一 导言

迄今为止，中国近20年来的制度变革表现出和苏联、东欧社会主义国家某些不同的特征。尽管人们对差异何在还有不同的理解，但差异的存在无疑是一个共识。这种共识中包含着对中国制度变革呈现出来的特征达成的某种共识。在关注中国变化的人中，今天已很少有人否认中国正在经历一场制度的大转变，但是这场大转变却像是在平静的海面之下进行的，它在形式上甚至表现出与改革前体制在相当程度上的延续性和一致性。这场转变之深刻，与实现转变的手段之平和，形成鲜明对照。为什么会呈现这样的特征？是怎样的制度运作机制和制度变迁机制导致了这种特征的出现？关于社会主义国家制度运作的流行理论能够理解这种机制吗？

1．极权主义范式

在过去长达几十年的时间里，西方社会科学界中有关苏联、东欧社会主义国家和中国等社会主义国家的研究，一直被所谓极权主义的范式支配着。在极权主义理论范式中，社会主义国家呈现的是这样一种形象：国家对社会占据绝对的支配地位，甚至在很大程度上摧毁了一个相对自主的社会的存在；在这样的体制中，利益是高度不分化的，至少不同利益是受到严厉的压制的，国家的利益代替了社会的利益，整体的利益代替了不同部分的利益；在国家政权内部，存在着一个高度团结的精英集团，国家机构是高度整合的，国家对社会实行着严密的控制；在上下级的等级结构中存在着严格的服从关系，各级官员或干部，并不是地方或单位利益的代表，而是国家利益的忠诚的代理人，从而下级单位的自主性是不存在的。

极权主义范式存在的一个根本问题是忽视了制度运作是要付出成本的。在正式制度所赋予的权利高度集中的条件下，如果制度严格实施的成本高到监督者事实上无法承受的地步，那么利益的分化将不仅潜存在各个行为主体的意识中，而且会转变成现实。但这样一来，极权主义理论范式的基础也就被动摇了。

极权主义范式在强调制度运作的集权特征的同时，还隐含着这样的逻辑：社会主义社会的制度结构及制度运作是极为僵硬而缺乏弹性的，在这样的结构条件下，如果发生制度变迁，那么或者是出自中央权力核心的设计与安排，或者是来自某种突发性的崩溃。源自等级结构的中间层和社会基层的制度变革、创新及其扩散是没有可能的。

然而，这种理论设定至少与中国的改革进程之间存在着相当大的反差。中国近20年来的制度变革，固然与政权核心的改革决心、取向和有力推动有密切关系，但显而易见的是，迄今为止影响最大也最为深刻的那些制度变革，如包产到户、乡镇企业制度、私有经济制度等，并不是由中央政府设计出来并贯彻实施的。相反，中央政府设计最多并一再推动其改革的国有经济，在变革的道路上始终步履维艰。事实上，自20世纪70年代末最高权力机构决心改革时起，便有人提出周密设计并自上而下系统地、有步骤地推行改革的主张，但这种主张并未能付诸实施；而在改革过程中，也不断有人批评改革运作缺乏总体设计的安排。这恰恰反映出，中国的制度变革并没有按照极权主义范式设定的运作逻辑展开。

2．等级结构中的讨价还价

对于社会主义国家的制度运作，自20世纪50年代以后逐渐出现和形成了一些与极权主义范式不同的描述和解释。其中，匈牙利学者科尔内提出的软预算约束及与此相联系的等级结构中的讨价还价理论产生了重要的影响。在集权主义理论看到命令和服从的地方，科尔内建立了一个企业和上级部门之间“对计划的讨价还价”（plan bargaining）的模型。他描述了试图使企业以较少的投入取得较多产出的计划者和希望有较低的产出指标与宽大的投入供应的企业之间，通过讨价还价达成妥协，从而把计划“校准”到正常可接受紧度的过程（科尔内，1986）。此后，关注社会主义国家的内部利益差异的“讨价还价”的理论开始产生广泛的影响。讨价还价模型的建立，不仅为社会主义国家计划经济的运作描绘了一幅更为现实的图景，而且有两层更深刻的意义。

第一，与极权主义范式不同，讨价还价理论的基础，是承认已经分化了的利益的存在。依据这一理论，在社会主义社会中，不同的单位不但有着自己明确的利益，而且由于其所拥有的资源，以及其在制度结构中所处的位置，它还具有为自己的利益而进行讨价还价的能力。讨价还价理论的基础是分割化理论，它实际上暗示着，各级官员或干部实际上具有双重的身份，他们一方面是国家的利益的代表，另一方面也是地方或单位的利益的代表。

第二，讨价还价模型建立的意义在于，它在将讨价还价概念引入社会主义社会中非市场组织系统的分析时，事实上也为国家机构的制度运作机制乃至制度变迁机制的研究开辟了一个新思路。

正因为如此，自20世纪80年代中期以来，社会主义社会中的讨价还价机制的作用问题日益受到重视，运用这一概念加以分析的领域进一步扩展到政策形成、制度安排方面。在此基础上，用讨价还价理论对社会主义国家改革的起源进行解释的尝试也开始出现。讨价还价过程被视为社会主义国家中的改革动力机制。

在社会主义制度中，讨价还价在许多场合存在，并在制度的某些运作环节中发挥着不可忽视的作用，这是可以肯定的。但应当注意到的是，讨价还价能够成为一种基本的制度运作机制，是需要特定条件的。只有在双方的地位得到明确的界定，且双方具有进行协商的渠道的情况下，才可能谈到讨价还价。具体说来，在等级结构中，讨价还价机制的存在，至少需要具备以下三个条件之一：或者在体制内有上下级之间对话的制度安排；或者下级拥有足够的实力，能以这种或那种方式使上级认识到其不可或缺的地位；或者上下级之间有各种各样的特殊信任关系。在不具有上述条件的情况下，下级对上级讨价还价，将难免付出很高的个人代价，从而一般说来为下级所不取。

在中国，至少在改革前及改革初期的等级结构中，这些条件都是非常不充分的。事实上，只有极少数制度（政策）执行者能够正式参与制度制定过程，多数人被上级认为只有贯彻的义务。在改革前的某些时期，甚至下级向上级反映不同意见的行动也会受到惩罚，更不能言及讨价还价。即使是在经济计划是制订的过程中存在着讨价还价的程序，但这种讨价还价能够影响的也仅是指标的高低，而不能直接影响制度决策的过程及制度的基本目标。也就是说，在这样的条件下，讨价还价不可能成为制度安排的主要机制，也不可能成为制度变迁的主要机制。从中国改革的实际过程来看，许多重要的制度变革并不是通过具有一定实力的下级部门提出某种要求，与上级部门进行讨价还价，最后形成新的制度安排的方式实现的。

这样，在集权制度运作和讨价还价之间似乎出现了一个困境：一方面，集权制度的高运作成本及与此相联的监督失灵，不可避免地会带来现实的利益分化；另一方面，在利益分化的条件下，由于缺乏正常的程序保障，讨价还价将使下级付出高成本，从而难以成为地方或单位实现其特殊利益的有效方式。然而，现实的出路常常就在困境中产生。事实上，在集权制度运作失灵和讨价还价失灵并存的条件下，一种特殊的制度运作方式出现了，那就是变通。

3．制度运作：视角的转换

在本文中，制度运作被理解为制度形成和实施的过程。如果制度形成被简化为在结构上加以建构或制定，那么，制度运作也可以被狭义地理解为制度制定和实施的过程。如何从总体上把握对制度制定和实施过程的分析，对于理解作为制度运作方式的变通至关重要。从制度运作的角度来看，极权主义范式和讨价还价理论存在着一个共同的特点，即把制度的制定和制度的实施处理为两个分开的过程。在极权主义范式中，制度的制定集中于政权核心，然后通过自上而下的等级结构对制度加以实施；有关制度实施过程和实施结果的信息反馈至政权核心，政权核心依据其判断做出继续实施、调整、改变制度的决策。制度执行者只能通过自己实施的成效曲折地影响制度的制定，而不能积极地直接参与制度制定。在讨价还价理论中，如果一项制度安排是在上级和下级之间的讨价还价中形成的，那么作为制度执行者的下级虽然直接参与了该项制度的制定，不过，从过程来看，制度的制定和制度的实施仍然是分开的：通过讨价还价制定了一项制度，然后双方加以实施。

把制度制定-实施过程分开的方法对于分析制度运作来说，具有简洁明了的优点，因而被广泛采用。同时由于程序明晰、权责分明，它通常也被制度设计者们视为理想化的制度运作状态。但是，这种分析方法并不能涵盖制度运作的某些特殊机制，例如变通，相反会使之受到忽略和掩盖。事实上，制度的制定和实施有时是交织在一起的，制度常常在实施中被不断界定和调整。这一点，在中国的制度运作中显得特别突出，因而也特别不应被省略不顾。如果我们像某些新制度主义经济学家那样，将非正式规范引进制度概念中（North, 1990），那么，制度的形成和实施之间将出现更复杂的关系，二者常常是浑然一体的，难以截然分开。

当我们把制度形成和制度实施作为一个交织的过程来理解时，某些被忽略的制度运作方式和特征便自然凸显出来。从这样的角度来观察中国的制度运作，可以发现，一种不容忽视的状况是：一方面，存在着制度的正式制定程序，以及制度制定者和执行者的区分；另一方面，在制度实施中，执行者在未经制度制定者正式准许的情况下，利用种种手段进行制度变通，而这种变通又常常在一定范围内得到社会认可。当变通达到某种程度之后，甚至会得到正式制度制定者的承认。因此，变通不仅是在集权制度运作失灵和讨价还价失灵的困境中的一种逻辑假设推论，而且是一种现实的存在。实际上，在中国实行体制改革以前，这种制度运作方式便已存在，但不似在改革中那样普遍和易于观察；改革以来，它被地方政府、某些部门及其他一些机构越来越多地采用，从而成为制度运作和制度变迁的一种重要机制。变通在理论逻辑和现实运作中的重要性，是促使我们对之进行研究的重要原因。