影响行政权力法治化的是权力自身
行政权力法治化既是法律问题，也是实践问题，因为权力最终必须体现为特定的行政行为。要切实实现行政权力的法治化，就必须解决影响行政权力法治化的障碍，而最大障碍恰恰来自权力自身。行政权力有克服自身障碍，实现法治化的意愿和能力吗？要把这个问题搞清楚，就必须把良好意愿、真实能力与实际情况分开来讲。
行政审批在任何一级政府都不是孤立存在的，特别是在单一体制国家里，与国家体制相对应，在国家层面体现为体制和制度性的安排，在地方政府层面则体现为职责和组织性的配置。因此，行政审批是对政府职能的分解和延伸，其权限分配和组织运作反过来又会影响到一级政府的运转机制、决策模式。可以说，行政审批是最重要的行政权力。
审批权是行政权的核心，也是行政权运行的基础，它隶属于行政权，受到行政权力的辖制。行政审批在行政权力的行使中无所不在，它既是一种外部行政行为，也是一种内部行政行为。作为外部的行政审批与作为内部的行政审批，二者有着很大的差异。正是因为行政审批存在着行政行为的内部属性，从而决定和强化了审批权对行政权的依附性。审批权是政府的局部权力，目标单一（依申请受理）、思维简单（依条件许可）；而行政权可以作为政府的权力合集，相对而言，其施政目标更为综合，需要考虑经济社会的方方面面，决策过程也更为复杂，需要形成明确的施政理念，动用相应资源，保证目标实现。要实现行政权力的法治化，首先得解决行政审批法治化的问题；实现行政审批的法治化，是实现行政权力法治化的前提和基础。
经济全球化、区域竞争加剧，使经济、就业等问题，更加突出地摆在了任何一个国家政府、地方政府的面前。中国地方政府对经济目标的追求，还有着自身的特殊性，有不可抑制的内生动力。具体而言，以经济建设为中心，促进经济快速甚至超常规发展；投资与消费、出口的实现，形成投资依赖、投资冲动；政绩考核导向，以GDP论英雄；财税压力，需要扩源增收；加大市政设施建设力度，大搞形象工程，大建标志性建筑。上述目标的实现，都与行政审批有关。行政审批作为世界各国通行的一种管制方式，涉及经济、社会、文化以及公民个人生活的方方面面；不仅在影响范围上如此，其影响程度、干预深度等方面，也是其他行政手段所不可比拟的。
设置行政审批的出发点，是为了保证社会要素、市场经济的最大自由，而不得不采取的对可能导致侵权泛滥而丧失基本公平、公正自由的限制，为了保证人们交往和交易活动的便利而采取的秩序安排，是为了保证人们交往和市场交易的低成本而采取的行政确认措施，从这一点上讲，它确实需要为此付出一定的行政成本。这个行政成本只要可控、有限，社会能承受，秩序带来的收益远大于混乱可能造成的损害，那么，这种行政成本就是合理的。但从另一角度讲，过多过滥的行政审批以及不合理的条件、过高的进入门槛，完全可能束缚经济的发展。因此，“多、快、好、省”的发展要求，需要时间短、事项少、审批快的行政审批。
行政管理权是一种必须主动作为、自主决定的权力，因而具有天然的扩张性，而且易于找到实现权力扩张的合理理由。行政权力法治化是对行政管理权和审批权、许可权所做的整体的、一致的要求。行政审批作为一种最特殊、最重要的行政权力，对其行使必须进行严格规范。
如何防止公职滥用、公权私用，这不仅是依法行政、反腐败的要求，也是对政府部门、公职人员的基本要求。相对于防止公权私用，抑制公职滥用要难得多。因为“私用”有个人得好处的因素，比较好界定；而“滥用”则不然，消解“公职滥用”，必须靠法，将“权力关进制度的笼子”。应加大简政放权、优化服务的力度，使行政审批不再像登天那么难，如群众所说“办一件事就像被剥层皮”。许多地方政府在实施行政审批时，会出现脱离法治、超越法律的“特事特办”“急事急办”等现象，这其实是行政权力过度介入市场的干预式服务，其表现是行政权力充当交易主体进入市场，超越法律给予特殊政策，不按规程严格审查，不履行职责实施监管，以及替代市场主体做决策、包办申报许可事务等。包裹着“特事特办”“急事急办”外衣的审批服务，实质上是行政管理权与特定市场主体的交易，是许可权与经营权的交换，极易形成灰色的议价地带，此种审批服务恰恰是法治不健全、法治意识淡薄的表现，甚至是对许可权恣意干预的滥权行为，是堂而皇之对法治的侵害。因为是“公权公用”，行政权在超越法律制度时，更加理直气壮；做出决定时，更加缺少顾忌，因而对其防范更难，其造成的危害可能也更大。
按“需”许可，是行政管理权、“特权申请人”无视法律的双向特权，是运用超法律的权力来谋取非市场化的利益。超越法治底线的按“需”许可，呈现出行政审批的权力定向化、权利特殊化、审批走过场、许可形式化的共同特征，行政审批办理程序和许可条件随“需”而变，依法许可变成了背离法治原则的依“需”许可。由于超越了法治的约束和校正，审批服务蜕变为“什么都能干”的“包办审批”、“什么都敢批”的“强制许可”，成为培育“权贵资本主义”的催化剂。审批服务应体现公平、公正的要求，不能因为申请人主体的差别、申报项目内容的差异，而对审批流程、许可规则做选择性安排，对申报结果做预设性给付。按照建设法治政府和服务型政府的要求，应切实防止审批服务的变异和对依法许可的异化，促进政府由经济主体向公共服务主体转型。
行政审批是一种赋权行为，对于申请人提出的从事特定领域活动的资格和权利的批准、同意和许可等请求，审批部门必须在依法审批的基础上，履行告知义务，做出是否许可的决定。审批事项依法设置、办理行为依法规范、受理条件依法确定、许可结果依法取得等，均体现了依法审批的法治原则，因此，审批权、许可权是一定要被关进制度“笼子”的权力。如能若此，申请人的依法申报与审批部门的依法许可之间，就应该是近似恒等式的关系。事实上，这种恒等式会因为行政管理权对审批过程的主动介入，而变为严重失衡的不等式，导致以审批服务名义做出的“依需”许可大量存在。
（王刚：深圳市政务服务管理办公室主任）