专题论坛演讲
（一）行政权力法治化
通过权力清单制度推进行政权力法治化
权力清单制度是政府职能转变和简政放权的重要举措，也是我国全面深化改革和法治中国建设的突破口。行政权力法治化，主要包括行政权力配置的法治化和行政权力运行的法治化。权力清单制度通过对政府及其部门的权力进行梳理和整合，规范行政权力秩序，从而推进行政权力的法治化进程。
一、权力清单制度的法治内涵
尽管权力清单的法治内涵没有明确规定，但是从中央文件精神以及现在一些地方实践，它的主要内涵可以概括为：全面梳理行政权力的范围和类型，明确行政权力的边界，规范行政权力的运行流程，厘清权力主体的权限。概括来说，权力清单是政府及相关部门以清权、确权、配权、晒权和制权为核心内容的自我革命。一是清权，也就是权力清单范围全覆盖。在制定权力清单的过程中，需要对行政机关之间的关系，行政机关与其他国家机关的关系，行政机关与社会主体、市场主体之间的关系进行全面梳理，只要不涉及国家秘密，就要实现各地方、各级政府部门全覆盖、层级全覆盖、职能全覆盖、地域全覆盖、幅度全覆盖。二是确权，也就是权力清单的内容要清晰明确。权力清单通过对权力类型、主体、法律依据、运行流程、责任承担、监督方式等的细化，从而明晰行政权力边界，理顺政府与市场、政府与社会以及不同层级、不同部门之间的关系。三是配权，即权力清单制度要优化权力配置。把不同的权力通过取消、整合和转移，推动各级政府及其部门权力的对接与互动，加强不同政府部门权力的协调配合，解决权力交叉重叠引发的相互推诿和乱作为问题。四是晒权，权力清单制度应该公开。公开应贯穿于权力清单制定和实施全过程。五是制权，权力清单一旦确定就应该有约束力，它是对法定职权及其行使的细化。权力清单公布以后，就会对行政机关的各部门产生约束力，行政机关必须按照权力清单行使权力。行政权力法治化的核心在于保持行政权力的规范性、明确性、稳定性和可预期性，从而实现行政权力规范和公民权利保障。权力清单制度在一定程度上是行政权力法治化的制度载体，通过这样一种方式，使权力法定、边界清晰、主体明确、运行公开，都有相应的制度保障。由此，权力清单制度与行政权力法治化两者之间存在着内在契合。
二、权力清单制度对行政权力法治化的重要意义
行政权力膨胀、程序繁杂、运行不透明，是我国行政权力法治化面临的重要问题。权力清单制度作为法治政府的具体举措，通过规范政府的权力边界，将权力的来源、行使和监管纳入规范化轨道，从而使行政权力在法治框架内、法治轨道上推进。具体来说有以下意义：一是权力清单作为法定职权及其行使的集成化，便于公众监督和权力制约。二是权力清单制度将推进政府职能转变和机构改革，提高地方政府的积极性和自主性。三是权力清单制度有助于规范性文件的清理，从而增进法律法规的权威性和一致性。四是权力清单制度可以减少对行政审批的依赖，加强政府规制的事中和事后监督。五是权力清单制度可以统一行政裁量基准，推动行政权力的标准化运行。
三、权力清单制度建设存在的主要问题
在中央政府的推动下，各地都在不断创新行政权力清单制度，该制度已经逐步成为规范行政权力的重要形式。然而在实践中也存在诸多问题：一是内容不统一。比如各地对权力清单制度规定权力的类型不统一，有的比较详细，有的比较模糊，有些地方只是对行政权力进行简单列举，没有对行政权力的内在规定性进行科学的、有条理的规定。二是主体混乱。很多权力清单制度都是行政机关主导制定的，这就使制定者和执行者具有同一性，也就是裁判员和运动员合二为一。对于涉及自身利益的权力模糊处理；过度重视量的清理，不注重质的提升；很多职权虽然下沉到下一级，却并没有建立配套制度，或者转移到社会以后，由于这些社会组织和行政机关之间存在千丝万缕的联系，使这种转移没有达到应有的目的。三是缺乏相应的责任机制和监督机制。从各地公布的权力清单来看，权力清单制度重视权力内容和权力流程，但是对责任和监督机制规定得非常少。四是在行政过程中，多个行政权力互相交织，各地政府权力清单制度并没有明确区分政府权力和部门权力，也没有区分部门权力和岗位权力，对于涉及不同政府部门、不同岗位的共性权力和个性权力没有区分，功能性分权并不彻底。五是中央主要依靠行政手段，比如政策、文件的形式推动权力清单制度，可能使行政权力清单制度陷入运动化、形式化的困局。
四、权力清单制度改进路径
我国的权力清单制度应逐步实现动因内在化、手段法治化、内容系统化、运行常态化，这样才能最终实现行政权力的法治化。具体来说，（1）应该优化权力清单制度内容，中央应该对权力清单制度制定基本框架，在此基础上各地再发挥主动性，以推进权力清单制度的完善。（2）权力清单制度应该与其他改革措施配套，必须与责任清单、负面清单共同推进，三者各有侧重，但相互支撑。（3）权力清单必须以法律为依据，进行合法性、合理性和必要性审查。除了完善行政组织法及其相关法律外，还应该通过制定规范性文件，对权力清单制度的法律地位、形式、主体等事项予以规定。（4）权力清单制度要求调整行政权力运行结构，构建权责一致、分工合理和运转高效的政府职能体系。（5）扩大权力清单制度的适用范围。行政组织将走向多元化，公开、多元和开放的治理方式，正逐渐取代单一的行政主导管制模式。目前权力清单制度主要是地方政府及其部门在推动和适用，随着社会治理体制的变化，特别是法定机构制度的推行，政府服务外包逐步扩大，社会主体也会逐渐享有一部分行政性权力。
（周叶中：武汉大学副校长）