第二章 南北战争前的美国联邦财政

第一节 美国联邦财政制度的建立和完善

一 美国宪法合约制度框架的新制度经济学分析

国家是人类发明的界定和维护产权结构的一种制度，它通过约束竞争以达到降低经济制度运行费用的目的。宪法是国家制度的合约文本，由公民的代表签署并以此来约束国家内部不同主体的行为并调节它们之间的关系。历史经验告诉我们，宪法通常并不是重新界定权利，而是对现有权利体系的一种确认。美国宪法确认的就是在其签署时业已存在的私有产权制度和各州保留绝大部分权力的政治体制。

独立战争前，各殖民地的法律体系虽然已经初步建立，但在各州宪法中并没有对私有财产权进行保护的原则。例如在私有财产的征用方面，共和主义者坚持认为，为了预付提供共用品的费用，可以损害私有产权而无须赔偿，这导致独立战争期间无偿征用私人财产的现象时有发生。作为经济体系的一分子，政府具有最大化自身租金的冲动，在政治程序的制约下，受到其代理人利益倾向的左右，具有侵犯私有产权的“原罪”。私人部门侵犯产权的行为可以通过法律实施制裁，但政府的侵权行为往往无法受到应有的惩罚，因为政府是唯一可以合法使用暴力的机器。詹姆斯·麦迪逊在立宪会议上为美国确立的“三权分立”的政治制度结构，旨在通过法律限制政府的行为从而有效地维护私有产权。麦迪逊曾经这样写道：“各种不平等的财产分配，是派别斗争最常见和最持久的根源。有产者和无产者总是构成不同的社会利益集团……调整这些不同的相互冲突的利益集团，是现代立法的基本任务，也是各党派在政府日常必要的运转中所奉行的宗旨……确保公众利益和私有产权不受这种派别斗争的威胁，与此同时维护大众政府的精神和形式，就是当时我们探讨所指向的重大目标。”坚持贯彻保护私有产权的英国普通法原则，为美国政治经济活动营造一个良好的制度环境是制宪会议的主要任务。

1787年9月17日，制宪会议在经过了将近4个月的讨论之后，制订并通过了联邦宪法草案。1789年，联邦宪法获得通过，联邦政府成立，华盛顿就任第一届美国总统。

美国宪法制度框架的核心在于，在宪法和法律的约束之下，通过有效地保护私人产权，依靠个人维护自身利益的自觉行为，“不自觉地”维护社会整体利益。这种制度框架的稳定性是自下而上的。作为一份界定产权的合约，它直接与公民个体签订并将产权界定到个人，不经由任何中间级次。

参与制定宪法的精英阶层对一个强大中央政府可能破坏以私有制为基础的产权制度存在着强烈的担心，这一点也体现在美国宪法的经济观中。行政、立法和司法三权分立的政治制度框架能够起到制衡和检查的作用，最大限度地防止利益集团依靠一般政治程序侵犯现有的产权制度、进行收入再分配的企图。尽管美国国父们都认同财产权应当建立在大多数人所有的基础上，但宪法并未给追求实质性公平而进行由政府主导的收入再分配大开绿灯。相反，宪法对程序性公平的严格规定为这种分配设置了诸多障碍。

在政府间关系问题上，美国联邦宪法也作出了巧妙的制度安排。制宪会议面临的一个基本困难是，各州不愿意以改变自身基本政治结构为代价将权力交给联邦政府。起源于地中海文明的传统西方政治理论一直主张国家主权的统一性，然而，美国宪法制定者通过将自治权保留给人民，从事实上创立了一种不同于任何单一主权国家的联邦政治制度。人民有权将主权在联邦和各州之间进行分割，并使之共同存在于一个公共空间中。联邦政府不再寻求直接向州政府索取权力，而是将其直接诉诸人民。既然最高权力源于人民是独立战争后美国两级政府间分权体制存在的法理基础，那么人民在授予不同政府以权力的同时，也能够通过一定的程序对这种权力划分进行调整。这不仅规避了从各州手中夺取权力时遭遇到的巨大阻力，也为一个世纪后美国联邦政府权力的扩张从制度上埋下了伏笔。

以上部分对美国政治经济制度框架的特点做了较为详尽的分析。我们不禁要问，这样一套宪法合约框架是参加制宪会议的精英们出于公共利益精心设计的产物，还是其为了维护自身所在集团的利益妥协退让的结果？这一问题还可以采取其他方式进行表述：在国家起源的问题上，社会契约论是否真的具有强大的解释力？国家的缔造者究竟是一群为了维护集体利益而代表人民缔结社会契约的“绅士”，还是一群为了维护自身集团利益相互争斗的“匪帮”？

美国宪法的形成与美国联邦政府的建立，是不同地方利益集团之间在局限条件下达成妥协后采取集体行动的结果。最典型的例子是“1790年妥协案”，以汉密尔顿为首的新英格兰地区制造业和金融业集团通过劝说其支持者接受在靠近南方的托克马克地区建立新首都，换取了杰斐逊和麦迪逊等人对联邦政府取得征税权并承担各州债务的支持。

我们无法相信美国联邦政府的缔造者们都是十三个殖民地人民利益的“忠实代表”，他们只是为了自己所代表的局部小集团的利益而聚集到一起，为了维护自身利益而在彼此之间寻求利益的妥协。在英国强大的军事压力下，在各殖民地之间实现集体行动的交易费用远小于殖民统治下被抽取租值的损失，特定的集体行动因而产生。

二 美国联邦财政制度的宪法基础及其创立

美国联邦宪法之父詹姆斯·麦迪逊意识到，如果一个政府没有自己独立的收入而只能靠其他政府的捐赠来获得收入，该政府就不可能正常发挥其功能。正是在这种观念的支配下，联邦宪法建立了联邦财政制度，改变了统一的联邦政府在财政事务上的不利地位，实现了从邦联财政向联邦财政的转变。美国宪法中涉及财政事务的主要条款如下：

 

第一条 第二款 直接税税额应按合众国所辖各州人口之多少，分配于各州，此项人口数目包括所有自由人，包括在服役期之人，但未被课税之印第安人在外。

第七款 所有征税议案应首先由众议院提出；但参议院可以如同对待其他议案一样，提出修正案或对修正案表示赞同。

第八款 国会拥有以下权力：课税并征收直接税、间接税、进口关税与国内税；偿付国债，并供应合众国之共同防务与一般福利经费；各种税收、进口关税与国内税应全国划一；以合众国之信用借贷款项；铸造货币，厘定国币和外币的价值，并确定度量衡的标准；供应陆军并供给给养，但此项拨款之期限不得超过两年；供应海军给养。

第九款 现有任何一州批准入境之人移居或入境时，在1808年以前，国会不得禁止，但入境每人得课以不超过十元之税金。除与本宪法前文规定之人口普查与统计数成比例之人头税与直接税外，不得赋课人头税与其他直接税。由各州输出之货物不得课税。任何贸易条例或税则不得特惠于一州商港优于其他州商港，开往或来自一州之船舶不得强其在另一州入港、出港或纳税。除依法律规定之拨款外不得从国库中拨款；一切公款之收支报告及账目应随时公布。

第十款 任何州……不得铸造货币；不得发行信用券；不得将金银币以外的任何物品作为偿还债务的法定货币；未经国会同意，无论何州均不得对进口或出口课税，在执行其检查法规上绝对必要课税者不在此限。任何州所课进口或出口税之净收入应充合众国国库使用，所有有关法律均由国会修订与管制。未经国会同意，任何州均不得征收船舶吨位税。

 

联邦宪法将绝大部分财政权力保留在州政府层级，授予联邦政府的权力十分有限，体现了“剩余权力在民”的思想。这在各级政府间的税权分配上表现得尤为明显，为了防止中央政府的权力过大而侵犯各州的权力，税款的征收权仍然由州政府保留，联邦政府各项税款由各州政府“代为”征收。联邦宪法授权联邦政府可以征收进出口关税和货物税以偿还债务，并提供国防等全国性的共同福利。它还具体规定了联邦直接税要在各州之间按照人口进行分配，以及联邦政府不得对出口货物征收关税的原则。所有增加财政收入的法案均应由众议院提出，但参议院可以像对其他法案一样对其通过修正案、提出建议或表示同意。平衡预算是当时美国政治的基本原则，在长达一个世纪的时间里被认为是美国政治价值的象征。

当第一届国会于1789年3月召开时，在财政方面最紧迫的任务就是组织财政部，建立联邦财政收入体系以帮助解决政府的债务问题。此外，建立一个全国性的货币信用体系也被提上了议事日程。在通过了最初的几项建立收入的议程之后，国会转而开始讨论建立财政部，旧的财政部门仍然临时性地发挥作用。财政权力是否会过于集中的问题一直为美国人民所担心，这也是国会辩论的焦点所在：财政部将由一个人领导还是由一个委员会领导？如果是由一个人领导，那么他将被授予多大的权力呢？最终，要求在财政部实现责任和效率的观点占据了上风，对个人领导下权力缺乏平衡和约束的担心被暂时搁置。授权建立财政部的《财政组织法》是由亚历山大·汉密尔顿起草的。1789年9月11日，华盛顿总统任命他为美国第一任财政部长，作为第一届内阁的三位成员之一。

汉密尔顿力主建立一个强有力的中央政府，他将财政部视为政府一切财政计划的来源和最终执行者。在新建立的财政体制下，财政部长将能够直接面对国会并陈述自己的财政计划，同时也要对总统负责。汉密尔顿要求获得半独立的地位，以便在履行职责的时候拥有更多的自由裁量权。在任职期间，汉密尔顿成为联邦政府中地位和权势仅次于总统的行政首长。

值得注意的是，汉密尔顿并没有在一个“为联邦政府筹资”的狭小范围内思考财政问题，而是将财政问题与金融问题有机地结合起来，为联邦政府创设了一套完整的财政金融制度框架。这一框架主要由以下几大部分构成：以关税和消费税为主体的联邦税收制度，建立在稳固公共信用基础上的统一国债市场，中央银行主导下的银行体系，统一的金银复本位货币制度和国会主导、财政部全权经办的联邦财政管理体制。

美国的联邦财政金融制度是在欧洲超级大国的军事威胁下建立起来的，汉密尔顿充分驾驭了这种危机感，运用高超的政治手段并不断与反对派达成妥协，推动了美国联邦内部南北部地区、工商业与农业集团等多层次矛盾的化解。

以汉密尔顿为首的财政管理体系运转良好，却经常遭到以杰斐逊为首的州权主义者的猛烈攻击。联邦党人治下松散的管理体制招致了加勒廷等人尖锐的批评，这些批评被以汉密尔顿为首的财政团队视为对他们诚实品质的一种怀疑。1792年，汉密尔顿曾被人指控奢侈浪费以及使用财政资金不当。国会在对财政账户进行调查后发现，尽管有一些拨款的对象与预算计划相比发生了变更，但并没有不恰当的拨款项目出现。在华盛顿的信赖和全力支持下，汉密尔顿成功地击退了这些尖锐的批评和反对意见。

1794年，汉密尔顿卸任，在1804年死于一场与政治对手阿伦·伯尔的决斗中。来自康涅狄格州的奥利弗·沃尔科特和来自马萨诸塞州的萨缪尔·德克斯特先后担任了财政部长。他们都是联邦党人，继承和延续了汉密尔顿的财政政策。总的来说，在以汉密尔顿为首的联邦主义者管理美国财政事务的十年里，美国建立起了一套完整的联邦财政金融体系，其基本框架一直为后世所沿用。联邦财政体系的建立维持了联邦政府的正常运转，为美国维护国家主权和领土完整提供了物质保障；良好的金融体系迅速降低了资源配置过程中的交易费用，与保护私有产权的政治制度和法律体系一道，构成了推动美国经济快速发展的制度基础。

40多年后，以雄辩和善于吹嘘拍马闻名的国会议员丹尼尔·韦伯斯特用《圣经》般的语言向人们描述汉密尔顿当年创建美国财政金融体系的壮举：

 

他叩开了包裹着自然资源的岩石，财富的洪流立刻汹涌澎湃；他触摸了公共信用垂死的身躯，它竟一跃而起。智慧之神密涅瓦从朱庇特的大脑中翩然降生，那是我们钟爱的希腊神话。然而，汉密尔顿的创造比希腊神话还要完美和神奇。他那不可思议的大脑灵机一动，整个美国金融体系就应运而生。

三 美国联邦政府成立初期的财政管理体制

美国联邦政府成立初期并没有现代意义上的预算管理体制，对联邦财政活动的管理松散而混乱。财政事务的主导权主要掌握在立法机构手中，财政部沦为了国会的附庸，担当其在财政事务上的执行工具。

1787年制定的美国联邦宪法赋予国会征税以及借款的权利；在资金从财政部拨出之前，行政部门必须先向国会提出申请。与此同时，1789年通过的《财政组织法》要求财政部向国会递交各行政部门的开支估计，但财政部只能汇总部门开支估计并提交给国会，而无修改的权力，财政权仍然牢牢地掌握在国会手中。

汉密尔顿时期，所有的财政拨款项目并没有按照特定的拨款对象分别进行统计，而是以简单大类总和的粗糙形式呈现的。联邦党人认为，如果规定分项拨款的法案，对政府行为的影响是难以估量的。管理者的权限不断缩小，管理的灵活性下降，管理职责必然转向拨款机构。因此，在美国建国之初，财政拨款主要是以“一次付总”的拨款方式进行。1789年那份仅有13行的联邦财政支出报表仅仅包括了4个项目——内政支出、军事支出、公债利息支出以及抚恤金支出。

此外，汉密尔顿没有建立定期向国会汇报财政事务的机制。1789～1801年间，财政部只向国会提交了两份真正意义上的财政报告。汉密尔顿并没有打算对国会隐瞒任何财政信息，他只是不希望在财政事务上始终受到立法部门的强力约束。

1801年阿尔伯特·加勒廷担任财政部长后，向国会提交年度财政报告方才成为一种惯例。在财政管理中，加勒廷强调秩序和方式，它比汉密尔顿更精于具体财政手段的使用，但缺乏后者在制定财政计划时那种宏大的思路。早在加勒廷担任国会议员的时候，他就一直反对汉密尔顿财政体系的三大主要特点：（1）过于粗略和宽泛的财政支出拨款项目；（2）在财政事务上授予总统和财政部长太多自由裁量权；（3）不向国会定期提交正式报告。

加勒廷在担任财政部长之初就敦促杰斐逊向国会提议，一定要给每一笔财政拨款规定专门的用途，并且禁止将财政资金擅自转用于其他目的。加勒廷并没能像他期望的那样彻底改变财政管理体系，因为完全按照项目拨款的方式在具体执行的时候存在着许多困难，但他为这一体系确立了几条一直延续到二十世纪的基本原则。用途明确的拨款替代了一次付总的拨款方式，后一种拨款方式一直到20世纪20年代才再次出现在美国联邦财政领域。

也正是在加勒廷的建议之下，国会扩大了自己对预算的控制。早在1789年夏天，众议院就设立了一个筹款委员会，专门负责提出税收和公债方面的动议。汉密尔顿担任财长后不久，该委员会即告解散。1795年汉密尔顿离职后，该委员会重新成立，并宣布其具有立法自治地位以加强对财政部的监督和管理。从1795年起，与联邦财政收入有关的法案均由该委员会负责起草。1802年，众议院将筹款委员会变为常设机构。1816年，担心失去预算收支控制权的参议院仿照众议院成立了参议院财政委员会。按照两院之间的权力划分，代表公众利益的众议院筹款委员会提出总体收支建议，参议院财政委员会对其进行修正或提出单个财政收支议案。众议院和参议院分别于1837年和1850年制定了“众议院规则”和“参议院规则”，禁止未经两院授权的拨款。这样的预算控制格局一直持续到1864年，在此之前，财政收支立法以及其他相关的财政事务基本上都是由这两个委员会负责处理的。

在没有建立起现代预算制度的“前预算时期”，立法机关对行政部门支出活动的控制力是有限的。当许多部门拨款在内容和数额上都变得习惯化后，国会不再在每年都对其进行审查，实际上已经失去了对某些预算拨款的控制。1820年通过的一项法案允许总统在得到国会批准的情况下将某些特定的预算资金转向其他用途，但国会无力应付大量的关于转移资金用途的请求，因此难以对行政部门转移项目资金的行为进行有效监督。到了1842年，各政府部门首长实际上已经完全获得了将盈余资金从一个项目转移到另一个项目的权力。

四 南北战争前美国联邦政府的金融活动与国库制度

汉密尔顿出任财政部长后，立即着手为美国建立一套运转良好的金融体系。汉密尔顿心目中理想的金融体系由三个主要的层次构成：联邦政府授权的银行发行的票据作为法定通货，银行持有的联邦政府债券作为法定通货的发行准备，而联邦政府债券则受到联邦政府黄金储备的支持。在这一金融体系中，可以发行法定通货、由联邦政府授权成立的“中央银行”居于核心地位的。

汉密尔顿于1790年12月13日向国会提交了《关于建立银行的报告》。他在报告中建议成立一家中央银行，其目的是帮助联邦政府吸引国内外投资，稳定通货，并通过持有银行股份取得的红利收入扩大偿债基金。这家银行将仿效英格兰银行的形式，由私人所有但由联邦政府管理。他竭力主张成立中央银行的理由如下：（1）它将提供美国迫切需要的通货；（2）它将充当国库，为财政资金提供一个安全的保管场所；（3）它能提供便利的金融服务，使政府和私人都能从中获益；（4）它能够充当政府发行公债的中介。

华盛顿于1791年2月25日签署了批准设立合众国第一银行的法案，银行资本金为1000万美元，其中美国联邦政府认缴200万美元。合众国第一银行的其他股东可以用联邦政府债券认缴3/4的资本金，剩下的部分必须以铸币形式认缴。法案还规定，合众国第一银行发行的纸币为法定货币；禁止该银行支付超过6%的股息；在未经国会授权的情况下，禁止其购买公债或者向美国联邦及州政府发放超过10万美元的贷款。

合众国第一银行从1791年开始承担保存联邦财政资金的任务。根据汉密尔顿与政治对手达成的协议，自1792年起，保存财政资金的范围扩展到纽约银行、马萨诸塞银行和马里兰银行。1811年，合众国第一银行在国会以一票之差未能获准延长营业特许状，美国第一家中央银行存在的历史就此宣告结束。

合众国第一银行的关闭被认为是杰斐逊主义者的一次重大胜利，美国此后经历了一段没有中央银行的岁月，联邦财政资金被存放在部分指定的州立银行。州立银行随之于1811～1830年间迎来了一段发展的井喷期。虽然联邦宪法剥夺了各州政府发行通货的权利，但州立银行却不受这一条款的约束，州立银行发行的纸币一定程度上缓解了长期困扰美国经济发展的通货缺乏问题。

然而，在没有统一的全国通货体系和一个强大的中央银行作为最后贷款人的情况下，州立银行的急速发展中潜藏着一系列的金融风险。19世纪前期，美国的银行规模普遍很小。在遇到经济危机发生挤兑现象时，停止铸币支付是各银行唯一的应对措施。由于缺少一个承担中央银行职责、在流动性紧张时为银行提供贷款和票据贴现业务的最后贷款机构，美国历次经济危机都会伴随着大规模的银行破产。

1816年，各州立银行滥发银行券使得美国金融秩序出现了混乱。在财政部长亚历山大·达拉斯的倡议下，美国国会批准成立了合众国第二银行，其营业许可证的有效期为20年，注册资本3500万美元，美国联邦政府认缴其中的1/5。合众国第二银行拥有无须对财政存款支付利息以及发行通货的特权。作为回报，银行每年要向美国联邦政府支付150万美元并无偿为联邦政府提供财政代理服务。

1819年，刚成立不久的合众国第二银行卷入了一场重大的诉讼之中。根据马里兰州法律，未取得该州营业许可证却在其境内营业的银行每年需要纳税15000美元，但合众国第二银行拒绝支付这笔税款。联邦最高法院最终作出了有利于合众国第二银行的裁决，从而确立了州政府不能向联邦机构征税的原则。

在1819年的金融危机中，合众国第二银行表现不佳。它为州立银行券提供了过于宽松的贴现政策，刺激各州立银行放弃了金融稳健的原则。此外，从1827年开始，合众国第二银行总裁比尔德以开具“分行支票”的形式，绕开了发行货币须经总统签字的限制，开始肆无忌惮地垄断发钞权。这些行为引起了反对派的强烈不满，动摇了公众对中央银行的信心。

1829年3月4日，杰克逊总统以“平民代表”的姿态入主白宫，他对合众国第二银行背后的金融贵族和富有资产阶级有着天然的敌视。在他看来：“（合众国第二银行）是富有阶级的中心和堡垒……（建立）全国性银行就是建立贵族的堡垒、前哨阵地和集聚地。它是联邦政府的枷锁，因为那些把持政府的人会仰赖它获取财产。”

1832年7月3日，众议院通过《银行法案》，决定将合众国第二银行的营业执照延期15年。杰克逊总统当即否决了这一法案。由于参议院表决时未达到2/3多数，否决生效。从1833年10月1日开始，财政部长罗杰·B.托尼（他的前任威廉·J．杜安因为拒绝执行杰克逊总统转移财政资金的要求而被解职）奉杰克逊之命，以提取联邦政府日常开支的方式，逐步将其存在合众国第二银行的财政资金转移到杰克逊特别关照过的几家银行（这些银行在当时被称为“宠儿银行”），抽走的财政资金约占合众国第二银行流动资产的1/3。

合众国第二银行总裁比尔德不甘心坐以待毙，采取紧缩性货币政策进行反制。1833年8月起，合众国第二银行开始收回贷款、减少贴现并要求各州立银行赎回其发行的纸币。从1833年8月到1834年11月1日，合众国第二银行共减少贷款1800万美元。这些举措最终没能挽回局势，合众国第二银行在更名后设法取得了州政府授权，作为一家私人银行继续存在。此后，美国不再拥有中央银行，金融事务完全交由各州政府来管控。

总的来说，联邦政府先后建立的这两家中央银行并不具有现代中央银行的全部特征。两家银行没有垄断货币发行权，也不具有主导金融政策并充当其他银行“最后贷款人”的能力。它们只是为联邦政府代理国库业务，协助承担管理联邦财政资金的职责。

联邦存款从合众国第二银行抽走之后，美国金融市场的秩序开始出现紊乱。墨西哥向美国出口白银总量的增加给各州立银行纸币发行提供了充足的准备金，全国货币流通量由1833年的1020万美元猛增至1837年的1.49亿美元。与通货膨胀一并出现的是土地投机浪潮和各州内部建设项目的过快增长。为了保证美国联邦财政的安全，杰克逊总统于1836年7月11日授意财政部发布了《使用铸币支付的公告》。公告规定，联邦政府土地办公室及其代理人只能接受黄金和白银作为购买土地价款的支付手段。《公告》发布之后，硬通货迅速从各商业银行流入联邦财政，州立银行纸币的信用由于准备金的流出受到了严重动摇。

由于合众国第二银行不再承担国库职能，美国联邦政府通过关税和《公告》发布后积累的土地出售收入无法找到合适的场所予以妥善保管。1836年7月23日，《盈余分配法》在国会获得通过，法案要求将财政盈余以联邦政府对州政府无息贷款的形式发放，并按照各州在参议院和众议院代表总人数所占的比例进行分配。杰克逊始终强调，这笔资金是“贷款”而不是“无偿援助”。1837年1月1日，联邦政府财政盈余总计约4.25亿美元，国会计划从其中拨出3.75亿美元发放给各州，之前已经分配的部分约为900万美元。1837年4月第二次分配后，美国经济开始出现危机，但联邦政府仍然坚持于7月进行了第三次盈余分配，分配财政资金约930万美元。由于1837年10月后联邦财政收入减少，实际共有约2.8亿美元的联邦财政资金被分配给各州政府。

国会预计，各州将会把分配到的资金投入内部建设项目或者在居民中进行再分配，从而起到刺激经济的作用。然而，分配财政盈余的政策对美国经济产生了灾难性的后果。这些收入中绝大部分是联邦存入各港口城市银行的进口关税，分配财政盈余实际上是对美国国内硬通货的一次重新分配，结果彻底搅乱了当时的美国金融体系。大量财政资金转移到各州立银行，而它们无法迅速将这些款项以较低的风险贷给实体经济部门，信用链条由此断裂。更为严重的是，各州立银行在毫无监管的情况下疯狂进行投机，一旦遭受损失，必然会引起金融动荡。分配财政盈余的行动直接导致了南北战争前美国最严重的一次经济衰退，全国范围内的经济萧条从1837年一直持续到1843年。

在如何应对1837年经济大萧条的问题上，民主党人和辉格党人存在着重大分歧。民主党人希望削减财政支出，限制政府的职能，将联邦财政与私人银行分离并实现所有财政资金流动的铸币支付。辉格党人则主张增加财政支出用于国内建设，实行宽松的货币政策，重建美国的中央银行以及实行高关税从而更好地保护制造业。

马丁·范布伦继承了杰克逊有限政府和自由放任的经济主张，他拒绝实行宽松的货币政策或者停止铸币支付的行动。1837年5月，各州立银行几乎全部停止了铸币支付。这一情况使联邦政府的财政运行处于一个极端不利的地位，因为根据法律，联邦财政不得将财政资金存入那些发行不能兑现纸币的银行中，同时不能接受这些银行发行的不可兑现的纸币。在缺乏铸币的现实情况下，联邦政府出纳人员很多时候不得不违规接受纸币。联邦政府的财政资金被迫临时储存在铸币厂或者安装了临时保险箱的简陋地下室里，迫切需要得到国会新的立法授权增设新的机构来保管积累的铸币。

1837年9月初，范布伦总统召开特别国会，商讨处理紧急情况的对策。国会考虑了三种方案，第一种是建立新的中央银行，第二种是继续采用1836年6月23日确立的受托国库制，第三种则是后来被采用的独立国库制。在范布伦总统向国会提交的咨文中，他认为这次经济危机是世界性的经济萧条的一部分。在国内政策方面，他将萧条归咎于联邦政府对商业的干预、纸币发行和短期商业信用的膨胀、各州无序地举借外债、农业劳动力的减少以及《盈余分配法》引起的公共资金运动。他拒绝承认联邦政府应当在某个方面为这次经济危机负责的言论，咨文的绝大部分篇幅都在讨论两个密切相关的问题：（1）应当将联邦财政资金安置于何处，（2）联邦财政是否应当接受不可兑现纸币。由于公众的反对，范布伦否定了建立新的中央银行的计划。他还反对联邦财政接受不可兑现的纸币，认为这种做法是违宪的，并且可能给联邦财政带来损失。9月4日，范布伦总统表示：“很明显，最近几个月所发生的事件已经大大加强了那个长久以来存在于美国人民心中的愿望——将美国政府的金融业务同个人和企业的相分离。”

1840年6月30日，《独立国库法》在国会获得通过，法案要求将财政资金单独保管于国库而不是像之前那样寄存在各州的银行系统里。《独立国库法》规定：“美国的财政主管……以及无论何种角色的所有政府官员……现特此要求安全保管他们征收的所有公共资金，不要在银行贷款、存款或换取这个命令不许可的其他资金……直到由适当的政府部门和政府官员命令转移或支付该资金……”法案规定，从1840年6月到1841年6月，至少1/4的财政收入要以铸币的形式取得，这一比例将每年增加1/4。到1843年6月30日之后，所有的财政收入都要以铸币的形式取得。

1841年的国会选举中，辉格党人大获全胜。8月31日，《独立国库法》尚未真正实施便被辉格党人控制的国会废除，各州银行再次扮演了财政资金托管者的角色。到1844年，联邦财政资金被存入39个不同的州立银行。

1846年8月，民主党人控制的国会通过了新的《独立国库法》，重建了独立国库体系。法案规定“从1847年1月1日起，所有关税、税收、公共土地的出售、债务以及所有美国获得的资金或者到期应付给美国的资金……只能使用金银币或者在债权人同意接受的条件下，使用金库兑税劵支付……”自此，联邦政府的财政系统原则上与私人金融系统完全分开，从而能够抵御越来越强大的金融体系给联邦财政安全带来的结构性风险。独立国库开始管理联邦政府现金，一直到1921年美国联邦储备银行成为美国政府新的财务代理人为止。在没有中央银行的日子里，美国各级政府所拥有的将财政资金在各银行金库间转移的权力实际上成为一种重要的货币政策工具。