一 北京市政府向社会组织购买公共服务的总体情况

（一）北京市政府购买公共服务的目的与内容

1．购买目的

（1）提高公共服务质量

地方政府受到财政能力、行政资源等的限制，已无法应对日益增长的公共服务需求，为提高公共服务的质量和效率，产生了政府向社会组织购买公共服务这一行为。许多社会组织根植于社会，能为公众提供多样、个性化的公共服务。由于社会组织的特性，它们在提供公共服务时反应更加迅速、机制更加灵活。同时，相比于政府，一些专业化的社会组织在公共服务领域更具备技术上的优势，社会组织可以提供更加专业的技能和丰富的人力资源。政府向社会组织购买公共服务，可以使政府的资金与社会组织资源有机结合，以更好地提供公共服务。政府引入“购买服务”机制也使公共服务从行政性生产转变为市场性生产，意味着传统意义上具有自然垄断性的公共服务领域引入了竞争机制。与此同时，政府向社会组织购买公共服务及其产生的积极效应，对于政府部门和行政管理运行也会产生相应的示范作用。

（2）推动政府职能转变

政府向社会组织购买公共服务，一方面优化了政府职能，使政府从全能型政府向有限职能政府转变，从而实现了政府角色的定位调整。政府从对公共服务的大包大揽到承担有限的职能，在职能分解、转移、委托和授权的过程中实现了由集公共服务的提供者、生产者、监督者三种角色于一身到公共服务的提供者和监督者的身份转变；另一方面，政府实现了提供公共服务职能方式的转变，由过去单一的行政方式转变为政府和社会组织合作提供公共服务的方式。

（3）促进社会组织发展

政府向社会组织购买公共服务，一方面为社会组织提供了经济支持，另一方面也为社会组织的成长发展提供了空间，有利于“政府-企业-社会”三元结构的形成。一方面，政府向社会组织购买公共服务可以提升社会组织的知名度，很大程度上拓展社会组织的活动范围；另一方面，社会组织在承接公共服务工作中可以锻炼专业服务和实践能力。

2．购买内容

从目前我国政府向社会组织购买公共服务的实践来看，政府购买公共服务的主要内容包括三个方面。

第一，社区服务与管理类服务。如养老服务、社区服务、社会工作、就业、青少年问题、技能培训、外来人口管理、矛盾调解、公益服务等。

第二，行业性服务与管理类服务。主要包括调查统计、项目评估、业务咨询、技术服务等。

第三，行政事务与管理类服务。主要涉及社会组织特定咨询、现场勘察、年检预审、日常管理、再就业教育培训、婚介机构的监管、家庭收养的评估、民办学校的委托管理、退伍军人就业安置、市政管理等。

目前，北京市各级政府集中购买的公共服务内容主要体现在两个方面：一是与民生建设密切相关的养老、社区、文体服务等领域，二是与培育社会组织相关的培育孵化公益组织、专业化社会组织人才培训等内容。

（二）北京市政府向社会组织购买公共服务的结构分析

1．购买主体

本文中的购买主体是广义的购买主体，即包括了购买行为的购买者、承接者和使用者。购买者是购买行为的主体，即各级政府；承接者是购买行为的客体，即各类社会组织；使用者是消费公共服务的群体，根据购买公共服务的内容有所不同。

当前北京市政府向社会组织购买公共服务中呈现出购买主体多元化的特点。首先，购买者表现为多种形式，目前我国没有专业的部门购买公共服务，购买服务的主体主要包括具有政策制定权限的省、市级政府业务主管部门或区级政府，这些主体通过政策性导向对某项服务性业务通过购买提供给社区。北京市政府向社会组织购买社区服务的主体主要有两种：一是北京市政府相关业务主管部门；二是各区政府，区政府根据北京市的政策，通过建立专项资金、对社会组织进行补贴等形式购买服务。凡具有公共服务职能的省市级政府部门或作为一级财政主体的区级政府，都能够通过政策的制定或运用财政权限开展公共服务购买。其次，承接者是各种具有合法身份的社会组织，包括了具有官方色彩的公办社会组织和各种草根社会组织，但前提条件是这些组织必须以社会组织的身份经过登记注册，而非企业法人身份。

2．购买方式

我国政府向社会组织购买公共服务的方式多种多样，从购买服务较多的领域来看，养老服务多采用购买服务项目、资助老年服务人群的凭单制、委托管理、民办公助等多种方式；社区公共服务多采用委托管理、费随事转、公办民营、民营公助等方式；公共就业服务多采用资金补贴、凭单制等方式；社会工作服务主要采用岗位购买、项目购买以及项目申请等方式。从购买服务较多的地区来看，上海采用的购买方式有公开竞标、单一来源采购、委托管理、项目申请、意向性谈判、资助、凭单等，深圳有竞争性招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价、费随事转、委托、项目申请、凭单、项目资助等，北京有项目购买、项目补贴、项目奖励、项目申请、委托管理、凭单等。

目前，北京市政府向社会组织购买公共服务的主要方式是项目申请制。2010年北京市政府投入1亿元，通过“首都社会组织服务民生行动”向社会组织购买公共服务项目。北京市政府通过开设首都社会组织服务民生网页、召开社会组织资源配置大会、与北京电视台合作开展“社会组织公益项目大赛”等方式征集和监督申报项目。“首都社会组织服务民生行动”全程分为四个阶段：项目申报、项目审核公布、项目实施和项目评估。社会组织根据行动项目申报目录上所列的活动内容，结合自身组织特点和所在领域，通过网络平台申报计划实施的项目。项目评估监督委员会在对社会组织申报项目的公益性和可行性进行评估后确定中选项目，北京市和各区民政局社会组织管理机关与社会组织签订合同文本。中选项目集中通过“北京市社会组织公共服务平台”发布，接受社会监督，社会组织按时报送项目进展情况，所有参与的项目都要进行自我评定、受益人反馈和第三方评估。“首都社会组织服务民生行动”增加了公共服务资源配置的多元性，规范了北京市政府购买公共服务的行为，引入了绩效评估和社会监督机制，但仍然存在信息公开程度不高、活动时间受限等问题。

3．购买模式

在北京市政府向社会组织购买公共服务的实践中，有三种模式较为常见。

第一种模式是依赖关系非竞争性购买，即政府向具有独立法律地位的社会组织进行公共服务购买，该社会组织并不完全独立于政府，这种带有雇佣性质的购买模式同样构成法律意义上的购买关系。这种购买模式的特点是购买目标一般比较模糊，不存在充分的市场，购买程序和评估机制尚不规范，政府并未把实质上的公共服务责任转移给社会组织。目前，在我国政府向社会组织购买公共服务的实践中，这种形式的“购买”是最常见的形式，政府对社会组织给予人力或资金上的支持，社会组织承接部分政府的职能，如政府各部门组建的“中心”“服务站”等。在法律上，这些组织具有“社会组织”的独立法人资格，但在实践中，这些组织并没有与政府完全脱离行政关系。我国依赖关系非竞争性购买普遍出现的原因是多方面的，主要是由于我国社会组织发展尚不完善，政府在转移职能中尚未完全。依赖关系非竞争性购买模式易造成政事混淆、监管不力、财政资金规避监管等问题，难以发挥服务购买的优势。

第二种模式是独立关系非竞争性购买。它符合契约关系的两个基本条件，即合同双方的主体独立性和公共服务购买目标的明确性，但是购买过程中不存在选择性竞争市场，对象的选择未经竞争性过程，因而也可称为委托性购买。这种购买模式的特点是政府与社会组织之间不存在依附关系，且政府会选择专业、声誉好的社会组织作为购买对象，因此公共服务的质量可以得到保证。独立关系非竞争性购买的合同主体双方是独立的政府部门和社会组织，同时有明确的公共服务购买目标。独立关系非竞争性购买模式并没有涉及公共服务目标的合理性，购买的公共服务是否可以明确评估哪些内容属于公共服务、哪些应该由政府来购买，如何确定购买的目标、成本和监管等问题都不明确。在改进服务购买模式的过程中，政府还需要首先明确自身的责任，进而确立服务购买的目标，以便购买更加明晰。

第三种模式是独立关系竞争性购买。它符合主体性独立的政府部门和社会组织作为协议双方、有明确的公共服务购买目标、有可选择性的竞争市场、有公开的竞标程序四个条件，从而达成竞争性契约关系，是典型的公共服务购买模式。这种购买模式的特点是购买过程中体现出公开竞争、收益最大化的原则，政府与社会组织双方共同承担责任。由于目前我国未将政府购买公共服务纳入法定程序，因而很难直接建立政府部门和社会组织的购买关系就成为独立关系竞争性购买中的一个重要问题。另外，北京市存在一些不典型的竞争性购买，即虽然符合合同双方主体性独立、有明确的公共服务购买目标、有可选择性市场这三个条件，但没有公开招标的竞标过程，而是通过政府内部对购买对象进行比较后做出购买决定。例如，北京市东城区司法局经过调研走访、综合比较后，选择“惠泽人咨询服务中心”的社区心理矫正服务作为购买对象。

4．资金来源

目前我国政府向社会组织购买公共服务的资金来源多样，有财政预算资金、专项业务资金、预算外资金、福彩公益金和由政府支配的社会捐助等。福彩公益金作为购买服务资金比较普遍，譬如深圳市的社会工作服务在市一级由福彩公益金支付，在区一级由政府财政预算资金支配。在养老、助残、就业等领域，专项业务资金占有相当大的比例。在社区服务领域，一些街道或基层政府在本级政府支配的预算外资金中支付购买服务费用。将购买服务资金统一纳入政府财政预算的，目前只有上海浦东新区等少数地方或少数服务领域。北京市政府向社会组织购买公共服务的资金来源主要包括福彩公益金和各区设立的专项资金。

5．购买流程

根据项目运作的一般逻辑，结合北京市的实践，政府向社会组织购买公共服务的流程可以分为六个环节，即考虑实施购买服务、选择社会组织、确定购买方式、建立契约关系、实施购买项目及项目监测评估。

一是考虑实施购买服务。这一环节可以从制度化和动机这两个指标进行考察。制度化方面，非制度化背景下的政府购买公共服务中，政府和社会组织主要负责人的私人关系成为产生和维系购买项目的核心因素。制度化的核心在于明确财政资金可以用来购买社会组织服务。动机方面，政府考虑购买公共服务主要有三种动机：来自自上而下的政绩追求、来自自下而上的社会需求促发、来自自外而内的海外示范压力。

二是选择社会组织。依据选择社会组织程序中的竞争性和独立性两个维度，政府向社会组织购买公共服务的过程表现为三种工作模式：独立关系竞争性购买、独立关系非竞争性购买、依赖关系非竞争性购买。

三是确定购买方式。确定好承接主体后，购买服务双方将进行合同细则的协商。从资金资助的方式上划分，北京市政府向社会组织购买公共服务的方式包括全额购买、购买服务成本、资助补贴和项目奖励等四种；从公共服务的完整性上划分，有的政府把服务整体外包给社会组织，有的则把服务的部分内容外包给社会组织。

四是建立契约关系。合约的签订包括两种方式：正式合同和非正式合同。大部分的购买项目都签订正式合同。资助补贴和项目奖励这两种购买形式不需要签订合同。

五是实施购买项目。社会组织在承接购买服务项目后，仅靠政府的资金支持是不够的，政府的配套支持对于社会组织来说是一个必需品。同时，社会组织自身也需要提供配套支持辅助购买项目。政府提供的配套支持主要包括组织体系、能力培训、硬件设施。社会组织提供的配套支持主要包括资金、硬件设施、资源动员等。

六是项目监测评估。政府向社会组织购买公共服务的监测评估主要有三种形式。一是政府自我监测评估。多数购买项目都采用此种方式，但政府监测程度的规范性参差不齐。二是政府成立专门社会组织进行监测评估。三是委托第三方进行监测评估。