·专题研究篇·

北京市大兴区集体经营性建设用地入市试点研究

2015年8月开始，全国33个试点行政区域陆续推出集体经营性建设用地入市项目。截至目前，已有多宗土地入市项目落地。2015年12月11日，北京市国土资源局大兴分局发布西红门镇集体经营性建设用地使用权出让公告，这是首都北京首宗农村集体建设用地入市，公告一经发布立即引起了社会的广泛关注，本部分将结合有关背景对大兴区集体经营性建设用地入市进行研究。

一 农村集体经营性建设用地入市的相关背景

2013年11月12日，中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确指出：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”2014年12月2日，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，进一步指出：“坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，在试点基础上有序推进。”2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，正式从中央层面拉开了我国农村土地制度改革的大幕。2015年2月27日，全国人大常委会通过了《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施《土地管理法》《城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定，在2017年12月31日前试行，标志着“三块地”改革试点进入实质性的实施阶段。2015年8月19日，浙江省德清县以协议出让的方式成功入市了首宗农村集体经营性建设用地，此后又有贵州湄潭、四川郫县多宗地块集中入市，拉开了农村土地改革的帷幕。

二 北京首宗农村集体建设用地入市基本情况

大兴区为北京市唯一获批的试点区。北京市农村集体经营性建设用地入市试点以来，首宗入市交易地块为大兴区西红门镇2号地小B（2-004）地块F81绿隔产业用地集体经营性建设用地，位于范家庄西路东侧（见图1），使用权以挂牌出让的方式入市交易，出让方为北京市盛世宏祥资产管理有限公司（西红门镇镇级联营公司，其股东为大兴区西红门镇、村村民委员会和经济合作社）。我国境内外企业、其他组织和个人均可参加竞买，但不接受联合竞买。

根据《挂牌文件》[京土集使挂（兴）〔2015〕001号]（以下简称《挂牌文件》），该宗土地总面积26700平方米，土地使用权出让年限为40年，规划用途为绿隔产业用地，建筑使用性质为公建、商服、办公、多功能等与产业相关，建筑密度≤50%，建筑控制规模≤53400平方米，容积率为2.0。挂牌出让起始价为45428万元人民币，竞价阶梯为200万元人民币，竞买保证金为9000万元人民币。该宗地以临时“三通一平”形式供地，竣工验收前达到“六通一平”的标准。

该宗土地设定了5项开发建设条件：①要求优先安置西红门镇劳动力就业；②要求项目投资强度不低于1.2亿元/公顷；③要求年纳税额不低于600万元/公顷；④建设期间，建设税需在本地缴纳，经营公司在本地注册；⑤为保障以上顺利落实，需在项目用地内选取3400平方米经营性用房（地上）作为上述要求的履约保证。竞得人如未按以上要求落实，上述建筑物所有权及分摊的土地使用权面积一并无偿划转北京市盛世宏祥资产管理有限公司使用。

地块成交后，竞得人与北京市盛世宏祥资产管理有限公司签订了土地出让合同。土地出让价款要求一次性付清，出让价款的一定比例作为土地增值收益调节金，上缴大兴区财政。北京市盛世宏祥资产管理有限公司取得剩余出让价款，各村集体经济组织按照其在该公司中所持股份参与分配。2015年12月15日，经过近80轮激烈竞价，该地块的使用权最终以80500万元由北京赞比西房地产开发有限公司竞得，溢价率77.2%。

三 大兴土地入市试点有关问题分析

与国有建设用地使用权出让相比，集体经营性建设用地使用权出让在限制条件、推动机制、整体规划、实施主体、出让形式和利益分配等相关方面都有不同。

（一）集体经营性建设用地入市的限制条件

首先，本次试点的是存量集体经营性建设用地使用权的入市，不是所有的集体所有建设用地均可入市，也不是集体经营性建设用地所有权的入市。根据我国《土地管理法》的相关规定，农村集体建设用地包括宅基地、公益性公共设施用地和经营性建设用地，宅基地、公益性公共设施用地是不包括在入市试点内的。准予入市的集体经营性建设用地必须是存量集体经营性建设用地，从而禁止为获取入市的经济利益，盲目地新增集体经营性建设用地，坚守耕地红线不突破的底线。而且，试点是集体经营性建设用地使用权入市，不是其所有权入市，而是坚持土地公有制性质不改变。就大兴区的情况看，按照2014年度土地变更调查结果，全区14个镇共有7.96万亩集体经营性建设用地存量，并且碎片化严重、分布不均衡，具体表现在：北多南少，北五镇4.4万亩，南九镇3.56万亩，宗地4200多个，最大一宗614亩，最小的宗地不到1分。

二是要符合规划、用途管制。取得土地使用权后要建设什么，必须服从国家的统一管理。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划和城乡建设规划确定的用途使用土地。比如，本次大兴区入市的地块其规划用途是“绿隔产业”，根据《关于促进本市绿化隔离地区经济发展的若干意见》（京政办发〔2001〕37号），北京市将本市绿化隔离地区现行规划工业、仓储和商业用地的用途划分，统一调整规划为产业用地。在规划的产业用地内，各区（县）可根据实际情况，自主确定符合首都经济要求的绿色产业项目和第二、第三产业项目。且相关政策明确规定，绿隔产业用地不得用于房地产开发。按照规定，本次入市地块的建筑使用性质为公建、商服、办公、多功能等与产业相关，并且有控制性地详细规划。

三是，必须依法取得农村集体经营性建设用地使用权。这包括两个方面：一方面集体经营性建设用地所有人应当依法取得拟出让的集体经营性建设用地所有权，在出让前，应当由国土资源主管部门进行确权登记并颁发权属证明；另一方面，受让方取得集体经营性建设用地使用权的程序和方式应当合法，以出让、租赁、入股方式取得，并由政府主管部门进行登记和颁发相应的权属证明。

（二）集体经营性建设用地入市的推动机制

1．领导机构

市级：组建了以北京市委常委、副市长陈刚为组长，副市长林克庆为副组长，赵根武、张维为副秘书长，19个市级部门为成员的试点工作领导小组及其办公室。

区级：组建了以大兴区委书记李长友为组长，区长谈绪祥为第一副组长, 3个副局级干部为副组长，12个区级部门和14个镇级部门为成员的试点工作领导小组；从相关部门抽调了12位精通业务、熟悉政策的同志，组建专门办公室。

镇级：各镇成立镇级集体经营性建设用地入市试点领导小组，实行镇党委负责制。

同时，国家土地督察北京局牛珏专员和耿未名处长分别参加了市、区领导机构，全程参与并指导试点工作，确保改革任务的顺利进行。

2．联审机构

成立了以20个区级单位和14个镇为成员单位的大兴区农村集体经营性建设用地试点领导小组项目入市审核委员会，作为项目入市审核机构。主要职责是对入市地块项目提出审核意见，以会议纪要的形式形成审查决议，为区级决策提供参考。

3．联动机制

加强市、区、镇、村的沟通和协调力度，建立和完善定期联席会、领导包片、信息反馈、督查督导、评估考核、信息报送等机制。

4．政策制度

一是编制总体实施方案。编制《北京市大兴区农村集体经营性建设用地入市试点实施方案》，并制定《大兴区农村集体经营性建设用地入市试点三年工作计划及2015年工作计划》，在明确试点工作的指导思想、基本原则、工作目标、主要任务、进度安排、组织保障、工作机制等内容的基础上，对试点实施方案进一步细化，确保试点工作能够规范有序地进行。

二是编制制度层面文件。由北京市国土局牵头制定《北京市农村集体经营性建设用地入市试点暂行办法》，对入市办法进行了详细规定。同时，完成《北京市农村集体经营性建设用地入市审核管理程序》《北京市农村集体经营性建设用地使用合同》等13个配套文件的编制工作，对入市审核管理程序、使用合同等进行了详细规定。

（三）集体经营性建设用地入市的整体规划和统筹兼顾

一是确定集体经营性建设用地利用专项规划。结合城市规划没有完全覆盖农村的实际，以及存量集体经营性建设用地碎片化严重、分布不均衡的特征，大兴区在尊重农民规划选择权的基础上，深入研究整体规划全区土地使用方向。从总体布局上看，集体经营性建设用地分布为“四个集中”，即向产业园区集中、向新城集中、向重点小城镇集中、向重大基础项目集中；从实施步骤上看，结合市场成熟度、土地价值走势和城镇发展规律，确定了“四大梯次”，即由城乡接合部，向人口资源环境敏感区、条件成熟功能区和都市型现代农业发展区顺次推进，既考虑在全区展开，又兼顾不同区域、不同级差地租的实际。

二是做好集体经营性建设用地入市的统筹兼顾。大兴区以镇为基本实施单元，一方面，镇政府做好发展统筹。以农民就地城镇化为抓手，统筹进行土地的规划、拆除腾退、土地整理、开发建设等，提高土地整体使用效益，综合解决“人向哪去”“业从哪兴”“房在哪建”“钱从哪来”等问题。另一方面，联营公司做好工作统筹。农民通过土地入股设立联营公司，按照“一次授权、全权委托”的原则，把土地使用权全权交给联营公司，公司依照现代企业治理结构自行负责拆除腾退、土地开发、收益分配、经营管理和指导监督等内容，提高农民组织化程度，增强市场竞争能力。

（四）集体经营性建设用地入市的实施主体

按照试点工作相关要求，村集体经济组织可以委托授权的具有市场法人资格的土地股份合作社、土地专营公司等作为入市实施主体，代表集体行使所有权。大兴区根据实际情况，在镇级统筹下由镇集体资产管理委员会牵头，成立镇土地股份联营公司——北京市盛世宏祥资产管理有限公司作为入市主体，并对其组建与运行做出明确规定，为集体经营性建设用地入市提供有效的实施主体和运行机制支撑。根据规定本宗地的土地所有权人为西红门镇集体经济组织，通过集体经济组织民主程序，“一次授权，全权委托”，实现对联营公司的委托授权，北京市盛世宏祥资产管理有限公司作为该地块入市实施主体，代表村集体行使所有权，使用权属于该公司。北京市盛世宏祥资产管理有限公司是由西红门镇政府组建，其股东为大兴区西红门镇、各村民委员会和经济合作社，法人代表为西红门镇副镇长王彪。北京市土地储备中心大兴区分中心负责出让的组织和实施工作。

（五）集体经营性建设用地入市的出让形式

一是本次集体经营性建设用地入市采取挂牌出让的形式。从全国试点的情况看，项目上市都遵循着一定的流程，如图2所示。大兴区通过建立城乡统一的建设用地市场，利用区级土地市场交易平台，实现国有工业用地与集体经营性建设用地“统一平台、统一规则、统一管理、统一操作”，确保交易程序依法、自愿、有偿、公平，全面解决暗箱操作、私相授受等不正规交易问题。

二是地块价格参照国有土地相关用途水平。根据规定，该宗地以临时“三通一平”的形式供应，竣工验收前达到“六通一平”，据此集体经营性用地使用权的地价定义是指在现状为“三通一平”的基础上，设定土地用途和规划条件的集体经营性用地土地使用权价值。北京市未制定集体经营性建设用地使用权出让价格的有关政策文件，可参照2014年北京市国有建设用地使用权基准地价进行分析。该宗地位于土地级别7级地内，区片价格商业为每平方米7450元，办公为每平方米7430元，级别平均容积率为2.5。该宗地容积率为2，按国有商业用途7级地基准地价修正体系计算，结果为每平方米8570元。该宗集体经营性建设用地使用权挂牌出让起始价为人民币45428万元，折合楼面价每平方米8500元，可见该地块价格参照了国有土地商业用途的水平。

（六）集体经营性建设用地入市的收益分配

一是确定土地增值收益调节金比例。根据大兴试点现状建设用地建设密度大、拆除腾退成本高、农民收益保障要求高、入市获取较高收益难度大的情况，大兴区确定征收土地增值收益调节金的比例范围是土地交易总额的5%～30%。经北京市试点领导小组批复，西红门镇2号地小B（2-004）土地增值收益调节金收取比例为土地交易总额的12%（见图3）。土地增值收益调节金由镇土地股份联营公司上交大兴区财政，设立专项账户，主要侧重统筹用于农村基础设施建设支出，周转垫付集体经营性建设用地土地开发、土地整理资金，以及农村经济困难群众的社保补贴和特困救助。

二是全镇统筹分配土地增值收益给各村集体。在扣除土地增值收益调节金和拆除腾退费、交易公告广告费等各项土地上市成本后，土地上市后获得的其余增值收益在全镇进行统筹分配，各村将土地使用权量化为股份资金（参股土地面积以实测土地为准），确定股份份额，镇土地股份联营公司按照各村的股权进行分配。股权结构包括基本股和投资股。基本股，是指按照一定标准确定各有关农村集体经济组织的基本入股比例，确保一定的保底收益，主要体现公平原则；投资股，是指基本股之外，各集体经济组织本着获取额外投资收益的目的，而投入的股份，主要体现效益原则。外来资本不许入股。镇土地股份联营公司在后续运行过程中，新吸收了部分村集体闲置资金，最后形成土地股和现金股构成的股权结构，如图4所示。

三是确定在村集体和农民之间进行收益二次分配的比例。已经分配到各村的土地增值收益，村集体留存30%～35%，其余65%～70%在按照全区2010年产权制度改革确定的集体经济组织成员之间按股分配。需要说明的是，试点通过入股村民地租保底，每5年增长5%，确保农民既得收益不因改革试点而减少。同时，在征得群众同意的基础上，土地入市收益暂不进行“一次性分配”，而是优先用于项目滚动发展，等待联营公司所统筹土地全部入市即项目决算后，再对所有集体经济组织成员进行“二次分红”。

四 大兴集体经营性建设用地入市的现实意义

（一）保障农民集体的权益，增加农村集体资产

试点集体经营性建设用地入市，主要目标是与国有建设用地“同权同地同价”，无须通过“收归国有”的中间阶段。使得原来只能将集体经营性用地变为国有，农民集体获得相对较少收益，转变为现在不仅收益增加，而且所有权依旧属于农民集体，更好地保障农民集体的权益，增加农村集体资产。大兴区集体经营性建设用地入市的相关配套制度，建立起兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，切实维护农民土地财产权益、保障农民公平分享增值收益，为全国农村土地制度改革提供可复制、可推广、利于修改法律的经验成果。

（二）农村土地资产价值将得到显化

按照规定，集体经营性建设用地使用权可以用作抵押，也可以转让等。从挂牌价来看，西红门集体经营性建设用地挂牌总价约4.5亿元，使得集体土地资产价值得以显化。如果用于抵押，按照6成的额度贷款计，可获约2.7亿元的贷款规模，进一步显化了土地资产价值。集体经营性建设用地使用权的入市，在破除土地二元化后，农村土地资产价值将得到显化。

（三）盘活闲置集体土地资源，促进就业和区域经济发展

城市建设用地日渐短缺的同时，乡村建设用地却利用粗放，造成大量用地闲置。目前，交易出让的集体经营性建设用地基本上属于原村集体所办企业用地，原来租给一些业主使用，每年租金较低。大兴区集体经营性用地的入市，将赋予农民更多的财产权利，同时也盘活了闲置的集体土地。集体经营性建设用地使用权出让收益作为村里的公益金、公积金、风险金以及村民共同分配。有了资金以后，可进一步发展相关产业，带动经济发展，增加农民就业机会，促进当地农民增收致富。

（四）有效扩展区域未来经济发展空间

新时期农村集体用地改革，正逐步推动建立城乡统一的建设用地市场，盘活农村资源，激活农村资产。国务院办公厅印发的《关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》指出，未来中国将着力推进新型城镇化，将农村产业融合发展与新型城镇化建设有机结合，同时也鼓励社会资本投入。现阶段农村所拥有的存量建设用地，将有可能成为驱动经济增长的“下一个风口”，将这些沉睡的农村资产盘活，不仅关系到农民的收入，更关系到中国农村经济发展的未来。

（五）集体经营性建设用地入市，符合供给侧改革的发展方向

中共中央提出的供给侧改革在政策手段上，包括简政放权、放松管制、金融改革、国企改革、土地改革、提高创新能力等。集体经营性建设用地入市丰富了土地供给端，对于北京来说，有助于平抑日渐高涨的土地使用权市场价格。而且集体经营性用地的规划用途为产业用地，严禁“商改住”，与当前房地产市场去库存的思路并不矛盾。

五 大兴土地入市试点存在的一些问题

（一）关于收益调节金征收比例的确定问题

大兴的试点有其特殊性，主要在于现状建设用地建设密度大，拆除腾退成本高（如西红门镇拆建比为5 ∶ 1），农民收益保障要求高（既得、交易及长远），入市获取较高收益难度大。目前大兴区按照总交易额5%～30%的比例征收调节金，而依全国其他试点的情况看，土地增值收益调节金的比例范围大都是土地交易总额的15%～30%。由于这一比例过高，而且标准的制定缺乏统一的规范，这样有的地块可能会出现负利润。

（二）关于集体土地拆除腾退缺乏上位法支持的问题

集体土地的拆除腾退不同于国有土地的征地，拆除腾退的政策大都是区域自定，大兴区地上物的拆除腾退政策分三个时间段进行补贴，2006年以前是每平方米1600元，2006～2009年是每平方米900元，2009年以后的违章地上物一分不补。这是拆除腾退区域的政策，区级层面拆建比为2 ∶ 1，即把8万亩集体建设用地通过拆除腾退瘦身到4万亩，而镇级层面的拆建比要通过各镇调整规划，算平衡账，争取拆建比达到5 ∶ 1相对合理的拆建比。

（三）关于土地优先开发权与入市交易之间矛盾的问题

集体经营性建设用地入市原则规定“保持公有制不变”，土地所有权依然归集体所有。从法理上说，集体在符合规划，且依法取得的前提下，无可争议地拥有土地开发优先权。在实际操作中，联营公司（或集体）必然会有自主开发集体经营性建设用地的诉求。按现有试点规定，如果该主体不通过入市方式取得使用权（出让方与受让方为同一主体），国家则无法征收土地增值收益调节金，与入市交易“同权同价同责”的设计相违背。

（四）关于集体用地科学合理规划以及规划的调整问题

由于目前对集体经营性建设用地集约利用的规划问题缺乏标准和依据，导致过去规划得不合理、不科学和不平衡，限制经济的发展。同时，由于历史因素，大兴区很多区域存在零星国有土地，如南郊农场及镇村供销社、粮库、食品收购站、仓库等，布局零散、分布全区，新布局规划的集体建设用地不可避免地要面对现状零星分散的国有建设用地问题，规划调整周期长、审批多，设计成本高、操作难度大。

（五）土地入市后竞拍资金的安全管理问题

集体经营性建设用地入市后，统筹土地联营公司的运行，竞拍资金的安全管理，是大兴区和入市地块所在镇的一个重要课题。例如，西红门的首拍地块8.05亿元的交易总额，扣除12%的调节金，还有7个多亿的净收益，以及连带的联营公司的人财物事的管理，还有区别于农村财务的记账方式，同时工商注册、税务缴纳等，以及企业的记账模式和科目的设置都是亟须解决的问题。

（六）农村基层组织的作用发挥不够充分的问题

试点项目入市虽然按照“政府主导、农民主体、市场化运作”的原则，通过政府引导、群众表决，各村以集体土地入股组建联营公司，成为土地整理开发、建设运营的主体，但在具体操作上，政府还是实际意义上的主体，如何让农民在土地入市的过程中真正成为主体是值得思考的问题。

六 关于大兴集体经营性建设用地入市试点的几点建议

（一）建议出台试点项目相关的指导意见

加强试点工作的调查研究，结合试点情况尽快出台相应的集体建设用地入市指导意见，主要是对于土地增值收益调节金、拆除腾退等方面的指导意见，对土地增值收益调节金的性质、征收依据和比例范围给予明确规定，同时解决集体建设用地拆除腾退具体操作中的难题，有效摘除城乡接合部的大城市病和部分地区农村病的病灶，这个病灶就是低效、无序和社会治安状况差。

（二）既要保障土地优先开发权又要符合入市交易规定

在制度设计上，有效解决集体对土地优先开发权与入市交易要求之间的矛盾，实际操作中可根据产业类型，有条件地参照协议出让方式，以基准地价为依据，按照要求缴纳土地增值收益调节金。这样，既能保障集体拥有经营性建设用地优先开发权的合法权益，又符合入市的相关规定，履行应尽义务，防止“未批先建”等问题的发生。

（三）科学合理地进行规划和进一步简化规划调整程序

坚持“开门搞规划”，深入各镇和重点村进行调研，征求村委会干部、村民代表等的意见，将农村集体组织经济成员的真实想法和主观愿望融入规划中，加快对不合理规划的修改、调整和纠错，解决城市规划圈内与圈外集体经营性建设用地入市交易的差距问题，让规划更加科学合理。同时，提高规划的效率，对镇域内的单个地块整理项目，采用“土地整治”的方式，把分散的地块集中，实现镇域内“增减挂钩”，将审批权下放到区里，报市国土资源局备案。对镇域间“易位”、需要区级协调的，再采取严格意义上的“增减挂钩”模式。此外，开展国有土地与集体土地共同使用问题的专门研究，明晰相关的具体操作办法。

（四）进一步完善土地入市的收益分配方案

虽然目前确定了土地入市的收益分配的初步方案，但方案的许多方面还需要进一步细化，并且要参照大量的比较案例让分配方案更加合理和接地气，切实保障农民合理、长久、稳定的收益。同时，在方案施行前必须充分公开化，让广大农民能够充分接受，坚持“保既得、利当前、重长远”的原则，保证农民既得收益不因改革试点而减少，在保障壮大集体经济、提高资金使用效率的基础上增加经济组织成员收益，通过合理设计留地、留物业、留资产和入股经营等方式，确保农民每年都有稳定的收入，让农民成为“带着资产进城”的新市民。

（五）建立健全入市土地收益金管理制度

进一步完善联营公司的财务管理制度，加强财务公开力度，保障股东的知情权和监督权，充分发挥监事会职责，利用内部审计与第三方审计相结合，依照《北京市农村集体经济审计条例》对农村集体经济组织的财务账目和财务公开内容进行监督，确保土地收益“管得住、用得好、让干部清白、让群众放心”。同时，建立健全内部管理制度和银行专户管理相关制度，将入市集体经营性建设用地取得的收益纳入农村集体资产统一管理，由镇级经管部门进行“账款双托管”，实行专户存储。在联营公司分配和使用该款项时，按照“初始动议、决策留痕”的民主程序，严格审批手续，做到专款专用，切实做到坚持用制度管人、管财、管事、管物，形成保障落实的长效机制。

（六）充分发挥农村基层组织的积极作用

可以根据各镇的实际情况，通过政府引导、群众表决，各村以集体土地入股组建镇级联营公司或片区联营公司作为土地整理开发、建设运营的主体突破单个村的局限性，在镇域范围内优化土地资源配置。同时，坚持基层创新，发挥农村“两委”和村民自治组织的作用，提高农民参与改革的积极性、支持改革的热情、推进改革的能力。

附表

课题负责人：张英洪

课题组组长：杜树雷

课题组成员：刘雯：北京市农研中心调研综合处博士

李艳梅：北京市大兴区农委产业发展科科长

董明：北京市大兴区农委调研室副主任科员

杜树雷：北京市农研中心调研综合处主任科员

执笔人：杜树雷 北京市农研中心调研综合处主任科员