大学依法治校述略

近年来，随着教育法制建设的逐步完善，我国普通高校依法治校工作有了一定程度的进展，创造了一些好的经验和具有地方特色的依法治校工作思路。但是从总体上看，学校的法治观念和依法管理的意识还比较薄弱；依法治校的制度和措施还不健全；依法治校还没有完全成为学校的自觉行为，与依法治国基本方略的要求还有一定的差距。

早在党的十六大就指出，实行依法治教，把教育管理和办学活动纳入法治轨道，是深化教育改革、推动教育发展的重要内容，也是完成新时期教育工作历史使命的重要保障。依法治教是依法治校的重要组成部分，依法治校是在学校落实依法治国基本方略的必然要求。

一 是“以法治校”还是“依法治校”

如何才能真正实现依法治校，我们需要从思想根源上厘清“以法治校”与“依法治校”的区别。“以法治校”与“依法治校”虽然只有一字之差，其内涵却有本质的区别。“以法治校”是说用法律去治校，法律是一种用来治校的工具，这是传统的管理主义的法律观念，这种“法治”，主体是教育行政部门、教学机构，是手中掌握权力的人，治理的对象是人。“依法治校”是说治校必须依法，即治理学校的方式方法必须符合法律的规定，这是现代的控权主义的法律观念，这种“法治”，主体是人，治理的对象是有可能滥用国家权力的当权者。可见，后者包含了这样的意思：法制高于一切，任何权力部门行使权力不过是在实施、体现法律的意志。而前者只是一种统治方式，即权力的行使具有合法的形式。因而，依法治校要突出法治原则对学校治理方式与手段的总体要求，重在制约和规范管理权力的行使。

二 依法治校必须有法可依

依法治校，必须有法可依。随着社会主义民主法制建设进程的加快，教育法律法规体系逐步得到完善，学校的法律地位发生了变化，学校与教育行政部门、举办者、教师、受教育者之间的法律关系出现了新的特点。需理顺各主体之间的关系，解决教育活动中出现的新问题，形成以章程为核心、自主管理的制度体系。依据《高等学校章程制定暂行办法》制定具备自身特色的学校章程。章程是各级各类学校依法治校的直接依据。章程要充分反映广大教职员工、学生的意愿，彰显共同的理念与价值认同，体现学校的办学特色和发展目标，着力解决学校办学、管理中的重大问题，突出科学性和可操作性，成为学校依法办学、自主管理、履行公共职责的基本规则。要依据法律和章程的原则与要求，制定并完善教学、人事、财务与资产、学生、后勤、安全、对外合作等方面的管理制度，建立健全各种办事程序、内部组织的组织规则、议事规则等，形成健全、规范、统一的制度体系。学校章程和规范性文件，应当加以汇编，便于师生了解、查阅。同时，应当在学校网页上予以公布，加强对规范性文件的清理，建立依法审查机制。坚持立“新法”与改“旧法”并重。学校要设立或者指定专门机构，按照法制统一和法律保留的原则，对校内制度文件进行审查。对与上位法或者国家有关规定相抵触或不符合保障师生合法权益需要的，及时修改或者废止；新的教育法律法规、规章或者重要性文件发布后，要及时对照其中规定修订校内相应的制度文件。

三 依法治校必须推进体制机制创新

依法治校，必须不断进行体制机制创新。除常规的校园管理制度之外，笔者认为，有必要将小范围的校园教学、人事等管理适当扩大到整个相关校园环境的治理，要与政府相关部门如卫生局、工商局、公安局等形成联合机制，注重体制机制创新，切实全方位实现和谐文明校园。

1．食堂食品安全问题

“民以食为天”，对于走出家门的学生来说，“吃”比“住”显得更为重要。学校是一个特殊的单位，学生又是一个特殊的消费群体，学校食堂管理工作、学生的卫生饮食安全问题不仅关系到学生的身体健康，关系到学校的发展，甚至还关系到社会的稳定。因此，食堂管理工作，必须得到更多的重视。要制定并完善各项管理制度，诸如各类人员岗位责任制、服务人员行为规范、服务承诺等制度等。加强教育培训，提高职工素质，并聘请防疫站等专业老师，对餐厅职工进行食品卫生知识、消防安全知识、职业道德等系统知识培训，旨在提高每个职工的整体素质，更好地为学校师生服务。同时，加强硬件建设和定期检查，杜绝事故发生。分别对餐厅的食品卫生，环境卫生，炊事员的个人卫生，原材料采购、验收、保管、加工、出售，餐具消毒等提出明确要求，坚持索证制度，索取食品卫生检验合格证、化验单、营业执照以及相关证照，由总务处验收，切实把握好进货验收关。做到职责明确，管理制度齐全，环环相扣，层层把关，流程合理，操作规范。

2．校园周围流动摊贩问题

流动摊贩作为一个特殊群体，是现代城市生活不可分割的一部分。在中国，流动摊贩的出现和经久不衰，很大原因在于其解决了弱势群体的生存需求。于供方而言，能灵活经营、免于支付高额的店铺租金、税金、管理费等，降低成本，薄利多销的经营方式也能获得一定市场；于需方而言，丰富多样的产品种类、相对低廉的产品价格能满足特定人群需求多元化的要求。学校周边通常是流动摊贩的聚集地，供需双方契合性高，流动摊贩治理困难。要减少管理的反复性，维护学生的身心健康，实现疏堵整治的长效性，绝不单单是城管部门努力就能攻克的，这需要各部门的通力协作。公安、交通、工商、卫生监督、环保部门应相互配合，综合整治，不是简单的驱赶，而是从提高食品卫生水平，给予发放营业执照方面的照顾，交通疏导零散流动摊贩等多方面着手，营造一个和谐的市场环境，让流动摊贩愿意正规经营，能够提高优质产品，让学生等消费群体买得放心、吃得安心。

3．学校医院管理问题

长期以来，高校医院由高校统管，依附高校而存在，仅仅履行师生医疗卫生保健等职能，完成其固有的医疗保健任务就行。作为事业单位的附属机构，存在一系列问题：除了一些开设有医学专业的高校外，多数高校的校医院医疗水平普遍不高、服务态度不佳；医疗设备不足；诊疗项目有限；加之校医院的人事和经费，都由高校统一支配、旱涝保收，卷入医疗纠纷的风险小，校医院缺乏竞争，学生满意度低。早在几年前，某大学的一个学生社团就做过一个问卷调查，题为“同学眼中的校医院”：在去过校医院的276人中，对校医院不满意者达到160人，占到了总数的57.97%。

然而到目前为止，国家相关部门尚没有出台一套高校医院法规或规章制度，导致校医院在设立和管理上无章可循。为此，各高校应积极探索，为推进法规、规章出台做出努力，如探索多大的高校要有多大的医院、医护人员的比例，科室的设立如何更加科学化，医院应该具备哪些软硬件设施等问题。同时加强卫生部门在监管上的话语权，形成医疗事故问责等相关制度，切实维护学生健康、安全权益。

四 依法治校要求从严治校

依法治校要求从严治校。从严治校可从多方面得到体现，如高等学校依据《高等学校章程制定暂行办法》制定或者修改章程，由教育部或者省级教育部门核准；涉及师生利益的规范性文件实施前要经过适当的公示程序和期限，未经公示的规范性文件不得施行等。其关键在于加强对依法治校相关工作的监督。

内部监督方面，一是积极探索师生代表参与学校决策机构的机制。依法健全教职工代表大会制度，扩大教职工对学校领导和管理部门的评议权、考核权。涉及学校发展的重大事项要提交教职工代表大会讨论，保证教职工代表大会的组织和运行符合规定，充分发挥其民主监督和参与学校管理的作用。积极拓展学生参与学校民主管理的渠道，改革完善学生代表大会制度，落实学生的民主选举权、自主决策权；制定学生管理或者涉及学生利益的管理规定，要充分征求学生意见，防止个人专断。二是大力推进信息公开和办事公开。建立健全信息公开的机构、制度，创新公开方式，丰富公开内容，建立有效的信息沟通渠道，落实公开的具体措施，保证教职工、学生、社会公众对学校重大事项、重要制度的知情权，并公开岗位职责、负责人信息、工作规范、监督渠道等内容，提供优质、高效、便利的服务。

同时，要引入社会监督机制，落实公办学校、民办学校平等法律地位的规定，及时发现并公平纠正、处罚学校的违法行为。要积极配合有关部门开展校园及周边环境的治理工作，依法保护学校的合法权益和校园安全，为学校教学活动创造良好的环境。要推动各级各类学校领导自觉把依法治校作为学校办学和管理的基本准则，作为推进学校内部体制改革的原则与路径，落实校长作为推进依法治校的第一责任人的职责，加强对学校依法治校工作的指导，推动和监督学校逐级、按岗位建立健全依法治校的工作要求和目标考核机制，狠抓落实。

五 依法治校必须同时坚持以德治校

我国高校长期实行的是经验管理，这种管理模式也曾发挥积极作用。随着社会主义市场经济的发展，特别是随着我国加入WTO，在更大范围和更高层次上参与经济全球化，传统的治校模式和方式，越来越不适应大学发展的需要。因而，要创新大学治校模式，变经验管理为科学管理，不仅要实行依法治校，还得注意实施以德治校方略。法治与德治，从来都是相辅相成、相互促进，二者缺一不可，不可偏废。法治属于政治文明，德治则属于精神文明。二者范畴不同，而其地位和功能又都非常重要。我们应始终注意把法制建设与道德建设紧密结合起来，把依法治校与以德治校紧密结合起来。

然而，从德治角度看，大学德育还不能很好地适应社会经济发展需要。德育比起其他工作往往处在“软”的地位，常常是“说起来重要，做起来次要”，并没有很好地发挥“基本途径”的作用，往往需要特别干预才能维持运行。例如，一些学生拜金主义、享乐主义、极端个人主义和功利思想严重，有些学生不关心集体和他人，没有理想和信念等；又如德育队伍不稳定，专职德育人员有的不安心工作，有的急于外出发展；另外，在德育方式上，重知识灌输，轻能力培养，忽视对学生运用马克思主义立场、观点和方法解决现实问题能力的培养，从而影响了德育的效果。

法治以其权威性和强制性规范社会成员的行为，而德治则以其说服力和劝导力提高社会成员的内在自律意识，从而达到规范行为的目的，从这个角度看，二者是一致的。所以，依法治校必须同时坚持以德治校。为此，学校必须按照“三个代表”重要思想的要求，站在代表先进文化前进方向的高度，坚持不懈地加强社会主义道德建设。要以马列主义、毛泽东思想、邓小平理论为指导，以为人民服务为核心，以集体主义为原则，以爱祖国、爱人民、爱劳动、爱科学、爱社会主义为基本要求，以职业道德、社会公德的建设为落脚点，不断加强校风建设，营造良好的校园氛围。只有置身于健康向上的校风中，通过耳濡目染和内心体验，大学生才能得到心灵的感染、情操的陶冶、哲理的启示，学校的德育才能内化为大学生的思想和品格，才能从根本上弥补法治的不足，并促进依法治校的顺利施行。

（写于2012年5月）