3.1 组织类型
3.1.1 跨界流域组织分类要素
跨界河流流域组织可以定义为至少两个国家之间的致力于部分或者全部共享水资源管理的永久型的组织安排，涵盖能够履行各种职能的组织类型（可能的职能见3.2节专栏9）。通常要根据流域背景和历史，以及成员国建立机构的授权来确定流域组织的法律框架及章程。
可以将跨界流域组织的一般职责粗略地分为三个层次，按照重要性升序排列，依次为：
（1）仅仅是信息方面职责，主要集中于数据交换及技术执行方面的任务；
（2）协商职责，这类组织是国家制度上的补充，没有决策权；
（3）决策职责，意味着国家为共享水领域组织的利益而让渡部分主权。
通常，流域沿岸国间根据协议建立一个常设的机构，在绝大多数情况下，由于流域界限与国界不一致，协议仅限于相关国家的部分领土。
在全球范围内，当水资源被几国共享时，合作协议应在考虑流域总体情况和问题优先次序的基础上建立跨界流域组织。另外，用全流域的方法来确定合作事项，不管沿岸国重要性如何，要确保所有沿岸国都参与组织，这非常重要。
由于每个组织结构都根据特定的水域、地缘政治背景和特殊的社会经济条件而设立，所以没有一个通用的模式。然而，存在一些能提高组织合作效率的原则。这些原则主要包括：
■ 考虑到执行水资源综合管理，联合体要有广泛的责任；
■ 考虑到决策的采纳及其实施，要有清晰的组织机构及职责规定；
■ 逐渐统一的法律框架；
■ 国家权力机关和跨界流域机构间有效的合作机制；
■ 报告机制；
■ 支持联合计划和机构的资金的落实；
■ 促进公众和利益相关者参与联合体行动的机制。
流域组织的大小是不同的，与其职责及流域大小相适应：例如，摩塞尔河—萨尔河流域委员会秘书处只有2个人，而湄公河委员会秘书处有120位工作人员。
3.1.2 跨界流域组织的演变
在许多情况下，流域组织虽是双边或者多边机构，但并不包括所有的沿岸国。例如，刚果河—乌班吉河—桑加河流域国际委员会只有刚果河流域10个国家中的4个加入，湄公河委员会也只有6个流域国中的4个参加。
双边协定的签署仅仅可视为前进了一步，尚不能替代整个跨界流域的合作。
在某些情况下，协定只是初步计划要建立一个跨界流域组织。在另一些情况下，国际条约或协定并不是规定马上建立一个跨界流域组织，只有通过时间和实践，甚至是职责演变，才表明需要建立一个跨界流域组织。
实例15：奥兰多河流域机构的逐步建立过程
本着一体化管理奥兰多河流域的精神，安哥拉、博茨瓦纳和纳米比亚三国于1994年签订了建立奥兰多河流域委员会（OKACOM）的协定，承诺成员国将促进水资源的协调和可持续开发利用。
成员国本着务实的态度，通过以下步骤逐步建立了奥兰多河流域委员会。的议定书也于2010年签署。
■ 2004年，委员会认识到有必要建立秘书处，以执行它的决策。
■ 2005年，签署了建立委员会秘书处（OKASEK）并制定程序指南的谅解备忘录。
■ 2006年，确定了常设奥兰多河流域委员会的组织框架。
■ 2007年，三国政府签订了关于委员会结构的协定，确定2007—2010年秘书处设在博茨瓦纳。
■ 2007年4月，对常设奥兰多河流域委员会组织结构的协定进行了评审，以符合《南部非洲发展共同体关于共享水道的修订议定书》。最近，关于共享水文数据
委员会由每个国家派3名代表组成。秘书处作为内设机构，负责协助委员会执行决策，承担信息共享和沟通的角色。
流域论坛是由每个国家派10名当地代表组成的跨界委员会，目标是分享经验，形成流域社会经济和水文环境的整体概念，帮助制定基于当地背景的行动计划。
更多信息请参考：www.okacom.org
一个“委员会”（或“联合委员会”）在仅有政府代表参加的情况下，通常不存在跨界流域组织（没有执行机构），活动也仅限于成员国官员之间的会议。这是第一步，首先要巩固合作的政治意愿，学着一起工作，建立成员国之间的信任，并促进信息和数据的交换。如果可能的话，这种制度将演进成一个常设的流域机构，并有能力建立一个能够加强协调管理并支持协定执行的常设秘书处。
专栏7：全权代表和联合委员会
组织结构是区分全权代表和联合委员会的最明显特征。全权代表的组织结构相对简单，而联合委员会的结构通常比较复杂。
联合委员会通常包括一个决策机构（或几个机构）和多个工作机构或者附属机构。除此之外，联合委员会的组织结构可包括：缔约方大会（委员会全体会议）、缔约方代表团、代表团团长会议、委员会主席、秘书处、工作组、专家组、审计委员会、捐助方协商小组、信息中心、培训中心、国家办公室和观察员等。尽管联合委员会的组织结构存在差异，但重要的是这些委员会除了有决策机构外，还应有执行和工作机构，以确保决策的执行以及活动的连续性和一致性。
目前，在世界范围内，有许多关于成立联合委员会的体制方面的知识，特别是有关程序规则、决策、原则及程序、秘书处的安排及法人规定等方面。联合委员会还建立了确保公众参与的机制。
随着时间的推移，流域沿岸国间的合作实践在不断变化，委员会的职责、活动层次、管理任务及经验水平都会有改变，这将会导致委员会的规章也发生变化。例如，摩塞尔河—萨尔河委员会开始运行时就没有秘书处。
实例16：摩塞尔河—萨尔河：逐步建立机构
根据1956年签署的摩塞尔河渠道协定，德国、法国和卢森堡三国政府于1961年12月20日在巴黎签订了《关于建立摩塞尔河保护国际委员会的协定》。对于摩塞尔河最大的支流萨尔河，德国和法国政府于1956年签订了成立类似委员会的协定。这两个协定均于1962年7月1日生效。
由于主要问题是污染，所以每个委员会在1963年都成立了两个工作组，分别负责水质监测、提出净化河流的技术措施。1964年，两个委员会建立了监测水道水质的国际网络。
为进一步加强合作，1990年3月22日，缔约国在布鲁塞尔签订了另一个关于建立联合秘书处的协定。从1991年开始，这个位于特里尔的秘书处就协助两个委员会完成其任务，跟进并协调工作。秘书处现有2名全职雇员和2名兼职雇员。这个例子说明，建立跨界流域管理机构可以用逐步推进的方式成功运作，不必从一开始就建立一个复杂的组织机构。
许多组织通过制度及组织机制方面的能力建设来改进其活动，比如：
■ 在联合流域组织中增强国家权威部门的代表性，以此促进国家层面的协调；
■ 吸引邻国政府就资金和运行资源（人员配备、设施、工具等）方面做出承诺，以促进机构运转和联合项目的实施；
■ 建立执行和运行机构（至少有一个常设秘书处）；
■ 引入参与和获取信息的机制；
■ 制定汇报要求。
另外，技术创新以及与私营部门协作行动能提高合作的有效性。
3.1.3 现有组织的类型
根据需求、当地条件及历史，可以采取多种方式来构建跨界流域水资源管理机构有效的职能。尽管很多选项不具有普遍性，但在考虑建立或者重组跨界流域组织时，研究现有的、已经成功运行的组织类型也是很重要的。这些选项可以分为以下几类：
■ “行政性的”国际委员会，不管有没有常设秘书处，主要是相关部委的代表参加，以协调他们在同一条河流或含水层上的各个项目。以正式或者非正式的形式交换信息或数据，特别是在紧急情况下，确定共同的规则（如航行），并在必要时，尤其是在危机时期或有调控工程存在时，在国家间及各类用途之间分配可用资源（或取得的收益）。国际委员会在向成员国提供水资源管理建议方面的作用通常比较有限。
■ 仲裁“当局”，当发生冲突时有关“当事方”向仲裁“当局”提请裁决。例如，美国和加拿大之间的国际联合委员会、美国和墨西哥之间的国际边界与水委员会。
■ 流域组织或“流域当局”，促进或直接组织大型工程或联合开发项目，如航运、洪水管理、引水、水库建设（特别是用于灌溉）、水电站建设等。
这些组织，有时以公共或私营“公司”的名义成立，通常拥有社区设施的特许权，一般通过提供服务、电力、原水，或特别征收水路运输特定税，负责设施的建设和长期管理。因角色限制，这些组织通常缺少政策决策机构和技术执行部门。
■ “机构”，负责收集数据，以确保中期规划和征收取排水税，资助或支持必要的投资，实现既定目标。
■ “流域委员会或理事会”，或专门的工作组，围绕主管机构，集中了地方当局、经济部门、用水户、民间团体等的代表。可以是顾问，也可以是决策者，特别是在有关规划、建立税收、对现有资源分配等方面。
■ 机制或倡议，用来执行“项目或计划”，通常是为了在一定时间内执行特殊资金支持的具体项目活动，由一个合伙人临时建立。
在所有情况下，既有的组织安排最终都要建立联合的流域管理机构。机构选择何种语义命名（根据所使用的语言也会有所不同），都不及其实际的职责重要。
专栏8：协定与机构方面的趋势及实践
根据联合国欧洲经济委员会《跨界水道和国际湖泊保护与利用公约》，国家间关于跨界水协定主要有三种类型的机构安排：
■ 不指定实施协定的机构；
■ 任命全权代表（政府代表）；
■ 建立联合委员会负责协定的实施。
联合委员会在国际实践中明显占多数，全权代表主要出现在中东欧和东欧、高加索及中亚的协定中。
然而，自20世纪90年代初期开始，由东欧、高加索及中亚国家达成或参与的协定中，全权代表的制度不再占主导。根据应用范围，水道协定和联合机构可被分为适应整个跨界河流流域、部分流域、仅仅跨界水或就跨界水道特定项目、计划和使用的合作。
尽管《水公约》要求在水道协定中对水域进行定义，但许多协定都没有明确其适用的水域的范围。东欧、高加索及中亚国家达成或参与新的协定、建立新的联合机构可以从促进沿岸国政府部门就技术问题在具体合作领域开展联合行动开始，也可以从非政府组织和其他利益相关者采取联合行动开始。
国际组织可以提供宝贵的专业知识，成为沿岸国之间开展对话的中立促进者。