一 项目制与国家治理：研究问题

在已有文献中，项目制是指政府运作的一种特定形式，即在财政体制的常规分配渠道和规模之外，按照中央政府意图，自上而下以专项化资金方式进行资源配置的制度安排。项目制作为一种特定的资源分配形式在各个领域早已存在；但近年来这一形式在国家资源配置中权重日渐，有着突出地位和巨大影响力。周飞舟（2012）对财政体制的项目制类别和演变趋势做了系统的梳理和呈现。项目制形式下的资金分配主要体现在专项转移支付，特别是其中的专项资金，包括财政专项拨款、中央各部门下拨的专项资金和其他有着预算分配权的部门（如发改委）的专项资金。“所谓 ‘专项化’，是指政府间的分配资金越来越依靠 ‘专项’或‘项目’的方式进行。政府间的转移支付资金中，有相当大的一部分被政府部门指定了专门用途、戴上了各种 ‘项目’的 ‘帽子’，以期严格体现资金拨付部门的意志。”（周飞舟，2012: 4）自20世纪90年代中期分税制实施以来，随着财政资源的集中化，中央政府向地方政府转移支付的规模也逐渐增大，特别是专项转移支付大幅度上升。1995年，专项转移支付只占转移支付资金的16%；到了2005年，专项转移支付与财力性转移支付、税收返还三分天下（周飞舟，2012: 5）；至2012年，专项转移支付则占整个转移支付的42%（史普原，2014b: 4）。如果考虑到其他形式的专项化资金，项目制规模巨大，涉及面广泛，在政府和社会领域有着更为深远的影响。

项目制作为庞大规模资源的再分配机制，近年来成为社会科学研究关注的热点。折晓叶、陈婴婴（2011）提出了一个各层级政府分级治理、分级运作的行为模型，对项目制的运作过程做了形象的描述和系统的概括：其一，上级政府（如中央政府）通过项目制来“发包”，以此诱使地方政府主动参与其政策意图的落实推动；其二，地方政府（如省市等中间政府）通过整合各种资源的“打包”行为，来借项目制资源之力达到属地内发展目标；其三，基层政府或经济实体（如村庄）“抓包”，即通过积极参与项目制的引进以得到资源，为本地发展所用。套用有关博弈分析的语言，我们可以把上级政府看作“委托方”，中间政府为“承包方”，而基层政府或经济实体为“代理方”。换言之，我们可以把项目制作为一个委托方-承包方-代理方互动的博弈过程加以分析。如下面所述，许多相关的个案研究一再展现了这个多方参与、不断变化的博弈过程。

已有实证研究工作大多着眼于项目制过程诱发的基层政府行为，特别是在县、乡镇层次的下级政府“打包”或“抓包”的应对策略，以及由此产生的行为方式和后果。这些研究的一个重要发现是，地方政府不是被动地按照上级意图行事，而是借项目制资源为我所用。折晓叶、陈婴婴（2011）特别强调了作为承包方的中间政府的打包策略，即利用项目制资源来推动属地的已有发展目标。荀丽丽、包智明（2007）关于内蒙古地区生态移民项目的研究指出，地方政府有着自己的利益追求，利用上级项目来达到自己的目标。冯猛（2009）研究了乡镇政府争取项目资源的行为策略，也有类似的发现。陈家建等（2013,2014）关于“妇女小额贷款”项目在某地实施过程的研究发现，在项目初期，地方政府严格按照项目设计要求，致使下级部门激励不足，扶助对象稀少，无法进行下去；在随后的调整过程中，地方政府按照自己的目标来打包，对扶助对象要求做了大幅度修正，导致极为不同的策略行为。狄金华（2014）注意到，地方政府“配套”缺位也体现了地方政府争取资金项目的应对策略。由此可见，项目制的意图和作用在委托方—承包方的互动过程中不断发生变化，我们需要从博弈过程中认识项目制的实际意义。

已有研究还发现，项目制有时会导致始料不及，甚至与政策目标相悖的后果。周飞舟（2012）的个案研究着眼于县乡两级的农村教育工作领域，特别是教师工资发放和中学行政费用供给。财政制度改变后，控制权变更，“以县为主”导致资源由乡镇至县府的流动，保证了教师工资支付。但是，行政费用在资金不足的情况下仍然由原来的权威体制运行解决（即县政府要求乡镇政府分担解决，后者有事权但没有财权），致使问题依旧。周雪光（2012a）关于一个北方乡镇“村村通”修路工程的个案研究也展现了项目制下基层政府行为逻辑与乡村逻辑之间的互动。地方政府借用项目制资源来提供公共产品的同时，为中间政府注入资源，反而造成基层困难。陈家建等（2013, 2014）关于妇女小额贷款的个案研究发现了目标置换、资源配置不当等问题，导致扶助弱势妇女群体的项目初衷被改变。许多学者注意到，项目制导致富者愈富、贫者愈贫的不平等倾向和村庄间差异（叶敏、李宽，2014；折晓叶、陈婴婴，2011）。黄宗智、龚为纲、高原（2014）指出项目制上的官商结合、政府-资本结合导致资源配置不当和社会不平等等一系列问题。渠敬东（2012）在宏观层次上讨论了项目制一系列非预料结果，及其在国家治理上的深刻意义。

正如学者们注意到的，项目制不仅集中体现在财政领域中自上而下的资源分配机制与形式，而且已经溢出财政体制，成为自上而下工作部署、任务实施的一个重要形式。陈家建（2013）注意到基层政府在社会管理上的项目化运作活动，指出上级部门利用项目制争取下级部门的行政资源（注意力），从而诱发了基层政府的应对策略（资源、人事、注意力诸方面）及其后果。项目制的做法在其他领域中也多有显露：例如国家粮食项目的部署落实（史普原，2014b）、农村反哺与不平等（马良灿，2013；孙新华，2014；谢小芹、简小鹰，2014）、社会组织管理（王向民，2014）、公共领域中的专项整治（倪星、原超，2014），以及文化惠民过程（陈水生，2014）。而且，项目制的运作方式与各个领域中已有的任务贯彻模式互为交融、互为强化。例如，项目制的目标管理与各级政府普遍实行的目标责任制如出一辙（王汉生、王一鸽，2009）；项目制的部署落实与各个领域中的专项工作部署和检查（如计生领域、环保领域、村庄选举）亦有颇多类似之处（艾云，2011；周雪光、艾云，2010）。这些实证研究展现了项目制的实施过程，积累了项目制运作的经验观察和资料，为深入的理论分析提供了必要的基础。