第四节 统筹城乡区域发展保障措施

福建统筹城乡区域一体化发展必须要立足于各个区域当地实际情况和发展条件方面的特点，充分发挥当地区域社会基础和发展层次，结合地区的发展特色，着力调动有利于城乡区域统筹发展的各方面资源和优势，紧紧围绕城乡区域一体化这个目标，着力开展各项实务工作稳扎稳打，扎实推进各项城乡统筹发展的环节，有条不紊地展开各项区域统筹的保障功能，才能更加顺利地达到区域一体化发展任务目标，结合福建省的具体情况看，主要可以从以下几个方面着手。

一 强化组织领导发挥统筹管理的功能

为确保福建推进统筹城乡协调发展各项工作及时开展、顺利推进，需要建立统筹协调的工作机制与组织领导和监督机制，推进和完善全省城乡统筹协调发展工作的领导体制、管理体制、工作机制，最大限度地保障统筹解决好城乡发展中出现的问题，统一对推进统筹城乡区域协调发展工作的领导，以保证各市县（区）、各相关部门能够在统一的部署和指导下，明确统筹城乡区域发展的各阶段工作重点，保证各个相关的项目建设能够得以顺利实施，通过各级别的政府部门协调配合密切合作，保证各组织之间能够做到相互支持，按照统筹城乡区域协调发展的总体思路和理念，才能在统一领导下协调好各方面力量，切实有效地整合各种资源，强化政府的服务职能，构建起统筹城乡区域协调发展的良好工作氛围，形成一致的目标，拧成一股绳，化作一缕劲，切实将全省城乡区域统筹协调发展的专题工作做得更深、做得更细，才有可能在实质上做出真正的成效。

因此，为了保障福建统筹城乡区域发展的落实，首要的就是要加强组织领导，精心组织和实施统筹城乡发展的工作方案，扎实有效地推进各方面的工作，才有可能力求取得实质性的突破，尽快完成城乡区域一体化的终极目标。重点是要建立健全全省统筹城乡区域发展的工作机构，建议由省住房与城乡建设厅牵头，配备专门的工作力量，组织有关人员专门负责城乡统筹发展的事宜。坚持从实际出发，立足于当地经济社会发展的层次和水平，因地制宜、树立典型，发挥示范作用，通过分类指导分步骤推进，真正做到有条不紊。构建和完善各级领导班子成员和有关职能部门的横向联系和纵向沟通，构建起相对成熟的城乡区域一体化建设工作制度，切实加强对城乡一体化建设的全盘领导、全程指导、全面协调和全方位督查。还要保障各级政府的相关职能部门加强业务指导和协调，优化业务服务流程，保证能够全力配合城乡区域一体化建设。此外，还应积极探索建立与城乡一体化发展相适应的组织体系，进一步增强各级组织的创造力、凝聚力和战斗力。依托社会研究机构的力量，鼓励各类民间组织和协会针对城乡区域统筹建言献策，充分发挥专业研究机构的作用，做好宣传工作，树立人人关心城乡统筹，事事为了一体化发展的理念，保证在思想上能达到高度统一，在政治上能形成强大合力，在工作态度上能全力保证推动城乡区域一体化建设尽心尽力。

二 完善统筹城乡区域发展的制度安排

要切实理顺事关城乡区域一体化发展的各项制度，破除制约城乡统筹的制度障碍，探索建立符合福建实际的城乡区域发展的各类制度。一是要探索尝试建立起城乡统一的产权制度，尤其是在与城乡百姓民生关联最大的住房领域，要敢于先行先试，切实形成城乡统一的住房产权制度，在合理合法的情况下，要使农村居民的住房与生活在城市的居民一样，能够拥有房屋产权证和土地使用证，盘活农村房地产市场，保障其产权可以进行正常出售或者抵押，保证城乡居民的住房领域获得同等对待。二是要积极探索和完善城乡区域统一的户籍管理制度，主要可以围绕设立以身份证管理为核心的城乡统一的人口流动制度，积极推行和探索居住证制度的完善和推广，保证所有城乡居民能够在有稳定的收入来源及居住年限的情况下，都有资格办理当地居住证，甚至在此基础上逐步过渡到当地户口，并保障其能够依法享受当地居民的权利，从而从根本上实现以居住地来划分城镇人口和农村人口，或者以职业来划分农业人口和非农业人口，使户籍登记能够最大限度地准确反映公民的现实居住和职业状况，从而从根本上破除城乡人口流动的障碍，为城乡区域发展奠定坚实基础。三是要尝试建立健全城乡区域统一的就业服务及管理制度，致力于形成城乡区域统一的人才市场，引导城乡区域生产要素跨区域合理自由流动，尤其是要从根本上消除社会对农民工进城就业或务工的歧视性、限制性的各种规定，尝试构建起城乡统一、自由平等、开放透明、公平竞争、合理有序的就业制度和失业登记制度，建立和完善城乡区域一体的劳动市场服务功能，多渠道全方位开拓就业岗位，及时发布各类用工信息，促进城乡劳动力自由流动、公平就业、平等享有政府提供的公共就业服务的体制机制，促进城乡充分就业。四是要逐步形成城乡统一的社会保障制度，按照“老有所养、病有所医、弱有所扶、贫有所济、壮有所为”的目标，在全省范围内构建和完善覆盖全省所有人口的新型养老、医疗、工伤、失业、生育五大保险制度，尤其要做好被征地农民养老保障工作，建议将被征地农民纳入失业保险范畴，解决好这部分居民的后顾之忧，还应积极推进城乡居民大病医疗补充保险工作，保证其与城镇职工基本医疗保险的衔接，逐步建立起统一受理、分层救助的新型社会救助服务体系，真正实现城乡居民大病医疗保险的全覆盖，切实杜绝城乡因病致贫现象的发生，还应致力于完善城乡居民最低生活保障制度，做好城乡贫困人口的帮扶和管理工作，另外还要切实梳理和健全省住房建设体制，调整和优化住房供应结构和管理方式，完善城镇住房保障体系，有步骤地解决中低收入家庭的住房困难。最后是要逐步建立起城乡统一的公共服务制度，确保城乡居民能够人人享有基本医疗卫生服务，保障公共医疗卫生的公益性质，按照政事分开，管办分离、医药分开、营利性与非营利性分开的原则，深化医药卫生体制改革，为广大群众提供安全方便、有效合理的公共卫生和基本医疗服务。另一个基本公共服务就是教育，在这一方面要不断推进城乡教育体制改革，致力于形成城乡一体化的现代教育体系，促进城乡居民能够在教育上实现公平，享受到统一的优质教育服务。

三 优化城乡区域一体化体制机制环境

坚持实事求是的发展理念，大胆进行实践创新，牢固树立实践第一的观点，敢于围绕城乡区域统筹发展工作进行体制机制改革，先行先试，紧紧抓住海峡西岸经济区建设这一重大机遇，大力弘扬敢闯敢拼的精神，全面推进制约城乡区域发展的各领域的体制改革，确保能够在重点领域和事关全局的关键环节进行突破，积极营造务实工作、大胆创新的氛围环境。一是要大胆进行行政管理体制改革创新，切实转变好政府职能，致力于转换政府角色推动形成服务型政府，积极强化政府经济调节、市场监控、社会管理和公共服务的基本职能，梳理各市、县（区）、乡镇的综合管理机构，科学设置合理配置职能部门，打破妨碍城乡区域统筹的行政管理体制的瓶颈，从根本上消除机构重叠、责任不清、效率低下，职能交叉、行政成本过高等问题，构建起城乡协调合理高效的职能管理机构，此外为了保证政府机构推进城乡区域统筹工作的顺利展开，还应建立起有效的绩效考核机制，形成对各级政府及职能部门的考核工作办法，把推进城乡区域一体化建设工作业绩情况纳入考核内容，把这一内容作为评价各级干部政绩和工作水平的重要项目，由此来推动形成分工协作、责任明确、激励持续、约束长效的绩效考核工作机制，建议可以在条件允许的情况下设立统筹城乡工作奖励专项资金，从制度上保证城乡区域一体化建设的各项工作能够落到实处。

此外，还需要在农村土地流转机制上进行大胆突破和改革创新，按照“依法、自愿、有偿”的原则，采取以土地承包权入股、租赁、托管经营等方法，完善土地使用权流转机制，促进农村土地适度规模经营，另外还可以探索和完善农村土地整理、宅基地异地置换，鼓励进城农民自愿有偿退出宅基地和承包地，盘活农村建设用地存量，弥补城镇建设和中心村建设用地需要，进一步完善理顺土地征用补偿机制，切实解决好被征地农民转岗就业、进镇进城落户和生活保障方面的问题；积极探索在农村金融体制方面的改革，引导和支持各类金融机构到农村发展业务，积极培育发展农村多种所有制金融机构，扶持培育龙头企业，鼓励发展中介组织帮助农户参加农业保险，创新农村金融服务，开展多种形式的农户家庭经营贷款，农产品流动资金贷款和农民创业贷款，构建适应福建“三农”特点的多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系。

四 完善促进城乡区域发展的配套政策

围绕全省城乡区域统筹发展的工作部署和目标要求，应积极制订和出台加快城乡区域一体化建设的具体实施意见，推动各地根据当地实际条件提出相关配套的促进政策。一是要在财政政策上予以倾斜，深化财政管理体制方面的改革，尝试建立城乡区域一体化的公共财政管理体制，完善抵押贷款担保机制，深化投融资体制改革，优化信贷投向，创新业务品种，拓宽市场化融资渠道，从而加大对城乡公共设施建设的投入，按照“简税制、轻税基、低税率、严征管”的原则，稳步推进税收制度改革，使税制更有利于平衡分配格局，优化产业结构，促进资源节约和环境保护，逐步建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制，确保形成城市带动乡村，工业反哺农业的格局，按照建立公共财政体制要求，调整优化财政支出结构，努力增加对农村公共基础设施、社会事业、社会保障和生态环境的投入，积极探索政府购买公共服务方式，逐步实现公共财政城乡全覆盖。依法安排对农业和农村的预算支出，建立稳定的新农村建设、农村基础设施建设、农业产业化、农民培训等专项资金，逐步形成财政支农资金稳步增长的长效机制，逐步提高社会保障支出在财政总支出中的比重；探索建立各级促进统筹城乡发展专项资金，对促进城乡区域一体化发展方面的相关重点项目建设投入予以财政上的支持和优惠倾斜，严格执行“投入、建设、管理”三分离制度，提高公共财政投入的资金运行效率，采取财政贴息、适当补助、税费减免等手段，引导社会、民间资金投向公共产品和服务领域；充分发挥银行小额贷款在解决城乡工业、农业、第三产业扶持和增加农民收入中的重要平衡作用，扩大对扶贫专项信贷资金的规模，创新小额信贷扶贫机制，探索实行银行贷款优惠政策，适当引导政府对城乡发展重点建设项目的银行贷款给予贴息优惠或者偿还贷款期限上的延长。二是积极鼓励各地区根据自身农业发展情况以区域联结、邻户联结、产业联结、亲情联结等多种形式组建农村互助组，在政策上予以补助支持，帮助其顺利运转以提高群众组织化程度，增强群众互助意识，形成利益共享、相互带动、共同发展格局，为农民增收创造更多条件。

五 加大城乡统筹的资金扶持

经济发展水平的滞后，财政资金运转的困难，是导致某些地区发展落后的主要原因之一，而且还可能引发恶性循环，形成马太效应，从而引起全省城乡区域发展差距不断拉大，因此，从统筹全局的角度考虑应建议从省级层面对贫困地区给予更多的资金支持，进一步加大对贫困地区以工代赈等扶贫资金的投入，加快这些落后区域统筹城乡协调发展的步伐，尤其要积极争取中央财政资金的支持，加大对福建各地区、生态效益地区转移支付力度，加大对革命老区和边远山区的支持力度，增加下拨省级扶贫专款的额度，加大对福建乡村扶贫资金的投入。

此外，还要积极拓宽城乡统筹发展的资金来源渠道，通过政府补贴扶持，完善财政支农保障机制，实现各级财政支农投入增长幅度高于经常性收入增长幅度，调整政府投资、土地出让收益和耕地占用税新增收入使用结构，大幅度提高用于“三农”的比例。积极扩大融资额度和渠道，引导民间社会资金积极投入到乡村基础设施建设、公共产品和服务领域中去，逐步形成以财政投入为导向，民间资本、工商资本、社会资本为主体的投资格局，把各类社会资金引导到城乡区域一体化建设上来，合力推进城乡区域统筹工作深入顺利开展。

总之，福建统筹城乡区域发展是一个长期的重大的工程，应注重把工业与农业、城市与农村结合起来进行考虑，把城镇居民和农民作为一个统一的整体，精心谋划，综合考虑，通过体制机制创新、政策调整优化，改善工农关系和城乡关系，通过统筹城乡产业协调发展，发展壮大县域经济，逐步缩小城乡差距，消除城乡区域发展的不均衡问题。

（林昌华）