的增长速度不得高于GDP增长率0.5个百分点。
奥巴马则致力于实施《平价医疗法案》（Affordable Care Act），既增加保障覆盖面，又控制联邦医疗保险支出。据国会预算办公室估计，2010年到2019年该法案将减少赤字1180亿美元。罗姆尼则承诺废止该法案。
结论
美国在短期和长期均面临着诸多财政挑战，两位候选人都没有给出政策细节令人失望。辛普森-鲍尔斯提议理应成为双方辩论的出发点，美国需要提高税收、控制医疗和社会保障成本的具体措施。
本文原题名为“A briefing on the US economy and presidential election promises”。本文作者Ethan Ilzetzki为伦敦政治经济学院助理教授，Jonathan Pinder为伦敦政治经济学院博士生。本文于2012年10月20日刊于VOXEU网站。