第2章 连片特困区扶贫资源配置与贫困区域竞争优势获取

一 片区扶贫、要素配置机制与贫困区域发展的理论逻辑研究

随着扶贫工作理念创新，鉴于“开发式扶贫边际效益递减与扶贫资源越来越难以惠及扶贫对象”的扶贫背景，《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》明确提出将“扶贫人口减少与区域经济、社会发展统筹，集中力量攻坚突破连片特困地区，把集中连片特殊困难地区作为主战场”，以应对扶贫工作中出现的贫困区域连片、贫困人口可行能力水平不高、要素市场发展滞后、贫困人口扶持意愿多样等现实挑战。对于连片特困地区的选择主要考虑“扶贫开发重点县相对集中的一部分区域”，主要包括六盘山区、秦巴山区、滇桂黔石漠化片区、吕梁山区、罗霄山区和已明确实施特殊政策的西藏、新疆南疆三地州等区域。

“连片特困地区”早在1986年扶贫工作开始时，就以“片区”的形式出现，但当时仅作为一个区域分析单位。在近几年扶贫开发过程中，基于多种相同致贫因素引发的贫困人口相对集中连片迹象的出现，以及随着国家部分省区逐渐探索出的“贫困地方连片综合整治”模式效果的凸显，连片特困地区扶贫逐渐成为一种新的扶贫规划和资源分配的组织方式。

（一）连片开发扶贫的理论推演

对接农村贫困地区区域差距拉大、致贫因素多元化等社会现实和贫困特征，扶贫战略应在“救济式和开发式扶贫协同推进”的基础上，将扶贫思路从原来单纯通过生产性资源投入或资源配置格局调整进行县域（或区域）开发解决贫困转变为在更广的区域范围内、在更高的统筹层次上全面改革具有共同致贫原因和脱贫障碍的连片贫困地区的社会经济发展环境上来，因地制宜，对于连片特困地区采取全方位且更有针对性的政策措施予以扶持，确保连片特困地区与全国发展同步。

1．区域发展理论

区域发展理论是扶贫开发的基础理论。随着经济发展资源的区域互融，区域逐渐成为真正意义上的经济利益体，其概念在发展经济学中日益受到重视，并且成为社会科学研究人文、社会、经济现象的基本单元。从区域的角度考察，考虑我国相继实施的区域开发扶贫政策（1986～1993）和新世纪整村推进扶贫政策（2001年至今）的显著成果，农村贫困的空间范围逐步向中西部生态环境脆弱、基础设施薄弱和社会发展落后的区域收缩，绝对贫困人口分布也由全国农村普遍性状况转化为具有共同地理环境条件特征的局部贫困片区，贫困的发生、发展与区域地理位置、自然状况的相关性不断增强，其分布已呈现极强的地域指向性和地缘性特征。故贫困问题首先是区域问题。为此，要从根本上寻找农村贫困致贫原因，解决贫困问题，应该从区域的角度分析问题，为扶贫开发工作提供理论指导。

区域发展理论作为一个理论体系主要包括三个方面：第一，区域系统理论。该理论认为区域系统是一个开放式系统，只有其与外界进行物质、信息、能力和资金等领域的顺畅交流，使得系统负熵持续增加的情况下，区域系统才有可能在组成要素优化组合的基础上稳定发展。系统发展一般经由低水平发展期、突破期、扩张期、成熟和稳定期等不同状态，且各种状态受系统组成要素之间等级结构和组成比例的变化影响而出现调整。贫困其实就是一个区域系统的发展状态，进行扶贫开发，应该朝着发展突破和成熟稳定的目标迈进，从整体上改变区域形态。第二，区域增长理论，主要包括增长极理论、涓流理论和大推动理论。由于资源禀赋、区位优势和外部环境的差异，增长极并非在所有地方出现，加之连片特困地区基础设施条件差、人力资源质量不高等原因，涓流效应受到制约。扶贫开发工作即是对于这些地区进行大规模扶持性投资，改变连片特困地区“区域塌陷”状态，内强外接，促进国民经济与社会快速发展，使农村贫困人口快速脱贫致富。第三，区域产业结构理论，主要指区域专门化产业、协作配合部门和基础设施建设管理部门三者之间的协调整合，主次分明，形成主导产业带动、经济社会协调发展的形势。

具体到扶贫开发工作内容，传统扶贫开发工作中的局限性应被关注并尽量避免：诸如在各时期采用的科教、项目、移民扶贫等扶贫开发手段，只是抓住了区域系统中的某个或某几个要素，无法从根本上改变区域社会经济发展的整体状态；多忽视区域中的活性资源脱贫致富的主观能动性的激发，致使扶贫开发对象在被动接受扶助后，在更广阔的空间范围内参与市场经济活动并取得利益回报的能力欠缺，致贫原因未能从根本上消除；重视分散的项目扶持和优势产业的选择，常忽略区域优势产业发展环境的培育和产业结构的优化，最终导致优势产业竞争力下降，扶贫作用弱化。因此，区域发展理论指导下的连片开发扶贫目标指向：既要扶贫，又要扶业；既要扶人，又要扶区域（环境）。从空间上注重包括基础设施建设、人文发展理念在内的区域发展环境质量的整体提升，产业结构的优化，以及贫困人口的赋能；从时间上促使区域系统朝着突破发展瓶颈、保持可持续发展状态的方向进化，形成全方位的大扶贫格局。

2．空间贫困理论

在很多的研究中，虽然很多学者从辩证法的角度反对“地理环境决定论”的观点，但对于空间地理因素是部分区域及贫困人口致贫的重要因素的提法持赞成态度：因为穷人往往集中分布在具有一定相似特征的区域。在哈里斯和缪尔达尔提出的关于欠发达地区社会经济发展和地理位置关系分析的早期空间经济学（Spatial Economics）的基础上，雅兰和瑞福林把多种类似的区域环境差异集合在空间位置这一要素之中，提出了与物质资本、社会资本并列的地理资本（geographic capital）。“区域地理资本存量较低，可能导致区域发展法律和系统内人的发展能力偏低，进而使之陷入贫困陷阱。例如经济社会发展中的教育、卫生、社会保障、政治等在城乡之间、贫富人群之间的各种差别，都可以用空间地理位置禀赋不同来确定。随着有关贫困和空间地理因素结合分析研究的丰富和深入，逐步形成了主要研究自然地理条件对贫困形成的影响力，以及贫困的空间分布情况的空间贫困理论。”该理论认为，涵盖地理特征、公共服务和协变冲击的空间特征不易改变和缓和，对于贫困的形成和维持具有重要影响，为此，应从经济、社会、环境的角度进行空间扶持，逐步改变这些区域的偏远与隔离、脆弱的经济整合、缺乏政治性优惠、恶劣的生态等阻碍发展的因素，促进贫困现象的消减。

结合我国连片开发扶贫的区域扶贫开发目标，对于自然、民族、历史、政治等原因致使一般经济增长不能带动、常规扶贫手段难以奏效的集中连片贫困地区，要充分考虑其受小农经济主导导致竞争力比较差、公共产品与公共服务供给不足、金融系统不发达以及发展资源配置效率低下等问题，应关注自然生态、农业、自然灾害、社会历史对贫困区域分布的影响，采取连片开发、综合治理的思路，强化区域教育、道路等基础设施建设，顺畅区域资源要素与外界市场的联通（市场与市场的硬件设施上的自然联通，及包括降低区域内部发展资源与其他市场资源要素融通机会成本的人为联通），进一步加大政策扶持力度，改善区域社会经济发展条件，根本性解决农村地区性贫困。

（二）连片开发扶贫的作用机制

作为新时期扶贫开发的主要手段，连片开发扶贫政策主要通过市场接入、资源整合、产业优化及社会参与等机制共同作用，致力于扶贫开发目标的实现。

1．市场接入

基于贫困地区在发展过程中与周围发达地区形成的空间塌陷而引发的“经济孤岛”特征，在连片开发扶贫工作开展过程中，要着力推动区域整体发展的社会经济环境的改善与优化，适时改进基础设施条件特别是道路交通状况，创造良好的投资环境，改善外部市场接入条件，以贫困地区自有的土地、人力等发展资源成本低的优势，承接经济发展较快地区的产业转移，突破孤岛效应，改变与外部市场的隔离状态，使得贫困区域与外部市场资源互通，成为区域社会经济大发展的价值链条中的不可或缺的环节。同时，市场接入也可以将外界的发展动态、市场经济发展对于经济主体行为知识和技能的诉求等信息传递给贫困区域群众，使他们能够在脱贫致富的过程中有的放矢地提升致富能力，科学选择发展路径。

2．资源整合

与以往存有“被质疑资源难以整合问题”的到村到户扶贫模式不同，连片开发扶贫以区域为瞄准对象，且资源统筹层次视所涉及区域广度而定，形成较此前强有力的资源整合力度：一方面，在区域选择时，不仅考虑扩大扶贫范围和加大力度，而且充分考虑区域的资源禀赋，合理确定扶贫开发的片区，因为依据区域产业发展理论，资源禀赋具有相似性或互补性的地区实施连片开发更具有现实意义，有助于在更高的层次上寻求发展空间。比如发展特色加工业，如果供应链中的上下游企业能够相对集中，则可以产生集聚优势和带动效应，促进区域发展系统整体优化。另一方面，资源整合机制的作用反映在盘活、整合以及有效利用专项扶贫资金、各行业部门资金、社会融资、社会帮扶、群众自筹资金等资源上，可以形成合力，集中资金投向，利用资源聚合效应增进整体效益。同时，资源整合作用还反映在优惠政策获取、实现与新农保制度衔接、引起广泛社会关注与营造良好发展环境等方面。

3．产业优化

许多贫困区域，拥有丰富的资源，但是缺乏将这些资源转化为优势资源并且在市场经济环境中获取财富的能力，常表现为特色优势产业不明显，区域产业结构不合理，处于大生产下游链条的产业较多等。产业发展水平的落后，成为区域脱贫和发展的瓶颈。因此，产业发展和产业能力建设成为连片开发扶贫的主要抓手。贫困区域的发展也须以产业化为基本方向，依托当地自然资源和市场环境，加强宣传，加大资金和政策扶持力度，推进龙头企业发展，完善户企利益联结机制，强化企业技术创新和品牌建设，引导和帮助农户建设能稳定致富的产业，并在一定空间层次上建设区域特色产业体系，利用产业集聚效应，提升规模效益和抗御市场风险的能力，形成并增强自己的核心市场竞争力。

另外，在连片开发扶贫工作中，还要不断创新贫困人口谋求发展过程中的组织形式，大力扶持各类专业合作社等农民互助组织发展，持续开展科技扶贫、文化扶贫等各种社会扶贫活动，提高贫困人口综合素质，防止诸多风险因素引发贫困和返贫现象的发生，使其真正成为连片开发扶贫政策的受益者，为扶贫开发事业发展做出贡献。