第二节 地方政府职能问题

地方政府是国家政府体系的重要组成部分，其职能是政府基本职能在地方的体现和落实。地方政府职能的合理界定和有效履行，直接关系着整个国家的经济发展、政治稳定以及民主制度的有效运行。

按照我国宪法的规定，地方政府单指地方国家行政机关及地方各级人民政府。目前，我国有四级地方政府，即省（自治区、直辖市）政府、市（地区、州、盟）政府、县（旗）政府、乡镇政府。除此之外，还有部分副省级市和副地级市等特殊设置的地方政府，以及特别行政区政府。地方政府公共管理职能，就是地方政府根据经济社会发展的需要，在宪法和法律的范围内所承担的职责和义务。地方政府一般以双重身份履行职能。一是作为中央或上级政府的代表，负责执行中央或上级政府的法令政策，完成其交办、委托的事项；二是作为地方自治机关，负责本地域的立法、行政事务。

一、地方政府职能的界定

地方政府职能的界定，就是在新的环境背景下，对地方政府的职责和功能重新加以定位和划分。地方政府职能界定的目的就在于使政府的经济社会管理职能从过去的无所不管，真正转变到制定和执行本地区的宏观调控政策措施，进行本地区的公共服务、市场监管、社会管理和环境保护上来。地方政府职能定位应该遵循以下原则。

（一）有限政府原则

在社会主义市场经济条件下，传统的全能型政府已不能适应经济发展的要求，地方政府应当是一个权力有限、职能有限的政府。地方政府的职能要严格限定在公共领域，不直接参与经济活动，不直接控制市场活动，把精力集中于经济宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理和环境保护上。长期以来，地方政府管了许多自己管不了也管不好的事情。政府的主要职能是提供基本的公共服务。为此，地方政府要从市场能够发挥基础性作用的领域退出。在转型时期，地方政府在处理与市场关系上应发挥的作用是：划定市场主体的产权边界和利益分界，维护经济秩序；提供经济发展的基础服务；组织与实现公共产品的供给；调节收入和财产分配；调整和解决社会冲突；保护共有资源和自然资源；提高环境质量等。地方政府还应该从社会组织能够发挥作用的领域退出。当前，地方政府最不应该做的事是直接融资和操办项目，避免各地区间经济发展的“高度同构化”。又如，老百姓买房，是选择毛坯房还是精装修房，都是个人意愿，是购销双方的事，属于市场调节的行为。政府完全不必为开发商充当“向导”，更不应该拿出财政资金，奖励个人买房。政府是市场的监管者，主要职能是充当“裁判员”，维护市场公平有序。

（二）法治政府原则

法治政府是指政府在权力、职能行为和规模上都受到法律的明文限制，接受社会的监督和制约。在社会转型时期，市场发育尚不健全，地方政府在市场规范方面发挥积极作用的同时，政府的权力也存在滥用的可能。合理界定地方政府的职能，有效控制行政权力任意扩张，最根本的是靠法治。地方政府要按照党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》与习近平关于全面依法治国的论述精神，依法全面履行政府职能，着眼于“严于律政”建设法治政府，将一切行为纳入法制轨道，做全面依法行政并受法律严格制约监督的法治政府。

（三）责任政府原则

责任政府是指地方政府在行使公共权力过程中，必须承担道德、政治和法律上的责任。长期以来，一些地方政府部门缺乏责任意识，在权力膨胀的同时造就了官僚主义和大量决策失误、经济损失等问题，也为腐败的滋生提供了土壤。权责相称是政府管理的基本原则，它意味着地方政府部门行使的每一项权力背后都连带着一份相等的责任。每一个地方政府部门都应当是一个积极履行行政职责、勇于承担责任的政府管理者，只有如此才能获得人民的信任，才能以较小的成本实现对社会公共事务的有效管理。

（四）效能政府原则

效能政府是指政府机构人员精干，运转速度顺畅，行为效率高，行政成本低，回应效能强，管理效果好。随着经济发展、社会转型，公众对政府管理的效能、效率以及工作质量等方面的要求越来越高，建设高效政府是各级地方政府及其职能部门的一项重大任务。地方政府必须不断深化行政管理体制改革，建立和完善科学合理的管理体系，做到既运转协调，又降低成本；既追求高效率，又实现高效益。

（五）阳光政府原则

阳光政府原则要求政府部门放弃国家神秘主义观念，放弃封闭式管理习惯，将政府管理所依据的法律法规、政策措施、方式方法、行为过程和各种基本信息都向社会公众公开，尊重公民对国家管理的知情权和参与权，尊重人民群众的主体地位，接受来自社会公众的咨询和监督，最大限度减少权力在黑箱运行造成的腐败和不公平问题，为政府的廉洁奉公创造良好外部环境，提供坚实的保障。要严格贯彻执行《中华人民共和国政府信息公开条例》，不能以超越法律法规之上的任何理由拒绝向公民、社会组织和企业单位等公开应当公开的政务信息。拒绝公开信息不仅是违法行为，往往更暴露出政府工作中那些可能潜藏着腐败问题的方面，是对腐败和权力滥用的一种纵容和遮掩。

根据国家有关法律法规，地方政府职能可从以下方面予以界定。

1．县级以上各级地方人民政府的主要职能

执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级行政机关的决议和命令，规定行政措施，发布决议和命令。领导和监督所属各工作部门和下级人民政府的工作。执行经济计划和预算，管理本行政区域内经济文化建设、民政和公安等工作。依法任免和奖惩国家行政机关工作人员。保护公共财产，维护社会秩序，保障公民权利，保障少数民族的平等权利。监督所属各部门和下级人民政府的工作。办理上级国家行政机关交办的其他事项。

2．乡、镇人民政府的主要职能

执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令。执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作。保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利。保护各种经济组织的合法权益。保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯。保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。办理上级人民政府交办的其他事项。

不同层级的地方政府在职能上存在着多种区别，举例来说：

省级政府要切实履行区域经济宏观调控和社会管理职能，按国家法律、法规和方针、政策，制定区域性经济社会发展规划，创造公平、公正、公开的竞争环境，维护市场秩序，打破地区、条块分割；解除政府主管部门与国有企业的行政隶属关系，主管部门不再直接管理企业，切实落实企业经营自主权，深化企业改革，加快企业改组；加强对农业、农村工作的领导与协调。

市级政府要逐步管理从企业分离出来的社会事务，实行属地管理；进一步改善投资环境，加强基础设施建设，维护市场秩序，搞好社区服务，充分发挥城市中心作用和辐射功能。

县级政府要切实把职能转向服务与协调，加强农村基层政权建设，逐步发展小城镇，促进农业的专业化、市场化、现代化。

乡镇政府要进一步推动农业社会化服务体系的发展与完善，为乡镇企业的发展创造条件，加强农村社会主义民主政治和法制建设，依法行政，规范管理。

值得注意的是，由于辖区内的自然资源和人文资源不同，社会经济发展的水平不同，不同地方的相同级别政府职能定位也会表现出一定的差异，应该具体问题具体分析。例如，民族自治地方、经济特区、不同自然条件和社会历史传统、不同发展水平的地方的政府职能都会有所区别。

二、地方政府职能履行中的问题

政府行为的不规范首先表现在其职能的不确定、不规范方面。虽然各级地方政府及其部门都有相应的法律法规和“三定”原则规定其职能边界，但在现实中许多地方政府部门职能却常常越位、错位和缺位。这是地方政府职能履行中存在的较为普遍的问题，对政府公共管理的社会效果负面影响很大，应当予以纠正。

（一）地方政府职能“越位”

所谓地方政府职能“越位”，是指政府超越自身应有的职能范围，过多直接干预微观经济运行和社会公众合法的社会活动，挤占市场机制的空间和作用。其主要表现在：一是直接干预微观经济活动。如行政审批项目仍然较多，“以批代管”，层层跑项目、跑资金的现象不少；直接干预企业投资经营决策，在招商引资中替代企业投资决策。有的则要求企业按政府的意志选定项目，有的以行政手段干预企业重组和收购兼并等。这些直接干预微观经济的行为，在很多领域替代了市场配置资源的功能，削弱了企业作为市场主体的作用。二是地方保护盛行。如一些地方出于地方利益考虑，或明或暗地从事地方保护活动，既当“运动员”，又当“裁判员”。有的在项目招投标活动中。降低本地企业的准入门槛，抬高外地企业的准入门槛；有的要求本地市场只能销售本地企业的商品，限制外地商品的流入；有的干预司法案件，偏袒本地企业商业利益，影响司法公正；有的总以为国家宏观调控政策会影响本地经济发展，以不适应本地情况为由变相拒绝执行，使宏观调控措施在执行中大打折扣。这些地方保护行为，往往使政府市场监管出现扭曲和缺位，阻碍市场要素的自由流动和全国统一市场的形成。三是追求短期政绩。如一些地方和部门为了早出政绩、快出政绩，借助行政权力，调动各种资源，追求短期经济增长。有的专门选择那些容易出政绩的城市基建项目、高档房地产开发项目乃至竞争性工业项目，营造政绩工程、形象工程，而忽视那些不易短期见效的民生项目、环境治理项目、科技开发项目；有的急功近利追求短期经济增长，不惜以环境污染、过度耗费资源作为沉重代价，结果经济指标可能上去了，但生态环境却恶化了，发展不可持续。四是包办社会事务。如地方政府仍然包揽了许多社会可以自主治理的事务。有的政事不分、以政代事，以行政方式管理公共事业，替代事业单位的职能；有的政社不分，直接介入社会组织可以自我管理的事务，但又不注重对社会公益组织给予必要的培育、扶持和规范，导致社会组织发育不足、功能有限的情况较为普遍；有的用行政方式管理社区事务，将社区组织视为行政机构的延伸，包揽了许多社区组织可以承担的职能，出现社区组织官办化、社区服务行政化的倾向等，这些都是政府越位的具体表现。

（二）地方政府职能“错位”

所谓地方政府职能“错位”，是指由于政府部门之间职能存在交叉或重叠，导致该管理的事无人管，不该管理的事却插手管，甚至出现相互之间互相争夺、却互相推诿的情况。如文化市场的管理，许多不同的部门都在管，一件事情多个部门负责，多龙治水；部门之间职责界定不清，你中有我，我中有你，边界模糊；职能运行协调配合机制不够健全，主辅关系不明，有利则争、无利则推等。又如，从近年来通过广播电视媒体曝光的食品、药品、农产品危害社会公众健康的一些案件看，为什么我们如此重视“市场监管”还不足以解决问题？原因虽然复杂，但主要原因还是比较清楚的，那就是履行“市场监管”职能的部门太多，政出多门，并且多有交叉。在职能上虽然各相关部门都可以管也应当管，但事实上又都不好管、不能管彻底，出了问题互相扯皮，使得“市场监管”掉进了众多部门都管又都不真正管的空档。

案例1

14个单位和部门管不好一个南站

花费了巨大成本的高铁南京南站是号称亚洲最大的铁路车站。然而，这样一个规模宏大、设备先进、科技含量很高的现代化客运枢纽站，启用一年多后却还是以脏乱差面目示人。对此，南京市委主要领导做了严厉批评：“南京南站有14个单位和部门在管，正因为这样，好的都管了，坏的都推了。”这就说明，如果职能不到位，机构撤并、大部制，哪怕变成一个部都没用。可见，职能不错位是管好事、尽好责的关键之关键。

（三）地方政府职能“缺位”

所谓地方政府职能“缺位”，是指某些应当由政府履行的职能没有得到履行，它主要包括社会管理缺位、公共服务缺位和市场监管缺位。

其主要表现有以下几方面：一是宏观调控和市场监管不到位。以间接手段为主的宏观调控体系尚未完全形成。二是环境资源保护不力。主要表现是环境资源保护的意识和氛围不强，动力不足，效果不佳。三是统筹协调作用发挥不够。四是公共服务供给不足、分配不公。政府的公共服务职能相对薄弱，公共服务供给不足、社会事业发展滞后、公共服务的供需矛盾突出。政府职能缺位，导致公共领域出现许多管理真空或薄弱环节，降低了经济社会发展的质量和水平。