第二节 公共选择理论与纳税遵从

纳税人遵从往往取决于社会民主化的程度，如果纳税人都能很方便地表达自己的意愿，而且政府方面也能给出相关的解决方案，纳税遵从度会有所提高。换言之，纳税人受尊重程度与遵从度是成正比的。尊重纳税人最好的办法莫过于让其参与税制设计、参与听证、参与辩论并通过投票的方式来进行公共选择。税制设计是否符合公众的意愿，要经过公共选择这样一个程序，公共选择出来的税收制度安排在很大程度上能代表纳税人利益。

公共选择理论起源于18世纪和19世纪的数学家对投票问题的研究。数学家孔多塞、波德等对投票过程进行研究，发现了投票悖论。启蒙思想家的契约理论对公共选择产生了直接的影响。瑞典经济学家维克塞尔被视为公共选择理论的先驱，其思想也构成现代公共选择理论的重要源头。随后，阿罗在1951年出版了《社会选择与个人价值》，提出了阿罗不可能定理；邓肯1958年出版了《委员会与选举理论》，开创了公共选择的研究方法；布坎南和塔洛克于1962年出版了《同意的计算》，对公共选择理论进行了更为全面的研究。

税收是有强制性的，纳税遵从从更一般的意义上说就是对强制的自愿接受。但纳税人总是希望自己的个人意愿得到充分的尊重。强制一般要通过惩罚以改变当事人的不服从做法。政府也不是惟一的可以实施强制的机构，因为集团内部的有效威胁也是一种有效的强制。因为纳税人之间存在互相牵制，对各自的行业税负都有一定的评判。如果某些纳税人通过偷逃税款从而带来竞争上的不公平，其余的纳税人在效仿不成的情形下，可能会采取举报等形式给予揭露。由于税收涉及的领域较广，规范纳税遵从的责任应交给政府，那么政府就理所当然地成为最佳的强制机构了。不过，人们最初依赖政府并非寻求强制，人们只是希望政府能够成为一个有效的组织、协调和仲裁机构，以保证能实现各方合作。纳税人接受政府的税制安排，但对于违背自己利益的公共支出项目拥有否决权。维克塞尔的“全体一致同意原则”充分体现了人们的这种希望，但同时也表明这种希望是难以实现的。维克塞尔的基本观点是，各种公共品的提供应当通过个别税收来筹资；为确定到底应提供多少公共品，需要利用政治的与集体选择的过程，具体的办法是，让每一个纳税人在一开始就明确知道各自可从公共支出项目中得到的好处和需要做出的贡献，然后进行投票，直到有一个全体一致同意的组合为止。维克塞尔认识到达成一致的同意付出的成本过高，所以他不得不补充说，在集体选择的过程中只要有一个大致相同的组合被通过就可以了。维克塞尔也注意到存在自愿接受强制的情形，一方面，居民总是尽可能多地逃避税收，另一方面，他们却赞同向包括自己在内的居民征课更高的税收。这就是个体理性与集体理性的冲突，纳税人从自身利益角度考虑希望少做贡献，而其集体利益则要求公共品能够尽可能多地被提供出来。

林达尔在公共品提供方面继承了维克塞尔的思想，他试图找到满足一致同意的自愿解。林达尔设计了一个模型：他首先将不同的税收份额提供给纳税人A和B，由A和B申报在这一份额结构下各自对公共支出的偏好水平；如果二人偏好的公共支出水平不一致，则政府需重新设置税收份额，提高需求高者的份额以使其需求降低，同时降低需求低者的份额以使其需求增加；这一过程将一直持续下去，直到双方在各自不同的税收份额下偏好相同的公共支出水平为止，在这一全体一致同意之点，可实现公共品自愿交换的均衡。在这时，对纳税强制的自愿接受可使遵从水平普遍提高。林达尔均衡需要政府不断调整双方的份额直到找到一种份额结构，使双方所自愿进行的贡献刚好能提供双方共同需要的公共品数量为止，如图2-2所示：E点为林达尔均衡。E点所对应的份额结构是（h0,1-h0），公共品数量为G。林达尔均衡是较为精致的能够表现一致同意的模型，但依然存在一些缺陷，它没能提供一种有效的或称激励相容（incentive compatibility）的机制，使所有的纳税人都能不采取策略行为，都能真实地显示其偏好，因此，林达尔均衡也只是一种纯理论上的设想，但其对偏好显示机制设计的影响是深远的。

图2-2 林达尔均衡

阿罗认为，在满足假设条件下，要从已知的个人偏好顺序中推导出统一的社会偏好顺序的可能性是不存在的。那么是否也可以这样说，要将所有纳税人的偏好归集成一个完备的税收制度安排是否也是不可能的。从极端的角度讲，阿罗不可能定理甚至可以导出独裁比民主更好的结论。那么这是否也意味着，“自由裁量”比“依法治税”更好，这自然会引发激烈的争论。事实上，不存在一个理想的税收制度，使所有的纳税人都心悦诚服地遵从。在税收执法领域，自然也会存在真空地带，自由裁量往往弥补了法律的不足、制度的缺陷。但公共选择的程序是必不可少的重要环节，并不能因为公共选择很难达成一致的同意就轻易放弃这一民主形式。

布坎南试图建立一种基于全体一致原则的公共部门和政治决策理论。与多数主义原则比较，一致同意原则更具有优越性。多数原则并非神圣不可侵犯，因为立法机构的多数人意志与全体投票人的多数人意志并不一致。税收立法也同样不可能代表多数纳税人的意志。采用多数原则实际上是否定了订立契约过程中部分人的利益。当然，达成一致的同意是需要付出巨大代价的，交易成本过高是显而易见的。所以有必要在多数原则与一致同意原则之间寻找平衡点，这一过程取决于博弈规则。为了照顾到更多纳税人的利益，税收制度的安排其实也是在博弈过程中不断完善起来的。纳税遵从可以分为三个层次：第一，严格执行现行税法；第二是适度调整现有的制度而更好地适应实际操作；第三是改变税法本身，重建税制体系。在涉税立法过程中，税收环境是可以作为经常要修正的内容来看待的。税收立法也不会是一帆风顺，这取决于以下几个方面的因素：第一，许多纳税人在潜意识评价中存在保守性，他们对新事物的反应是消极的。第二，依然存在对立法无知而反对税收改革的人。第三，既得利益集团因自身私利的原因而延缓改革或是阻碍改革。

奥尔森也曾对公共选择理论作出重要贡献，这表现在他对集体行动的逻辑的分析上。奥尔森首先提出这样的一个命题：具有相同利益的个人所形成的集团，都有进一步追求扩大这种集团利益的倾向吗？他对此作出的回答是：不一定。个人对集团状况的改善所付出的成本与他由此所获得的收益可能极不相称。集团收益的公共性导致每一个人都能同样地受益，而不论他是否付出代价。这时，“搭便车”的问题出现了。集团越大，分享收益的人越多，为集体利益而奔波活动的个人所分享的份额就越少。因此，作为理性的“经济人”总是会反复权衡利弊得失，在集体利益与个人利益之间随机游走，以期获得最大收益。那么作为广大纳税人，也构成了一个庞大的利益集团，正是因为集团过大，个人分享收益的份额少而难以量化，因而对税制改革的推动力度就有限。事实上，就纳税遵从本身而言，利益集团的组成部分不仅仅是纳税人，应该还包括税务机关的工作者，道理是不言而喻的，税制的复杂和不便于操作既影响了纳税人的遵从，也增加了税务机关的麻烦。所以税务工作者也是纳税遵从利益集团的一分子，换言之，利益集团的规模又扩大了，那么为集团的共同利益采取行动的不确定性因素也增加了。因此，推动纳税遵从的制度建设不仅仅是纳税人的责任，也是广大税务工作者的责任，更是政府的责任，因为税收收入大部分是用来维持政府运转的。在纳税遵从中，要解决的问题是遵从的动力、遵从的激励，也即要解决利益集团间的冲突问题。解决的办法应该是根据贡献的不同给其成员以不同奖惩，以推动集团目标的实现。利益集团的冲突问题涉及的是多个利益集团问题。小集团由于人员人数少，容易通过谈判使个人利益与集体利益得到统一，因此，小集团比大集团更易组织起集体行动。当然，由于经济活动的复杂性，即使是小集团，也会产生不断的分化，这就解释了纳税人办税习惯和办税模式多元化的问题，也解释了纳税遵从的方式不好统一的问题。

著名诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格勒对公共选择理论的贡献在于政府管制理论上。管制是一个政治过程，政治过程会自动地允许有势力的局外人参与决策。许多对税收不在行的人可能也会对税制设计与税制表决指指点点，因此，税制安排是各种完全不同力量的混合物，难以测度且处在不断的、无法预料的变动之中。既然是公共选择，自然就包含民主决策的过程。而民主决策必须包括所有人，并不仅仅是和该决策有关的人士。政治决策过程不能排除其利益与该决策无关的投票人，政治过程不允许按利益相关程度、有关知识的储备程度来决定个人或集团是否参与或在多大程度上参与决策。在对税制好坏的表决上，有许多信息要收集，而收集信息需要很高的成本，这些信息有时与投票人或决策者并无太大关联，所以投票人在决策时，对许多涉税情况都不很了解，那么他们所表达的偏好自然也不会精确，甚至是相反。这样的政治决策渠道会使税制设计粗略化、抽象化。而且，对税制拥有表决权的投票人极不愿意花费时间和金钱去充分了解他所投下的一票会发生多大作用。因为一个人的投票结果对最终的政策制定影响甚微。虽说是神圣的一票，但这一票价值几何，实在无法量化，无法衡量。这就会影响到投票人的积极性，其投票也会流于随意。在这种情形下制定出来的税收法规制度自然在操作性和实用性上要大打折扣，从而导致纳税人不按正常程序办理涉税事项。