中国国际作为篇

构建包容性的国际经济治理体系

沈铭辉

中国社会科学院亚太与全球战略研究院研究员

尽管目前跨太平洋伙伴关系协定（TPP）已搁浅，但是以TPP为代表的新一轮全球贸易体系重构并未停止，而作为区域合作的前沿地带，亚太地区仍面临着区域合作制度碎片化的风险。新的时期，亚太区域经济合作在区域架构、地缘政治、区域生产网络等方面发生的重大变化既是挑战也是机遇，作为亚太地区最大的发展中国家和区域合作的深度参与者，中国需要积极面对和战略预判。在全球贸易体系新一轮重构期内，中国需以加大开放作为推动改革的压力和动力，以G20机制为合作平台，以中美双边投资协定（BIT）谈判为抓手，积极推动亚太自贸区建设和多边贸易谈判，能动地参与和影响新规则制定，推动完善和进一步构建包容性的国际经济治理体系。

一 贸易制度碎片化现象长期存在

2016年2月4日，跨太平洋伙伴关系协定（TPP）基础协议正式签署。此后，如果2018年2月前，TPP至少获得了6个国家的国会通过，且这些国家的GDP总量占全部TPP的85%或以上，那么占全球经济总量约40%且代表了“21世纪”贸易规则的TPP将正式生效。

早在2010年，当美国将越南、马来西亚纳入TPP时，出于被TPP分裂和在区域合作中影响力下降的担心，东盟采取了一系列的应对措施，如成立RCEP工作组、通过《RCEP谈判的指导原则与目标》等。2012年10月，美国将加拿大、墨西哥等国纳入TPP后，同年11月东亚峰会期间，东盟则发表了《启动“区域全面经济伙伴关系协定”谈判的联合声明》, RCEP进程正式启动，这被认为是对TPP的一种应激反应。随后，当日本于2013年3月宣布加入TPP谈判，TPP实现了第三次扩容后，RCEP第一轮谈判随之便于2013年5月在文莱举行。

尽管特朗普当选美国总统，TPP目前陷入停滞，中短期内美国可能将主要通过双边谈判的形式对外谈判贸易协定，但是从制度构建上看，TPP的出现标志着亚太区域经济合作进入新的阶段，全球贸易体系重构将持续进行。值得注意的是，RCEP是全球范围内继欧盟之后出现的又一巨型自贸区，它的出现对美国在全球贸易体系中的地位造成了重大挑战，这是奥巴马政府推动TPP之初始料未及的，因此美国不得不通过进一步扩容强化TPP加以应对，甚至为了协调、强化在多边贸易谈判中的立场，还提出“跨大西洋贸易投资伙伴关系协定”（TTIP）倡议与TPP相呼应。可以预见，无论TPP未来发展如何，亚太区域合作中所体现的域外与域内国家博弈将长期存在。从这个角度，无论未来是美国-日本双边自贸区或者TPP，都会刺激地区经济体持续对外谈判FTA以避免被边缘化，按照这个逻辑，亚太地区区域合作制度碎片化现象将不可避免地持续恶化。

二 亚洲区域经济合作排除美国并不现实

长期以来，亚洲经济体受到经济体量、经济发展阶段和出口导向发展模式的限制一直没有形成以消费需求为主的经济结构，尽管以生产合作为主的区域生产网络很早就自发地形成了，但是以消费合作为主的亚洲区域经济合作却长期进展缓慢。事实上，长期以来东亚合作“10+3”和“10+6”两个方案之争表面上是区内国家对亚洲区域经济合作方向缺乏共识，或者体现了中、日两国对东亚合作主导权之争，但是从深层经济角度考虑，其根本原因在于中国和日本都不是亚洲出口商品的最终消费市场，上述两个国家分别仅构成了约10%的最终消费需求，远低于美国市场的消费水平（美国一国就消费了全部亚洲出口最终需求的23.9%），鉴于国际贸易领域，一国对国际经济规则的影响力取决于该国向世界提供出口市场的能力，因此中国或者日本都难以独自推动排他性（排除美国）的亚洲区域经济合作机制的发展，亚洲区域经济合作难以摆脱美国的影响。

数据也显示，排除美国的亚洲自由贸易安排的利用率并不高。以韩国为例，2013年韩国-东盟自贸区的利用率为36.4%，韩国-印度自贸区的出口利用率为43.2%，而韩国-美国自贸区的利用率则高达77.0%; 2015年尽管韩国-东盟自贸区的利用率提高为40.3%，韩国-印度自贸区的利用率提高至62.1%，但韩国-美国自贸区的利用率仍遥遥领先，高达78.8%。再以日本企业为例，2014年在泰国从事生产经营活动的日资企业对泰国-日本自贸区的出口利用率为33.2%，同期越南日企的东盟自贸区利用率为34.4%，在中国经营的日企的中国-东盟自贸区利用率为32.8%，在印度经营的日企的印度 -东盟自贸区利用率为26.4%，相比之下，TPP的预期利用率超过50%，远高于其他自贸区利用率水平。可见，长期以来亚洲地区签署实施的自贸区利用率普遍偏低的最重要原因在于自贸区谈判对象大多不是其主要贸易伙伴，一旦这些国家与美国签署实施自贸区后，其自贸区利用率会有较大幅度提高。事实上，排除美国和包含美国的不同自贸区在利用率上存在的较大差距，表明了亚洲经济对美国市场的依赖程度较高，排除美国的亚洲贸易安排经济效用相对有限。

三 亚太自贸区有助于弥合制度裂痕

当前，亚太地区面临贸易机制碎片化现象继续恶化的局面，单纯排除美国或者排除中国的贸易安排不仅经济收益有限，更有可能引发后续贸易政策博弈甚至政治博弈。对于亚太地区而言，全球范围内达成多边贸易谈判是弥合TPP引发的制度裂痕的最优选择，这不仅能够保证亚太地区商品最终消费市场和商品出口国之间的自由衔接，而且能够在最大限度上提高全球福利的同时不损害任何第三方的贸易利益。然而鉴于WTO多哈回合谈判困难重重，寄希望于中短期内完成该谈判并不现实，亚太自贸区也许是更现实的次优选择。

现有信息表明，以TPP为代表的跨太平轨道合作机制与以RCEP为代表的亚洲轨道合作机制各自强调的内容完全不同，跨太平轨道合作机制更多地强调了“边界后”议题，旨在解决阻碍服务贸易、投资等贸易障碍；而亚洲轨道合作机制更多地强调了货物贸易和贸易便利化，旨在优化区域供应链，仅从条款来看，美国等国对亚洲轨道合作机制兴趣有限，而中国、印度等国在加入美国版本的自贸区上有相当难度。因此，推动亚太自贸区建设，不仅可以避免任何经济体后期申请加入上述两种机制而需要强制性接受既有条款的历史负担，而且亚太自贸区有望取得较为显著的福利收益。根据测算，即使一个开放水平适中的亚太自贸区，其全球福利总收益也有望达到19217亿美元，更重要的是地区内大国美国的GDP将提高1.6%，中国的GDP将提高3.9%，其他亚太国家也将纷纷受益。毫无疑问，从经济角度，亚太自贸区最符合亚太国家的整体利益，不仅有助于亚太区域经济合作的深化，而且可以防止本地区贸易机制碎片化现象持续恶化。另外，由于亚太自贸区包括了美国、中国、日本、韩国、大部分东盟国家以及中国香港、中国台湾等重要地区经济体，如果该自贸区能够全面覆盖货物贸易并实现高水平开放，实施简单有效的原产地规则，那么未来地区内贸易所面临的“意大利面条碗”效应将得到终极解决，不仅自贸区的利用率会提高，地区贸易安排的碎片化也将得到遏制。

四 推动“一带一路”进一步降低贸易成本

国际贸易不仅受到关税、非关税壁垒甚至“边界内”措施等政策法规成本的影响，还受到运输时间、运费等运输成本、信息沟通成本、合同履行成本、汇率成本以及当地批发零售等一系列广义贸易成本的影响。从这个角度来看，TPP、RCEP甚至亚太自贸区仅解决了关税、非关税壁垒等影响国际贸易的部分障碍，而对其他广义贸易成本涉及很少或基本未触及。

亚太地区不少国家的基础设施发展落后，不仅远低于基础设施发展水平最高的德国，也低于世界平均水平。其中，阿富汗、吉尔吉斯斯坦、不丹、土库曼斯坦、蒙古国、老挝、乌兹别克斯坦、亚美尼亚、阿塞拜疆、塔吉克斯坦、尼泊尔以及哈萨克斯坦等12个内陆国家的地理位置非常不利于开展互联互通。这些内陆国家距离最近的港口有700～1000公里，其中吉尔吉斯斯坦、乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦、哈萨克斯坦甚至距离海洋3000多公里。一般而言，相同距离下，陆运的运输成本是海运的7倍，正是由于地理条件和基础设施发展的局限，大部分亚洲内陆国家的商品运输成本高昂，使得这些商品丧失了国际竞争力，难以进入国际市场。在此极端案例中，影响一国国际贸易能力的主要制约因素，已经不再是关税或非关税壁垒，而是交通运输基础设施。

目前，包括TPP在内的贸易安排对解决基础设施建设鞭长莫及，但是中国通过提出以基础设施互联互通为核心的“一带一路”倡议，积极参与全球范围内的基础设施建设，为亚太地区和全球提供了极为重要的公共产品。研究表明，包括哈萨克斯坦、蒙古国、吉尔吉斯斯坦、老挝等在内的内陆国家将极大地受益于基础设施改善，这些国家贸易成本每降低10%，其出口将增加20%。“一带一路”将极大地提高沿线落后国家，特别是内陆国家的贸易参与能力，通过降低贸易成本，将帮助落后国家大幅提高参与全球化的能力和水平，带动这些国家进一步参与区域经济一体化并实现经济发展。

尽管亚太地区甚至全球范围的基础设施建设需求旺盛，世界银行估计发展中国家年均基础设施投资需求达到了1万亿～1.5万亿美元，但是当前，多数国家面临财政约束，很难有效保证未来巨大的基础设施需求，实际基础设施投资仅达到50%的水平，基础设施供需缺口巨大。仅靠中国难以满足上述巨额融资需求，美国作为全球经济第一大国，它的参与和配合十分必要。特别是，一个不被美国反对的倡议或机构有望在基础设施建设和全球经济治理中发挥更显著的作用，只有开放的、包容的公共产品才可能更容易获得国际认可。

五 完善和构建包容性国际经济治理体系

当前，全球贸易体系面临着新一轮的重构，以TPP为代表的国际新规则对中国的参与和经济发展形成诸多挑战，但是也提供了新的机遇。中国应该利用新规则制定的过程，加快国内经济体制的改革，以加大开放作为推动改革的压力和动力；积极寻求参与的平台，参与和影响新规则制定，在新的一轮经济竞争中取得主动，为经济发展方式转型和可持续发展提供新的环境。

首先，稳步推进中美双边投资协定（BIT）谈判。2014年年初，美国贸易谈判代表就指出，中国需要先解决中美BIT谈判，再讨论TPP的问题。短期内，BIT可以被视为解决中美双边经贸问题的工具之一；长期内，BIT有望充当中美合作推动亚太自贸区的基础。目前完成中美BIT谈判尽管有一定挑战，即准入前国民待遇、业绩条款、负面清单方式等。但是，中国同意在中美BIT谈判中就准入前国民待遇和负面清单问题进行谈判，双方已经就负面清单进行了交换，并取得了长足的进步，这为中美BIT下一阶段谈判取得成功奠定了一定的基础。

其次，积极推动亚太自贸区建设。亚太自贸区是亚太区域经济合作发展的重要方向，当前亚太地区已经出现了以TPP为代表的跨太平洋轨道和以RCEP为代表的亚洲版轨道，不同的路径意味着不同程度的自由化水平和不同的福利水平，也面临着不同程度的挑战。在这个意义上，一个既服务亚太地区贸易投资开放、有助于实现可持续发展目标，又能满足亚太地区多样性特征和需求，具有现实可行性的亚太自贸区，对于亚太地区的经济发展与和平稳定具有十分重要的现实意义。从这个角度来看，亚太自贸区的开放程度宜较高且充分考虑多样性，构建一个高水平的、包容的亚太自贸区将考验中国和美国的决心与智慧。

最后，进一步推动G20基础设施合作框架。目前，二十国集团成立了全球基础设施中心，世界银行也成立了全球基础设施基金，但是全球层面的基础设施开发方面基本采取低水平的自下而上和市场为导向的方式，缺乏自上而下、市场扩张以及引入需求的机制建设作为补充，全球基础设施合作需要构建一个包容性的紧密伙伴关系。作为全球基础设施合作框架的重要支柱，多边投资协定是下一阶段中国和美国合作推动的重点领域。

理论上，以TPP为代表的跨太平洋合作机制和“一带一路”倡议分别代表了不同类型的国际公共产品，具体而言，TPP表明美国仍然是全球最终消费市场，而“一带一路”倡议则表明中国愿意且有能力参与全球基础设施建设，这两个合作架构都有其存在的意义。但是，如果能够在TPP和“一带一路”倡议之间构建更具包容性的合作机制，那么亚太地区甚至全球经济有望获得更大的发展动力。其实，中国与美国之间的经济相互依赖程度很高，已经达到了“一荣俱荣、一损俱损”的局面。回看历史，信息技术协定扩围谈判（ITA2）、APEC环境产品清单谈判均以中美合作为基础方能成功完成，2014年启动的WTO框架下环境产品协定谈判也在中美合作下顺利进展，可见中美合作能够极为有效地推动多边贸易谈判。如果按照这个逻辑，以中美双边投资协定为基础，合作推动亚太自贸区和多边贸易谈判，以及包容性的全球基础设施合作框架是完全可行的，包容性的国际治理体系将成为未来中国与美国合作的新亮点。