三 构建中国社会组织监管机制的对策与建议

通过分析我国社会组织监管现行的体制以及存在的问题，并且通过了解发达国家对社会组织监管的做法，我们可以尝试提出一些对社会组织监管政策方面的意见和建议，以解决目前我国社会组织监管存在的问题，更好地发挥社会组织的作用，形成多元的社会治理格局，推动社会的进步、民主的发展。

（一）健全法律法规，加强社会组织监管的法制化建设

法制化是社会组织监管的基本方式，但是目前关于社会组织监管的法律体系极不完善，用于规范社会组织行为的大多是程序性的行政法规，立法层级不高，约束力与权威性都不强。现有的《民办非企业单位登记管理暂行条例》《社会团体管理条例》《基金会管理条例》等重要法规由于颁布的时间较早，已逐渐不适应现实需求，而且我国尚未出台统一的社会组织的实体法，导致关于社会组织的地位、作用没有明确的规定，对实践中的监管造成了很大的困扰。由于缺乏基本法律的统一指导，我国现行的关于社会组织的法律法规之间缺乏有效的协调和衔接，有时甚至会相互冲突，基于此，要加强社会组织监管必须完善现有的法律法规体系。

因此，我国要在借鉴国外经验的基础上，结合自身的实际情况，组织专家学者首先制定一部关于社会组织的基本法，并且在法律中对社会组织的组织性质、组织宗旨、组织的权利与义务、对组织违法违规行为的惩罚办法等各个方面都做出明确的规定。尤其要确定政府与社会组织之间的关系，明确政府对社会组织的监管标准、监管程序、监管方式、监管职责，使政府对社会组织的监管有法可依及有统一的标准，并且减少行政干预，改变目前政社不分的状况。

此外，政府还应根据不同类型的社会组织的特点，制定不同的法律法规。由于实践中社会组织的分类越来越多，现有的笼统的法律已经无法适应现实需求。根据社会组织的活动领域，可将其分为经济、科学研究、社会事业、慈善和综合五大类，每类社会组织有不同的活动内容，对它们的监管也要适应每类组织自身的特点，不能千篇一律。比如，政府可制定《慈善类社会组织监管法规》，针对慈善组织大都是公益捐赠的特点，对其资金来源、资金使用、资金明细的公示以及运作的透明化等事项做出更严格的规定。应在统一的社会组织法的指导下制定适合各类社会组织的监管内容和管理方式、考核标准。政府可根据不同的社会组织种类制定不同的法律法规内容，从而增强法律的可操作性和实用性，提高政府对社会组织的监管效率。

在双重管理体制下，法律对社会组织监管的规定重准入、轻监管，直接后果是使一大批组织长期游离在政府之外，无法进行管理。对于这些难以找到业务单位挂靠的社会组织，政府可以放宽条件，在社会组织宗旨、目的各方面合法的情况下，可先由民政部门接手管理。双重管理体制容易造成双方相互扯皮、效率低下、实质监管缺位，因此法律应该重新界定登记管理机关和业务主管单位的职责权限，避免两者的职能交叉，还要加强协作和交流，实现双方的良好合作。比如，可将登记、注册、审批的前期事项交由民政部门管理，将社会组织运行过程、运行结果的内容交给由业务机关、财政部门、审计部门组成的合作主管单位负责。由于社会组织发展迅猛，笔者认为，最好能设立一个统一的社会组织监管部门，统管社会组织的备案、登记及监管，并可利用互联网建设网上登记注册系统，简化管理流程，实现科学管理。

在监管内容方面，新法律法规的制定需要将重心由“准入”转移到重视“过程监管”上，对监管的主体、内容、方式做出合理而明确的规定。法律应该对监管主体做出规定，作为行政机关的政府是最主要和最重要的社会组织监管主体，履行着社会组织监管的主要职责。此外，社会公众是最为广泛的监管主体，虽然其作为一种非正式的监督约束力还稍显不足，但是成本低、效果好，应用范围广。当前公众对社会组织的监督意识相比于过去已经有了大幅提升，但仍然是小部分群体在关注。因此，法律也要赋予公众对社会组织监督的权利与义务，鼓励公众培养自己对社会组织的责任意识，形成人人都是社会组织监督者的良好风气，畅通投诉、举报非法社会组织和社会组织违法行为的渠道，形成公众自愿积极参与社会组织监管的氛围，从而激励社会组织规范自己的职能、更好地履行自己的宗旨。在监管内容方面，法律要重点对社会组织的运作流程、资金去向、绩效结果、组织宗旨与目标、组织活动性质等方面进行监管，既保证社会组织的价值观符合法律要求，也确保社会组织的具体过程符合法律要求，尤其要建立社会组织运行透明化的机制，因为透明化是监管的前提条件，政府可建立社会组织信息平台，对全国的社会组织信息资源进行整合。至于监管方式，目前是要重点改革的部分，政府的监管要由过度监督转向适度监督由单一监督转向多维监督，由事后监督转向过程监督，各政府职能部门之间要相互配合，形成登记审批、日常监督、税务稽查、违法审查、行政处罚方面联合监管的机制，完善与准入相对应的退出机制，使社会组织“能进能出”，促进社会组织的管理流动起来。

总之，法律的建立健全是能否对社会组织进行有效监管的最重要保障，合理有效、明确清晰并具可操作性的法律法规是当前社会组织监管工作的重点，政府必须聚全力早日完成。

（二）改革政府对社会组织的双重管理体制

双重管理体制在实践中的矛盾已日益暴露，目前亟待改革。首先，政府要放松对社会组织登记注册的控制，放宽要求，降低门槛，简化登记注册的程序，从而将更多的精力用在社会组织运行过程的日常监督与活动管理上。政府为社会组织营造一个宽松的入口有助于将更多的社会组织纳入为公众提供社会服务的行列，并且在众多的社会组织中间营造一种适度竞争的氛围，鼓励社会组织创新发展。

要改变目前社会组织监管存在的问题，政府需要将重心转移到社会组织运行的“过程监督”上。尤其是对社会组织财务信息、运行情况、绩效情况方面进行监管，对发现的违法行为绝不姑息，严厉处罚。改革每年一次的年检流程和内容，使年检不再流于形式，改善监管的效果。对于业务主管单位和登记管理机关之间职责的交叉重叠，要加强统筹协调，并对其职能进行重新界定，加强业务主管单位和登记管理机关之间的沟通与交流，实现双方的良好合作，为提高效率，最好能够实行登记管理机关和业务主管单位的一体化管理。

要改变目前监管存在的问题，需要采取分步骤、分状况渐进的策略。分地域改革，选择公民社会发育较完备、配套管理措施较齐全、改革风险程度较小的地区进行试点。比如，可以成立一个或若干个符合上述条件的“改革特区”，在特区内对其社会组织取消业务主管单位，实现单一制的登记管理体制。社会组织只要能够清楚申明成立组织的目的和活动宗旨、组织内部管理和运作的规定及资金来源等基本问题，就可以到民政部门直接登记，无须再找业务主管单位。在试点改革成功之后，逐步扩大试点的地域范围。分类型改革，即依据社会组织的不同类型选择不同的管理方式。社会组织的分类方式有很多种，比如组织的性质、组织的公共性、活动的领域、组织的规模、组织的法律形式等都是可以考量的具体因素。

我国社会组织多样庞杂，与政府的关系也有很大差异。从政府角度来讲，对社会组织究竟是倾向于控制还是倾向于合作，一个重要的考量因素就是社会组织的类型。只有这样，才可以在监管过程中做到有的放矢。特别是对于那些活跃在环境保护、扶贫开发、初级卫生、基础教育、社区服务、慈善救助等领域的公益服务组织，这种社会组织能够有效承担政府职能转变所置换和外溢出的公共服务职能，因此不妨实行单一主管制，即与原业务主管单位脱钩，划归民政部门统一管理。日前民政部部长李立国表示，民政部将进一步加大社会组织登记的范围，公益慈善类、社会福利类、社会服务类等三类社会组织今后有望直接登记，不用受限于双重管理体制。

（三）建立定期评估工作，完善第三方评估机制

国外社会组织评估工作已经开展很长的一段时间，积累了丰富的评估经验、先进的评估知识以及专业的评估人员，而我国社会组织评估工作正处于起步阶段，知识理论、实践经验都非常缺乏，在这方面需要对国外经验进行借鉴，并结合我国的实际情况进行操作。

为了确保评估的中立性和有效性，政府可引入第三方评估机制，鼓励社会团体、学者专家、中介评估机构等通过一定的方式对社会组织的绩效进行有效的评估，前提是政府要通过法律手段确保社会组织信息公开，给第三方评估机构提供更多、更真实的信息，从而使其做出更科学和客观的评估。

在这个过程中，第三方评估过程和结果必须遵循透明公开的原则，这既是第三方评估制度的作用所在，也是独立评估制度的生命所在，只有评估结果公开透明，社会和公众才能及时了解社会组织的运作情况、财务情况和公益目标完成情况；在评估过程中，要做到规范操作，保质保量。一是制定完善评估办法和实施方案，评估方案是开展评估工作的依据，关系到评估工作的效果。要严格依据《全国性民间组织评估实施办法》《社会组织评估管理办法》规范评估实施程序。二是建立完善评估指标和评分标准。各级登记管理机关在《民政部关于推进民间组织评估工作的指导意见》和《评估管理办法》规定的框架内，结合实际制定实施细则，完善评估评分标准。

目前，我国社会组织主体工作尚未全面开展，部分社会组织选择不参与评估。根据2007年国务院办公厅发布的《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》，要加快建立评估机制、建立行业协会综合评估体系。要根据民政部制定下发的《关于推进民间组织评估工作的指导意见》和《全国性民间组织评估实施办法》两份文件，全面落实社会组织评估工作。目前社会组织评估工作主要在行业协会商会和部分省市推行，应该扩大评估工作的范围，逐步将评估覆盖到其他类型的社会组织和省以下的社会组织。

（四）建立社会组织自律机制

要做好社会组织监管工作，需要进一步健全监管体系，目标是构建一个主体多元化并且公开透明的监督管理体系。目前来看，社会监管力量比较薄弱，因此要进一步加强社会监管。社会组织自我约束的自律机制能够有效规范其自身的行为，但由于我国社会组织的发展尚不成熟、规章制度不够健全，因此自律机制没有很好地建立起来。

要完善我国社会组织的自律机制，首先要制定健全的社会组织内部规章制度，并且要求组织成员认真遵守规章制度，使规章制度处于组织的核心地位，让组织走上规范化运行的轨道。除了对普通成员的工作制定规范进行监督，还需要对领导者的权利进行制约，强化对领导的监督，社会组织可在内部建立理事会，主要对领导者的工作进行监督，防范可能出现的腐败现象。

有学者从利益相关理论的视角，将媒体、评估机构、公众、相关社会团体等列为社会组织外部监管的主体，在此基础上，完善以公开为首要原则的社会监督机制，社会组织要通过各种形式向上述主体做出交代，从而保证社会监督的有效进行。另外，公信力被视为社会组织的生命线，行业自律是社会组织的自我约束、自主运行、自主发展和自我管理，通过行之有效的监管引导社会组织加强自律建设、强化公信力是未来发展趋势。

（五）完善公众监督

在建立健全社会组织的社会监督体制方面，唤醒社会公众的监督意识至关重要。只有每个公民都自觉监督社会组织的行为，才能形成有利于社会组织健康发展的良性土壤。

政府要大力宣传，使公众意识到自身有权利对社会组织进行监督，给公众营造一种监督的意识，并且社会组织和政府应当畅通公众监督的渠道，对公众监督予以制度上的保障。社会组织要逐步完善信息公开制度，接受公众的监督与质疑。政府可通过制定规章制度保障公民监督权的行使，从而使公众的监督能够真正发挥作用。

公众对社会组织的监督具有独特的功能：社会公众监督能够为政府主管部门和纪检监察部门提供社会组织违法与腐败的线索与信息；社会公众监督能够有效培植社会监督氛围与社会廉洁风尚；社会公众监督能够为遏制社会组织的腐败行为提供最广泛的力量源泉。

完善社会公众监督，要充分发挥传统公众监督方式的作用。按照宪法和有关法律法规的规定，各级党委、人大、政府、政协、法院、检察院等机关设置的信访机构可以受理公民对社会组织的检举控告；各级纪检、监察机关、审计机关可以受理公民对国有社会组织的检举控告；各级社会组织主管部门可以受理公民对社会组织的检举控告；各级法院可以受理公民对社会组织提起的诉讼。

总之，有效的社会组织监管机制的建立离不开政府的引导支持，也需要政府对自身职能进行改革，减少干预，以服务精神做好保障工作。社会组织也要减少对政府的依赖，依法运行，通过努力为社会提供更好的服务。

（六）优化社会组织的监管体系

首先，要优化内部监管体系。

第一，通过理事会进行监管。必须规范社会组织董事会、理事会、监事会组成人员的外部独立人士的比例。例如，根据有关法律法规以及组织章程的规定，理事会一般由三位以上的理事组成，履行集体领导责任。成员中有9% ～14%来自志愿者或者外部单位，确保理事会不会与社会组织存在任何利益关系。这就在治理结构上保障了社会组织独立决策与公开透明，是对内部监督的组织保障。

第二，通过监事会监管。监事会对董事会、理事会的决策和执行情况进行监督。监事会的成员选择有其严格标准，从社会公信度、专业知识到社会关系以及合作意识等，都有着相当严谨的程序和严格的要求。监事会的基本职能是监督董事会和管理者的经营管理活动，从而保障董事会、理事会及其管理者能够真正正确、有效地行使职权。监事会通常以财务活动监督为重点，对于违反组织章程甚至违法违规的行为，监事会有权进行制止甚至要求其进行纠正。

第三，通过内部职员进行监督。由于社会组织内部工作人员或职员的绝大部分均具备一定的专业知识水平，且对社会组织中的内部运作流程十分熟悉，因此加强职员对组织的监管也是一条有效途径。国家相关政府部门以及法律法规应当提倡和鼓励社会组织内部人员的投诉、举报等行为，并保障其合法权利不受侵害。

第四，通过会员进行监督。会员对社会组织进行监督有其独到效果，其监督的渠道包括三方面：首先可以通过选举或者表决的方式表达对组织的评判，其次通过退出组织的形式，最后可采取不缴纳会费的形式。政府相关监管部门还应通过建立对会员的匿名调查制度、问卷制度，定期了解社会组织内部的运营情况以及其公益使命的履行情况。

其次，要优化外部监管体系。

第一，政府监管。世界上任何国家的社会组织都不是处于完全无政府状态，都要受到政府程度不同的监管。政府监管是对社会组织进行社会性监督的一个最重要的部分。政府监管的主要手段就是通过建立相关的法律法规对社会组织进行管控，但是政府监管要适度。党的十八届三中全会决定之第十三条提出，要改革社会组织管理，推进社会组织明确权责，依法自治，发挥作用。当前我国要加快社会管理制度的改革创新，改变过去那种以控制社会组织发展为主的思路。

第二，社会监管。包括社会公众、新闻媒体以及其他相关监管系统和渠道。公众监督具有覆盖面广、成本低、效率高的特点，这种随机的监督无所不在、无处不有，很有威慑力。群众的眼睛是雪亮的，公众个人的监督要有法律保障，它包括申诉、控告、举报、行政诉讼、信访等。舆论监督也变得越发重要。当今时代是一个信息化时代，互联网、社交媒体、新闻报刊、广播电视等传媒对社会各行各业发挥着越来越大的监督作用。社会组织也必须置于舆论媒体的监督之下。这种监督形式公开、范围广泛、时效性很强，多是在第一时间。对于社会组织而言，最大、最宝贵的无形资产就是社会组织自身的声誉，舆论监督、媒体监督、互联网监督对社会组织的声誉影响极大。

第三，利益相关者监管。对于社会组织而言，受益人以及捐助者都是利益的直接相关者。他们对社会组织的关心程度、关注程度极高，对社会组织的发展、活动、项目乃至声誉都会密切关注和了解，对发现的问题会有强烈的反应，所以社会组织的利益相关者是社会组织的天然监督者。

第四，同业监管。同业组织是指社会团体或者为相同行业组织，包括相关协会、商会、行业社团以及行业信息中心、评估中心等。同业组织及行业协会类机构的监管对社会组织的监督也有十分重要的作用，它通过建立行业公约与行业章程开展行业规范和行业自律，确保各类社会组织领域的成员有序发展。