1.2 规划的基本概念

1.2.1 规划的基本定义

规划，从字面上讲就是按规则进行计划。在《辞海》中，规划也作“规画”，谋划、策划之意，指较全面或长远的计划。规划意即进行比较全面、长远的发展计划，是对未来整体性、长期性、发展性、应对性问题的分析、推测、谋划，并设计整套方案的行为。

本书对规划下的定义为：规划是对某种事业在未来一段时间内的发展方向、发展目标以及主要发展步骤的估计和决定。规划的对象有大有小，大至国计民生的国民经济、社会发展规划，包括各种资源利用发展规划、工程建设规划等，小至个人的职业生涯规划，范围甚广。CCITT（现改称ITU-T，下同）《通信网规划手册》对通信网规划的定义是：为了满足预期的需求和给出一种可以接受的服务等级，在恰当的地方、恰当的时间，以恰当的费用提供恰当的设备的行为叫作通信网规划。

本书根据近年来通信运营企业规划项目的编制情况来考察规划的定义，不仅限于通信网规划或通信规划。因此，通信运营企业规划是指对通信运营企业所涉及事业未来的发展方向、目标和步骤的估计和决定，例如，对管理、市场、业务、服务、设备、网络和费用等多个方面，在未来时间、空间、目标、步骤做出一个合理的安排和估计。在这类规划之前一般会加上一个定语，以明确规划的对象、限定规划领域和规划期限，如企业战略规划、××××-××××年网络发展滚动规划、节能减排专项规划等。

1.2.2 规划的特点

规划的整体性或系统性。它是指要对规划对象有完整性或系统性的把握和认识，界定规划的范围，并划分或识别外部影响规划主体的因素，划分或识别规划主体各部分的关系与布局，进而从整体上在进行系统性规划。

规划的长期性。它反映规划是对未来的谋划和安排，在一定的规划期，有步骤地进行实施。同时，规划还会体现近细远粗的特点。

规划的发展性或前瞻性。它是反映规划在未来的发展趋势，识别内、外部因素对规划的影响。事前要具有前瞻性的思维看未来，事后也要用发展的眼光看当初。

规划的应对性。它是指要预测和识别规划对象未来在发展方向、发展速度、发展步骤上的不确定性，并提出相关应对方案。

1.2.3 规划的体系及分类

根据管辖范围不同，规划可分为全国、区域、省、市、县规划和行业、机关、企事业单位、部门规划。依据管理层次不同，行业规划可分为全国行业规划和地方行业规划（省、地市行业规划）；企业规划可分为总部（集团）规划、子公司规划和分公司规划。

根据涵盖的内容不同，可将规划分为总体（或综合）规划和专项（或专题）规划等。

根据性质不同，可将规划分为战略规划、发展规划、实施规划、技术规划等。有时会出现综合规划，其中包含多项规划内容或附带多个专项规划。

根据期限不同，规划可分为远景规划、中期规划、近期规划或二十年规划、十年规划、五年规划、三年规划（或三年滚动规划），有时也有两年规划。

目前，通信运营企业需要编制规划种类比较多的是发展战略规划、总体发展规划、网络发展规划和针对管理、市场、业务、建设、网络、维护等方面或当期热点领域的各种专项规划。有集团层面的，有省公司层面的，间或有地市公司层面的规划；有五年发展规划，有三年滚动规划，也有两年专项规划等。

CCITT《通信网规划手册》中将规划分为以下4类。

①战略规划，给出网络要遵循的基本结构准则。

②实施规划，给出实现投资目的的特定途径。

③发展规划，处理那些为适应目标所需要的装备的数量问题。

④技术规划，处理那些为了保证服务质量而采用的设备安装方法。它对整个网络都是通用的，并可保证未来网络的灵活性和网内的兼容性。

在CCITT《通信网规划手册》的规划分类中，以战略与实施为横坐标，发展与技术为纵坐标，构成一个矩阵，在每个矩阵元中又有更低一级的分类规划，见表1.1。

根据规划的类别、主体或范围不同，规划的粗细程度或定量与定性内容比份不同。由此，产生定性规划与定量规划的说法。

所谓定性规划，就是对规划对象进行“质”的方面的分析，如对发展趋势、技术走向、网络演变、生命周期、经济效益、社会效果及一些深层次问题的分析等。所谓定量规划，就是对规划对象的数量特征、数量关系及数量变化进行的分析。与定量规划相比，定性规划涉及面更广，综合的层面更高，对编制人员的要求更高，因此规划的难度也更大；而定量规划要求规划人员掌握大量的基础数据，并用各种分析工具进行分析以便得出准确结果，其工作量比较大。

定性规划与定量规划各有所长，两者应结合使用，不应有所偏废。

1.2.4 各类规划之间的关系

在我国，国家规划是统领，区域规划和行业规划要服从于国家规划。例如，通信行业规划是国家整体规划的一部分，服务于国家规划，受国家整体规划的协调和安排；某个区域的通信行业规划要服从于国家的协调和安排。通信运营企业中，集团公司的规划要服从国家整体规划中对通信行业的要求，与通信行业规划有很好的衔接。在某个区域，省级通信运营企业规划、地市级通信运营企业规划、区域项目规划是集团公司规划或上级企业规划在该地区通信运营企业和区域项目的落地或分支部分，同时要适应和服务于当地行政区域规划和经济发展，并体现区域内各相关规划的协调联动机制。

根据各种规划的用途、内容、着眼点可以看出各类规划之间的关系。战略规划是统领，网络发展规划是战略规划在网络发展领域的分解细化，各个专项规划是战略规划或网络发展规划中局部规划的再分解细化，详见第6、8章。

综合规划或总体规划涵盖了专项规划的主要结论，专项规划是对综合规划中重点领域或相对独立分支领域的扩展与深入规划。为了完成好综合规划或总体规划常会进行一些专题研究，大量的专题研究是做好规划的基础，详见第5、8章。

五年规划是编制滚动规划的基础，滚动规划是对五年规划的修订，能够衔接五年规划和年度实施计划，详见第7章。

1.2.5 规划与各类咨询和工程项目的关系

规划归属于咨询类项目。规划要考虑全局到局部、整体到部分、宏观到微观、方向性到实际操作、远期到近期的内容，因此，规划处于最前期、最概括的首领位置。目前，在工程建设领域，规划指导计划，计划指导项目可行性研究，项目可行性研究指导项目设计。此外，规划与其他各类咨询和工程项目的关系主要如下。

（1）战略与规划的关系

战略与规划的相同之处反映在以下两方面。首先，它们涉及的对象是相同的，战略与规划针对的都是组织或者事业的全局与发展问题。其次，两者都具有全局性、长远性、前瞻性等特点，也都希望具有可操作性。

虽然战略与规划有上述相同之处，但是，也不应将其混为一谈，它们之间也存在较大区别。综上所述，第一，在概念的层次上，战略高于规划。战略是制定规划的指导思想，任何规划都是在战略的指导下形成的。第二，在形成的时序上，战略先于规划。没有战略思路，就很难制定发展规划。第三，在具体内容上，战略是规划的抽象，规划是战略的具体体现。从某种意义上来说，战略是规划的纲要，规划是战略实现的蓝图。

（2）规划与计划的关系

规划由“规（法则、章程、标准、谋划，即战略层面）”和“划（合算、刻画，即战术层面）”两部分组成，“规”是起，“划”是落，从时间尺度来看侧重于长远，从内容角度来看侧重于战略层面，重指导性或原则性。计划的基本意义为合算、刻画，一般指事前拟定的工作内容、步骤和方法，从时间尺度来看侧重于短期，从内容角度来看侧重战术层面，重执行性和操作性。计划是规划的延伸与展开，一个“规划”包括若干个计划。

因此，规划所花的时间较长，重点进行发展条件、方向和目标的研究，规划过程是对一系列重大问题的决策过程。计划主要对项目起具体的指导作用，各种细节问题，侧重于项目安排和实施准备应具备可操作性。

（3）通信网规划与建设项目的关系

通信网规划：确定在一定时期或时间阶段（规划期）内通信网应该实现的目标，其时间一般较长，从发展上是连续的。通信网规划将引出许多相关的建设项目，在此期间要实现其发展目标，策划关联项目必须投入一定的物资。

建设项目：在一个总体设计或初步设计范围内，由一个或若干个内在联系的单项工程所组成，经济上实行统一核算，行政上有独立的组织形式，实行统一管理的建设工程总体。在管理严格的通信运营企业中，正常的建设项目应是有严密规划的。

由于通信网规划和建设项目存在上述区别，因此不能把项目的经济评价方法简单地运用于规划上，更不能把规划简单地看成建设项目的罗列或出资规划。通信网规划和建设项目的比较见表l.2。

（4）规划与可行性研究的关系

规划是考虑在较长的时间区间内，按照应该实现的总体目标和各阶段目标，在发展条件、方向等方面的研究。可行性研究则是建设项目的前期研究，要考虑各种细节问题，特别是要进行项目的必要性与可行性论证、项目的规模预测、详尽的技术实施方案论证、项目社会效益、财务评价或国民经济评价等分析，从而确定该建设项目是否可行。

（5）从咨询服务和通信工程设计角度看规划的定位与作用

战略、需求、规划、计划等都可以列入综合咨询范畴。项目建议书、建设项目可行性研究、工程项目设计等属于建设项目前期工作。

战略是统领，规定企业的总体方向、目标和定位。

需求是企业为了生存与发展而提出的要求，包括项目需求、技术考察报告、测试报告、专题研究报告、分析报告、评估报告等。

在这个范畴中，规划处在宏观与微观的结合部。在战略的指导下，根据需求确定和指导制定规划，规划指导计划，计划再指导建设项目的安排；在建设项目完成的基础上，评估战略的落实情况，探索新一轮的需求、规划、计划和建设项目，如此循环。

规划应该对项目的基本建设管理程序规定有大致了解。

①建设单位根据业务发展需要和其他相关因素向主管单位提出项目建议书。项目建议书从需求角度大体勾画出拟建项目的内容、规模、容量等初步意见。

②主管单位批准项目建议书，即进入工程前期工作。由建设单位委托咨询设计单位编制建设项目的可行性研究报告。一般小项目可以直接委托，大项目则要通过招投标确定咨询设计单位。

③可行性研究报告批准后，进入工程实施阶段。建设单位根据批准的可行性研究报告，通过相关程序委托设计单位编制工程设计文件。

④设计单位根据委托书和批准的可行性研究报告编制设计文件。对于建设规模较大、技术复杂、涉及面广的项目，一般按两阶段设计，即“初步设计”、“施工图设计”。技术复杂且要求较高时还会引入“技术设计”。对于规模较小或技术复杂度较低的项目可以按“一阶段设计”。许多建设项目除规模较大外，涉及多专业、多地域、多出资构成体系等因素，并且这些因素具有相对独立划分特性，这时可把一个项目划分成由多个单项工程项目组成，甚至把单项工程项目再细划分成由若干个单元工程项目组成。

⑤建设单位根据批准的设计文件，组织采购、施工、验收、试运转。

⑥竣工验收、投产，标志工程建设项目完成。竣工验收、投产，新建设施形成资产转固定资产，作为新形成的生产能力，进入正常的运行、维护、管理过程。

从规划的基本概念来看，好的规划反映出在战略的指引下，满足需求，对规划期内目标、方向、步骤有整体性的策划和行动方案，做到宏观与微观的良好衔接，能够指导计划，使企业在规划期内各项工作有条不紊，按部就班，可持续发展，核心竞争力越来越强。