一 MDGs减贫目标进展评价

（一）MDGs减贫目标的设立

2000年是国际发展史上重要的一年。在9月的联合国千年峰会期间，来自189个国家的首脑共同签署了《联合国千年宣言》（以下简称《千年宣言》），并制定了具体的行动目标，郑重承诺在2015年之前实现在1990年基础上将全球贫困人口比例减半、普及小学教育、促进男女平等、降低母婴死亡率、抗击艾滋病和疟疾、促进环境可持续发展和推动全球合作伙伴关系等8项目标，即联合国千年发展目标（Millennium Development Goals, MDGs）。

这8项目标的进展通过21项具体目标和60项官方指标来监测。MDGs的首要目标是“消灭极端贫困和饥饿”，其具体目标包括3项：目标1A, 1990～2015年，将每天收入低于1美元的人口比例减半；目标1B，让包括妇女和年轻人在内的所有人实现充分的生产性就业和体面工作；目标1C, 1990～2015年，将挨饿的人口比例减半。笔者认为，目标1A和1C是直接地消灭极端贫困和饥饿的目标，目标1B是实现目标1A和1C的重要手段之一（见表1-1）。

1981～1990年，全球极端贫困人口基本徘徊在19.5亿人左右。1990～2000年，全球极端贫困人口从19.26亿人减少到17亿人，仅减少2.26亿人。特别是撒哈拉以南非洲贫困人口规模和贫困人口比例不仅没有减少还有所增加，南亚的极端贫困问题也相当突出。因此，2000年联合国峰会将“消除极端贫困”作为最大的全球性问题之一。在这种背景下，“贫困人口比例减半”目标的提出，是全球公认的，得到支持最广泛、最全面和最具体的发展指标。减贫作为MDGs的首要目标，这不仅源于贫困是阻碍发展中国家经济、社会发展的最大障碍，更重要的是，减贫目标是所有目标的核心。没有减贫目标的实现，千年发展目标2～7就无法实现。即便通过短期的援助项目得到暂时缓解，其成果也无法保持。

（二）推动减贫目标执行的全球行动

为全面实现MDGs，推动2015年减贫目标如期实现，各签署国共同承诺要“在全球和国家两个层面创造有利于发展和消除贫困的环境”，推动相关政策出台，引起民众对发展问题的广泛关注，这样才能在2015年让全球19亿多的极端贫困人口中的一半摆脱贫困的生存状态。这种“有利环境”有赖于发达国家与发展中国家的双重努力。对发达国家而言，主要是增加对发展中国家，尤其是对非洲的援助，解决这些落后地区发展的资金、技术及管理障碍，让生活在极端贫困线以下的人群能够在MDGs的15年中实现跨越式发展；对发展中国家而言，努力更宽更广，主要包括鼓励发展中国家进一步开放、创新发展理念，开展更加广泛、深入的新型南南合作。

按照联合国《千年宣言》和发展目标的路线图（以下简称路线图）的规划，千年发展目标的执行主体为三个部分：联合国及其他国际发展机构、发达国家（主要是指OECD -DAC成员国）和发展中国家。参与者包括各签署国政府、联合国系统、政府间组织、国际机构及区域性组织等。

1．联合国的角色和行动

《千年宣言》、千年发展目标路线图及多项倡议中都指出要强化联合国在千年发展目标中的作用，主要包括顶层计划设计、推动政策对话、开展示范项目、问责监督等。除了前面提到的路线图，联合国还牵头开展了各种类型规划和可行性分析研究，例如2002～2005年开展的联合国千年项目（UN Millennium Project）。该项目由联合国开发计划署牵头，共组建10个工作组，参与的专家超过250名，主要通过对多米尼加、埃塞俄比亚等7国的调研，分析MDGs的执行情况及困难，并制定一个可行的全球行动计划以期在2015年实现承诺。该项目于2005年发布1个总报告和13个分报告，是联合国公认的较为全面的工作报告。

为满足贫困国家发展的外部要求，联合国通过推动各发展组织间、国家间开展有效的、真正的对话，出台相应的优惠政策以促进南北合作。例如，2001年推动世贸组织启动多哈回合多边贸易谈判、2001年举行艾滋病毒/艾滋病问题世界首脑会议、2001年出台《布鲁塞尔支援最不发达国家行动纲领》、2002年举办发展筹资问题国际会议、2005年举办世界首脑会议、2005年通过《援助有效性问题巴黎宣言》等。

除此之外，联合国还开展了部分农村发展示范项目，如“千年村项目”（Millennium Villages Project, MVP）。千年村项目是联合国开发计划署与日本政府、哥伦比亚大学共同开展的农村发展项目。千年村项目并不是另起炉灶建立新村，而是在非洲选择政局较为稳定但贫困饥饿问题十分严重的村庄开展农村发展项目，旨在通过发展农业改善该区域内贫困人口的生存状态。2004～2006年，共开展千年村项目12个，分别位于埃塞俄比亚、加纳、肯尼亚、马拉维、马里、尼日利亚、卢旺达、塞内加尔、坦桑尼亚和乌干达。

联合国的另一个重要角色是监督和评估。针对大量的MDGs政策和行动，联合国通过多种渠道鼓励私营部门、非政府机构及其他类型的社会资源积极参与并监督MDGs项目。联合国制定了缜密的自我审查和第三方评估制度。按照联合国2000年12月18日第55/162号决议和2001年12月14日第56/95号决议要求，联合国秘书长每年需就联合国系统和各会员国执行《千年宣言》所取得的进展编写年度报告。从2005年开始，联合国千年发展目标各项指标间专家组每年向社会公开发布《千年发展目标报告》，这个专家组由联合国秘书处经济和社会事务部牵头，成员包括联合国环境规划署、开发计划署等联合国系统组织，同时还包括世界银行、国际货币基金组织等联合国系统以外的国际组织。

2．发达国家的角色和行动

按照MDGs的逻辑，造成全球范围内贫困和不平等的根源是在全球化的过程中大量的发展中国家被边缘化，尤其是非洲。在20世纪90年代，世界经济发展良好，但这些贫困的国家几乎没有分享到世界贸易、投资、技术进步带来的好处；相反，这些国家的发展要素缺乏、内生动力不足，因此只有通过广泛的全球干预才能使发展的天平回到中心位置，经济发展的成果才能惠及最不发达地区。

这种全球干预主要是通过增加发达国家的官方发展援助（Official Development Assistance, ODA）来实现的。这里的发达国家主要是指经济合作组织发展援助委员会（OECD-DAC）的成员国。在MDGs路线图中多处提出要增加国际发展援助数量，同时设置专项目标（8）来监督发达国家的承诺，即“采取特别措施来应对非洲消除贫困和促进可持续发展的挑战，包括减免债务、改善市场准入条件、增加官方发展援助、增加外国直接投资的流入量以及药物和技术”等。具体包括DAC成员国每年ODA总额达到国民总收入（GNI）的0.7%、加倍援助非洲、加大对最不发达国家（LDCs）的援助力度、增加对发展中国家的贸易援助、增加发展中国家免关税进入发达国家市场的机会等。然而从千年发展目标各年度报告中看，这一承诺从来没有实现过，尤其是在金融危机以后。

以ODA为例，按照《千年宣言》、2001年《布鲁塞尔支援最不发达国家行动纲领》、2002年蒙特雷（Monterrey）发展筹资问题会议等决定，DAC成员国对发展中国家的ODA总额应占到国民总收入（GNI）的0.7%，然而从2000年到2015年，仅卢森堡、丹麦、挪威、瑞典全部年份达标，荷兰、英国部分年份达标，一些传统援助国家，如美国从未达标。DAC成员国的平均水平在0.2%～0.3%（见图1-1）。

3．发展中国家的任务和行动

在MDGs中，广大的发展中国家，尤其是非洲被认为处于全球化的最边缘地位，因此在这些发展落后的国家实现MDGs除了需要有利的外部环境外，主要还需自身的努力。与联合国倡导的另一个全球行动——“二十一世纪议程”不同，联合国并没有要求MDGs签署国制定相应的国家路线图以保证各项目标的实现。在联合国的宣传推动下，非洲各国领袖在多种场合承诺要积极行动，建立法治、人权、民主、善治的政府，开放市场，加强基础设施建设，为国际和国内的农业、制造业企业提供发展机会，要积极提供教育、培训和服务，加强对艾滋病毒/艾滋病和其他传染性疾病的预防等。但多数发展中国家只是在国家中长期规划和政策制定过程中将MDGs融入本国的发展战略，并没有出台针对MDGs的一揽子政策，尤其是在非洲，缺乏资金成为多项政策难以发挥作用的根本原因。

联合国在早期的评估中已经注意到非洲将成为减贫的重点区域。在非洲大陆，约一半人口在贫困线之下生活。因此，从一开始联合国就针对非洲的特别发展需要制定了行动计划，主要包括与非洲发展新伙伴关系和建立非洲联盟。而对于国家的具体行动，联合国并没有具体要求。

（三）MDGs减贫目标进展

在MDGs实施的15年内，尽管出现了2008年金融危机这样全球性的灾难和一些区域性的安全问题，但在联合国及各行动主体的努力下，“贫困人口比例减半和挨饿人口比例减半”的目标最终得以基本实现。一是，在MDGs收官之年，极端贫困人口比例显著下降。1990年发展中国家近一半的人口每天依靠不足1.25美元生活，而到2015年这一比例下降至14%。二是，全球生活在极端贫困中的人数下降超过一半，从1990年的19.26亿下降至2015年的8.36亿，其中大多数进展是在2000年后取得的（见图1-2）。三是，1991～2015年，劳动中产阶级（日生活费高于4美元）的人数几乎增长了两倍。该群体目前占发展中国家工作人口的一半，比1991年的仅18%有了提高。四是，1990年以来，发展中国家营养不足人口的比例接近减半，从1990～1992年的23.3%下降至2014～2016年的12.9%。

从分区域的成绩来看，亚洲的减贫成绩一直好于非洲，东亚和东南亚地区好于南亚国家。虽然总体上，消除极端贫困与饥饿的目标已经实现，但全球进展很不平衡。撒哈拉以南非洲和南亚地区仍然具有极高的贫困人口和饥饿人口比例（见表1-2）。

尽管MDGs减贫目标已取得了巨大的进展，但即使在今天，全球仍有约8亿人生活在极端贫困中，忍受着饥饿的煎熬。1.6亿多5岁以下儿童由于缺少足够的食物而无法达到其年龄该有的身高。当前，有5700万名小学教育适龄儿童失学。全球近一半的工人仍在脆弱的条件下工作，很少能获取体面工作才有的福利。