中国国际战略理论篇
处理好坚持不干涉内政原则与建设性介入的关系
陈国平
中国社会科学院世界经济与政治研究所党委书记、研究员
《联合国宪章》（以下简称《宪章》）规定了不干涉内政原则，同时也规定了例外情形。当今时代，世界形势、国际政治理论与实践、中国的国际地位都发生了很大变化，但《宪章》框架、宗旨和原则都没有改变。我们既要保持定力，坚定不移地坚持不干涉内政的原则；同时要从维护“人类命运共同体”利益出发，与时俱进实施建设性介入。进行建设性介入，要符合《宪章》的宗旨及包括不干涉内政在内的各项原则的内在要求。
不干涉内政原则是既有国际法的基本原则，也是中国传统的对外关系的重要方针。当今时代，面对世界形势和国际格局发生的深刻变化，随着中国综合国力快速上升及应负的大国责任不断凸显，我们既要继续坚持不干涉内政的原则，同时又要积极而有效地实施建设性介入。恰当地处理好两者的关系，对于维护中国的国际形象与国家利益，维护国际安全与世界和平，都具有十分重要的意义。
一 追本溯源，辩证地全面地认识不干涉内政原则与法定例外干涉的关系
不干涉内政原则一般是指国家在相互交往中不得以任何理由或任何方式，直接或间接地干涉他国主权管辖范围内的一切事务，同时也指国际组织不得干涉属于成员国国内管辖的事项。建设性介入是指在遵守国际法的前提下对原本属于一国主权管辖范围内的事务从外部进行干预的例外情形。不干涉内政原则形成理论并成为以法律形式（包括国际法和国内法）予以确认的原则，在历史上很早就出现了，但成为现代国际社会普遍承认的原则，应该说是联合国成立并发布《联合国宪章》之后的事情。《联合国宪章》作为联合国的基本大法，是一切国际法律规则的渊源，每个成员国对遵守《联合国宪章》都负有不可推脱的责任。处理不干涉内政原则与建设性介入的关系，首先应当从正确理解《联合国宪章》有关不干涉内政原则与例外情形的规定入手解决认识上的问题。
一般认为，是《联合国宪章》第二条第七款对不干涉内政原则做出了明确规定。但深究后发现，事情并非如此简单。《联合国宪章》第二条第七款的原文是：“本宪章不得认为授权联合国干涉在本质上属于任何国家国内管辖之事件，且并不要求会员国将该项事件依本宪章提请解决；但此项原则不妨碍第七章内执行办法之适用。”完整地并联系上下文理解这一规定，我们似可以得出以下结论。
第一，这一款的内容只是规定联合国不得干涉会员国的内政，并没有直接规定会员国之间不得相互干涉内政，也没有规定联合国以外的其他国际组织不得干涉成员国的内政，后面两种情况可以被认为是类推出来的规定。
第二，这一款的内容实际包含正反两方面的内容，一方面强调了联合国不得干涉会员国的内政，另一方面又规定了例外的情形，即“此项原则不妨碍第七章内执行办法之适用”。第七章内执行办法指的是什么呢？指的是“对于和平之威胁、和平之破坏及侵略行为之应付办法”，主要内容为当安全理事会断定任何和平之威胁、和平之破坏或侵略行为存在时，“安全理事会得决定所应采武力以外之办法，以实施其决议，并得促请联合国会员国执行此项办法”（第四十一条）。安全理事会如认为上述办法为不足或已经证明为不足时，“得采取必要之空海陆军行动，以维持或恢复国际和平及安全。此项行动得包括联合国会员国之空海陆军示威、封锁及其他军事举动”（第四十二条）。这就是说，当出现世界和平受到威胁、破坏及侵略行为这些特殊情况时，不仅可以干涉，而且最终可以以武力进行干涉。
第三，《联合国宪章》第二条一共列了七条原则，其中第一款规定“本组织系基于各会员国主权平等之原则”，可以说不干涉内政原则是与国家主权原则相伴而行的，在某种意义上，不干涉内政原则是从国家主权原则衍生出来的，它与国家主权原则一样对于维护国际安全与和平具有十分重要的意义。
第四，第二条规定本条所列各原则（当然包括第七款所列之原则）的执行是“为求实现第一条所述各宗旨起见”，这可以理解为这些原则的执行是有目标诉求或者是有前提条件的。第一条所述的宗旨包括维持国际和平及安全；发展国家间以尊重人民平等权利及自决原则为根据之友好关系，并采取其他适当办法，以增强普遍和平；促成国际合作，以解决国家间属于经济、社会、文化及人类福利性质之国际问题，且不分种族、性别、语言或宗教，增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重，等等。这就意味着，当第二条规定的原则在执行时影响甚至妨碍到第一条规定的宗旨的实现时，是可以变通甚至暂时放弃的。对于影响国际和平及安全的情况，第七条已经做出了明确的规定；而对于其他宗旨呢？比如说，如果出现了影响或妨碍“增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重”这一宗旨的实现的情况怎么办，宪章虽然没有明确规定是否应当暂时放弃或变通第二条规定的原则，但起码预留了探讨和发展的空间。
第五，通观《联合国宪章》全文，对何种行为属“干涉”的行为，何种事情属“任何国家国内管辖之事件”即内政并没有明确的界定。
综上，《联合国宪章》虽然规定了不干涉内政的原则，但并没有将其绝对化，即在特殊的情况下干涉或干预也是准许的；此外，在特殊情况下对一国的内政进行干涉或干预，应当在联合国的框架内和《联合国宪章》规定的范围内进行，目的是实现《联合国宪章》所规定的各项宗旨。不仅如此，《联合国宪章》本身给不干涉内政原则的发展和完善留下了很大的空间。而这些都意味着，我们今天所讲的建设性介入不会是无源之水和无本之木；随着形势的发展和时代的变迁，建设性介入不仅是可能的也是必需的，只是要处理好其与坚持不干涉内政原则的关系。
二 保持定力，坚定不移地坚持不干涉内政的原则
新中国成立后，中国政府在国际社会一直致力于倡导和维护不干涉内政原则，赢得了亚非拉广大新独立国家的支持，在国际社会树立起独立自主、和平外交的新形象。当前，随着世界形势和国际政治观念的变化，特别是随着中国综合国力快速上升而日益靠近世界政治舞台的中央，对中国要不要、能不能继续坚持不干涉内政的原则，国际国内都出现了各种不同的声音。其中，有出于“国强必霸”逻辑的担忧，有对大国应肩负相应责任的期待，有利用国际人道主义危机进行的恶意绑架，也有保护中国海外利益的强烈呼吁，凡此种种，可谓“乱花惭入迷人眼”。在这种情况下，中国要“任凭风浪起，稳坐钓鱼船”，继续高举不干涉内政原则的旗帜。
首先，不干涉内政原则仍是国际社会公认的国际法的基本原则。《联合国宪章》发布以来，一系列国际法律文件对不干涉内政原则进行了重申和强调，主要有1946年联大通过的《国家权利义务宣言草案》、1965年通过的《关于各国内政不容干涉及其独立与主权保护宣言》、1970年通过的《关于各国依联合国宪章建立友好关系及合作之国际法原则之宣言》、1974年通过的《各国经济权利和义务宪章》和1981年通过的《不容干涉和干预别国内政宣言》，这些法律文件较全面、系统地规定了不干涉和不干预别国内政和外交原则应包括的各项权利和义务。特别是1993年世界人权大会通过的《维也纳宣言》和《行动纲领》，明确要求维护人权不得损害主权独立和领土完整。从根本上讲，不干涉内政原则同当今世界依赖主权民族国家为主体成员的国际体系构造是一致的。没有了主权及对主权的尊重，国际体系将陷于以大欺小、以强凌弱的野蛮丛林状态，那样的后果不堪设想。因此，不管世界如何变化，国际构造体系是不会变的；只要国际构造体系不变，不干涉内政原则的法理基础和实践基础就不会消失，《联合国宪章》和这些法律文件的有关规定就要得到遵守。中国作为联合国常任理事国和负责任大国，不仅自己要继续坚持这一原则，而且应当在国际社会全力维护它的合法性、正义性和有效性。
其次，不干涉内政原则是中国团结众多发展中国家和最不发达国家反对霸权主义的一面旗帜。不干涉内政原则的关键在于，充分相信各国人民及其政治家的智慧与能力，深刻反思旧时期强权政治和霸权主义的恶果，坚决抵制用外部移植的方式把当事国不情愿的方案强加于人。因此，这一原则长期以来得到了广大发展中国家和最不发达国家的衷心拥护。尽管20世纪90年代以来，在国际社会相互依赖和联系日益紧密以及人权价值理念获得广泛认同和尊崇情形下，对不干涉内政原则产生了诸多争议，不干涉内政原则在这些国家和地区依然作为国际关系准则发挥着重要作用。如非洲地区，早在1963年，非统组织（OAU，非盟的前身）在其《非洲统一组织宪章》第3条中就确认了“各成员国的主权一律平等”和“不干涉各国内政”的原则。2000年通过的《非洲联盟组织法》第4条又再次确认了这两项原则。再如东盟地区，东盟是最坚决拥护“不干涉内政原则”的国际组织之一。早在东盟成立初期，为解决成员国之间的纠纷，该项原则就为各成员国所认可并写进《曼谷宣言》、《和平自由与中立宣言》、《友好合作条约》等重要的东盟文件中。历史证明，中国一直是广大发展中国家寻求政治独立和外交自主而开展政治斗争的重要伙伴。中国不仅自己坚持互不干涉内政原则，而且反对别国干涉非洲及其他国家的内部事务，在国际舞台上为广大发展中国家仗义执言，受到国际社会特别是中小发展中国家的广泛欢迎。正因如此，坚持互不干涉内政原则已成为中国外交的“魅力攻势”和软实力的重要来源。
最后，坚持不干涉内政的原则是中国维护国家主权，防止西方敌对势力寻找借口干涉中国内政的有力武器。
坚持不干涉内政原则，不仅意味着中国不干涉别的国家的内政，而且意味着不允许任何别的国家和国际组织干涉中国的内政。中国对外部干涉有着沉痛记忆。从1840年第一次鸦片战争直到1949年新中国成立，中国人民为了摆脱外部干涉，进行了长达一个世纪之久的艰苦斗争。站立起来的中国人民是决不允许被干涉的噩梦重演的。今天，总有一些西方敌对势力打着“民主、自由、人权”的幌子，利用中国国内的民族问题、宗教问题、台湾问题及与他国的领土争端问题，对中国国内的政策横加指责、肆意抹黑，甚至暗动手脚，试图实现他们“西化”、“分化”中国的政治图谋。我们只有高举不干涉内政原则的大旗，才能在国际政治斗争中占据道义的制高点，始终立于不败之地。
三 与时俱进，从维护“人类命运共同体”利益出发实施建设性介入
中国政府自改革开放以来调整了自己与国际体系的关系，越来越重视人类的共同利益，使自己成为国际社会的“利益攸关者”。党的十八大报告强调，中国将坚持把中国人民利益同各国人民共同利益结合起来，以更加积极的姿态参与国际事务，发挥负责任大国作用，共同应对全球性挑战。习近平就任总书记后首次会见外国人士就表示，国际社会日益成为一个你中有我、我中有你的“命运共同体”，面对世界经济的复杂形势和全球性问题，任何国家都不可能独善其身。这就意味着，在对待一国内政的问题，不能机械地执行不干涉内政的原则，而要根据具体情况，在必要的时候进行建设性干预。
第一，进行建设性干预是国际法律原理和国际关系实践发展的必然结果。自1945年10月《联合国宪章》生效特别是冷战结束以来，国际社会越来越多地出现了关于干预的必要性的讨论和研究，形成了大量理论成果与实践经验，并且竭力将其扩展成国际社会共同的标准与规范。例如，有人道主义干涉学说、人权高于主权学说、区域一体化与治理学说、全球分层次干预学说、反恐与先发制人学说、国际组织功能变化学说，等等。其中最典型的是关于“保护的责任”。为了解决频发的人道主义危机，2001年加拿大政府提议成立的“干预与国家主权国际委员会”向时任联合国秘书长安南提交了一份题为《保护的责任》的报告，首次正式提出了“保护的责任”的概念。2005年世界首脑会议成果明确认可了“保护的责任”观念，并具体界定了“保护的责任”的适用范围、措施和实施程序等。2006年，联合国安理会通过第1674（2006）号决议，重申了2005年《世界首脑会议成果文件》第138和139段关于保护平民免遭灭绝种族、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害的责任的规定。因此，我们一方面要看到，的确有一些西方强权国家为满足自己的私利与霸道要求，歪曲利用或狭隘使用这些干预学说，在没有征求国际社会多数同意、没有得到当事国各国允许和理解的前提下对一国内政实施干预，结果造成了顾此失彼甚至是更大灾难与不确定性的后果。另一方面，也应当承认，这中间确有相当多的内容表达了新时期国际社会的共同愿望与多数国家的诉求，有一定的进步意义和启发性。当然，这些理论和实践的发展不能在根本上超出《联合国宪章》的框架、宗旨和原则规定。
第二，进行建设性介入是适应国际形势新特点的需要。当前国际形势的基本特点是世界多极化、经济全球化、文化多样化和社会信息化。任何一国的粮食安全、资源短缺、气候变化、网络攻击、人口爆炸、环境污染、疾病流行、跨国犯罪等问题，都可能对国际秩序和人类生存构成严峻挑战。如果不能及时地介入和制止一个国家内部的消极事态，很有可能不仅伤害本国、本地区的人民，而且会危及周边国家和整个国际社会的利益。内战的外溢就是一个典型事态，从波黑战争、海湾战争、利比亚战争直到当前的叙利亚内战都是如此。据不同的评估数据，最近二十年间，由内战或动荡政局诱发的国际对抗，占到地区冲突和局部热点战争总数量的60%以上。在新的时代，国际安全的保障、各国自身的稳定乃至全球性治理的推进，都要求在保证当事方基本权利的前提下由有关国家和国际社会参与个别国家内部危机的解决。
第三，进行建设性介入有利于中国树立负责任大国的形象。在当今的国际实践中，在尊重国家主权、领土完整的前提下，帮助调停矛盾、缓和危机、防止事态进一步恶化、引导事态向和平稳定方向发展，被认为是负责任的表现。相反，那种不管他国混乱到什么程度都不予过问的做法，反而越来越被认为是缺乏责任感的行为。中国经过三十多年的改革开放，不仅在全球经济增长中发挥了“火车头”的作用，而且在战争与和平等传统国际安全上，在气候变化、跨国流行病、跨境犯罪、国际洗钱、非法移民、恐怖主义等非传统国际安全方面，都发挥着越来越大的作用。2015年9月26日，习近平主席在出席于纽约举行的联合国成立70周年系列峰会上的演讲中阐述了中国对国际秩序和格局、全球发展和治理等重大问题的看法和主张，宣布中方将在维护世界和平、促进共同发展、支持联合国和多边主义等方面采取重大举措，这就向国际社会清晰地传达了中国要做“负责任大国”的理念。要做负责任的大国，就要对国际事务积极进行建设性介入。
四 守经达权，进行建设性介入必须以不干涉内政原则作为基石
进行建设性介入，不是对不干涉内政原则的背离，而是为了更好地实现《联合国宪章》的宗旨及包括不干涉内政在内的各项原则。从《联合国宪章》的立法本意和具体规定出发，结合考察国际社会近些年来国际政治理论和实践的发展情况，总结中国开展建设性介入的实际经验，中国进行建设性介入必须遵照习近平总书记提出的对外交往应当“义利相间、以利为先”的总的指导思想，与世界各国一道维护以联合国宪章宗旨和原则为核心的国际秩序和国际体系。具体来说要把握以下几点：
第一，进行建设性介入应当明确各国负有保护本国公民的首要责任，通常是在当事国不能或不愿意正当行使主权的情况下进行。
第二，进行建设性介入应当在《联合国宪章》的框架之内进行。有关行动须严格遵守宪章的有关规定及国际法的基本原则，尊重有关当事国及其所在地区组织的意见，由联合国安理会根据具体情况进行判断和处置。
第三，进行建设性介入的情形应当是《联合国宪章》及其他国际法所限定的情形，不能做任意扩大的解释。
第四，进行建设性介入应当是国际社会的共同行动，要避免采取单边主义的行动。
第五，进行建设性介入应当采取审慎而又积极的态度。应尽可能使用和平的方式。在涉及强制性行动时，更应慎重行事，逐案处理。当然，审慎并非消极。对中国来说，在审慎的同时，对国际事务要有更强的参与意识和更有效的手法，要增强进取心和“下先手棋”，力争拿出更多的方案并提供更多的公共产品及援助，以期为未来国际格局的演化和“人类命运共同体”的进步做出更大的贡献。
总之，坚持不干涉内政原则与建设性介入的关系是对立统一的关系，不是二选一的关系。前者是总的要求，后者是例外情形，类似于中国传统文化中“经”与“权”的关系。所谓有“经”必有“权”，有“权”必有“经”,“经非权则泥，权非经则悖”。处理不干涉内政原则与建设性介入的关系同样如此。如果我们将不干涉内政的原则绝对化，在执行的过程中不知变通，就会使不干涉内政原则流于形式甚至窒碍难行；反之，如果我们在介入的过程中完全放弃不干涉内政原则的指导，就会动摇不干涉原则在国际法上的根本地位，妨害甚至背离《联合国宪章》的宗旨。两者的关系处理好了，才能与世界各国一道积极构建以合作共赢为核心的新型国际关系，共同推进世界和平与发展的崇高事业。