评论 从控制权理论看项目制：解释力及其边界
——对《项目制：一个“控制权”理论视角》的评论

陈家建

自分税制改革以来，财政资源逐渐集中在中央政府，但事权并没有相应上收。由此造成地方治理财权与事权不对等，而且越到基层，不对称程度越高。在此结构下，必然需要一套庞大的自上而下的财力转移体系（周飞舟，2012），项目制即是其中的核心。

对于项目制的研究，近年来成果颇丰，影响渐隆。首先，在领域方面，既有研究揭示了项目制在公共治理中的各大领域都有涉及。以财政分配体系为核心，项目制在教育、环保、文化、扶贫、社会治理等层面都在发挥作用，涵盖了政府行为中的主要领域，而且涉及面日益扩展（马良灿，2013；郑世林，2016）。其次，在影响方面，项目制提升了自上而下的部门动员力和对基层的控制力，形成了一套制度化、技术化的项目管理流程，重构了基层政府的运作模式，从常规运行变成了围绕项目运行（折晓叶、陈婴婴，2011；渠敬东，2012）。同时，也带来了项目资源脱离地方实际、不同地方资源分配差距扩大的后果（陈家建，2013）。总之，项目制涉及面广、影响程度深，是探讨当代中国国家治理问题时必须讨论的核心议题。

但是，针对项目制的研究虽然数量不断增加，但也产生诸多研究问题。其中，最为核心的缺陷是项目制的概念本身日益混乱，解释力薄弱，甚至是在误导对经验现实的认知。在经验层面，各种政府工作都冠以项目之名，造成项目满天飞的局面，而学者在研究时大多直接采用政府部门的项目称号，将各类差别巨大的政府工作都纳入项目制的研究范畴。有的“项目”是上级部门专项发包，下级承接的一个专项工作，比如“扶贫专项贷款”；有的“项目”是一揽子地方工作的总称，比如“新农村建设项目”；有的“项目”只是地方的常规工作，但为了突出其阶段性的重要性，冠以“项目”之名，比如“中心广场建设项目”……如果不辨其具体运作机制，只要有项目之名，就将其作为项目制分析，那必然会产生研究对象的不确定性，也必然产生诸多矛盾性的判断。例如，如果将大量的冠以“项目”之名的一般性政府工作纳入项目制分析，必然看到项目的诸多“问题”：上级部门的发包形式化，地方政府自行其是，项目制变得虚假化。

因此，要研究项目制，分析项目制在国家治理中的作用，首要的工作就是厘清项目制的内涵与外延，具体而言，就是搞清楚项目制的运作特点和表现形式。在这方面，周雪光老师的《项目制：一个“控制权”理论视角》（以下简称周文）一文做出了重要的学术贡献。