第一节 制度视角下满足民生需要的规则和阶段

要厘清和讨论社会建设和社会管理中基本制度规则的内涵，首先需要讨论的议题就是制度的含义。制度分析起源于18、19世纪的德国历史学派。在历史学派与经济学边际学派的争论中，历史学派发展了制度分析方法。制度分析方法将制度作为发展的要素并且强调它的重要性，还在20世纪成了经济学制度分析学派的理论核心。20世纪，制度分析理论演变出了经济学的新制度经济学（new institutional economics）、社会学的制度主义理论（sociological institutionalism）和以对历史进行制度分析的历史制度主义（historical institutionalism）（Aoki, 2001: 4-9）。经过多年的研究发展，制度主义有了比较成熟的理论。比较著名的是诺思的制度定义：制度是一个社会中的博弈规则（rules of game），它被用来约束人类的行为。它包括了人类在什么情况下可以做和什么情况下不能做的限制。制度的基本成分有规范（norms）、规则（rules）、惯例（conventions）、价值、习惯和它们的实践（North, 1990: 1-10）。制度的功能是在一个社会中建立人类生活中稳定的结构。帕森斯也认为规则是制度的内容，规则构成社会对于个人的社会角色的期望（Parsons, 1982: 117-118）。帕森斯还认为，人们的社会角色、社会地位、社会群体和社会组织是规范和规则的集合和表现（Parsons, 1951: 39-40）。虽然在社会建设和社会管理领域中没有人自称是制度主义学者，但仍然不能否认其研究领域中存在制度主义分析。一些学者使用制度分析方法分析贫穷问题（Islam, 1995; Jordan, 1996; Townsend, 1993;Wong, 2003）。

一 满足民生需要的基本规则

满足民生需要必须通过制度来保证。其基本制度规则有以下几个方面。

再分配资源解决社会问题的规则。社会制度建立了人类行为的新规则。这个规则的最基本内容可以表述为：再分配资源，解决社会问题，减少社会不公，提高社会福祉，满足社会需要，特别是弱势群体的需要。米吉利（Midgley, 2000）指出，该领域中制度主义最基本的观点是：社会服务、社会福利等的提供通过国家机制可以最大限度地加强和扩大。制度主义者相信：社会需要满足的目标应该通过一系列法定干预去达到，即国家通过建成社会制度去提供社会福利。因此社会福利项目有下列特性：法定权威、公共拨款、科层化和广覆盖性，例如德国的社会保险制度、英国的国民健康服务体系等。社会政策就是制度的一部分，因为它是国家制定的关于社会服务生产、传输、接受、评估行动的规则。

发现社会需要满足民生需要的规则。社会制度的本质是用一种社会认可的制度安排方式去满足社会群体成员的需要（Smith, 1990; Bradshaw, 1977; Taylor, 1977; Doyal & Gough, 1991）。如果从需要的最本质的、可以操作的角度研究，社会中的需要是社会中生活的人在其生命过程中的一种缺乏状态，人的基本需要如果不能满足，这种缺乏状态将损害人的生命意义（Edwards, 1987: 70-72）。例如，如果不能提供足够的健康照顾给老人和其他需要的社会成员，他们的生命意义将被损害。社会建立社会制度来满足人类需要，已经具体化为多个不同领域的具体社会制度，如满足社会成员健康照顾需要的医疗卫生制度，满足儿童需要的儿童福利制度提供儿童安全成长环境，满足社会成员稳定收入需要的社会保险和救济制度保障个人的生活水平不下降到一个不可以接受的程度等。

实现利他主义和社会成员公民权利的规则。在满足民生需要的领域中，制度主义理论因为更多的学者的努力而得到发展。蒂特马斯（Titmuss, 1974）提出了社会制度（社会福利）是利他主义实现的一种方式的观点，他引入了社会福利应是公民集体道德责任的讨论。国家代表公民，所以国家应该承担集体责任。国家将利他主义制度化，建立社会福利制度。社会制度还体现了公民权利思想。马歇尔（Marshall, 1965）提出了公民权利的理论。他认为国家提供社会服务（福利）是公民权利历史演化的顶峰。国家必须保证公民能获得足够的收入、住房和教育等方面的福利。国家立法并承诺实现公民的权利。国家提供社会福利通过立法和政策而制度化。

社会服务制度的补缺与制度类型规则。学者在对社会服务制度进行研究时发现社会服务制度因存在不同的特点而形成不同的类型。维伦斯基和利比克斯（Wilensky & Lebeaux,1965）提出了制度型社会服务与补缺型社会服务。补缺型社会服务制度认为社会福利只在市场和家庭制度失效时发挥作用。而制度型社会服务制度认为社会福利是现代工业社会必需的、具有福利提供功能的部分，它不带有任何施舍或慈善性质的污名，它被认为是个人、家庭和社区满足其社会需要的主要方式。维伦斯基和利比克斯还认为政府介入个人需要满足的社会服务制度是社会工业化的结果。因为工业化破坏了传统的家庭结构和家族制度，如家庭照顾、亲属支持网等。同时，工业化使得社会成员生活风险加大，如失业、工伤、疾病都会导致收入中断而引起贫困。这些问题单靠个人或家庭是难以解决的。于是政府通过社会服务制度来承担解决社会问题的责任。

社会服务制度的选择和普惠类型规则。对于社会服务制度类型化的研究和描述除了制度型社会服务与补缺型社会服务制度模式外，制度主义者还提出了另外一对社会福利制度类型化的概念：具有普遍性的普惠型社会服务制度和具有选择性的选择型社会服务制度。普惠型社会服务制度是全体社会成员需要满足原则实现的体现，它涉及的社会服务的接受者没有限制，即福利服务项目要面对所有公民（或居民）。制度主义者坚持普遍主义原则，他们坚持社会服务是公民的权利，认为普惠型福利服务项目可以有效消除福利污名化（stigma）给接受者带来的侮辱和伤害。此外，选择型社会服务通过家计审查提供福利服务，这样的福利服务项目将数量庞大的经费用于管理、筛选福利接受对象，被一些社会服务中的研究者认为是不经济的行为。英国的国民健康服务和儿童津贴就是普惠型社会项目的范例。医疗服务的提供不受公民的收入、身份、职业、信仰、阶层等因素的影响。对于儿童津贴，尽管社会成员有不同阶层和不同收入，但儿童津贴一样支付给他们，因为这是他们的社会权利。

二 社会服务制度的演进阶段

社会服务制度是否存在相同的演进规则，是一个具有挑战性的议题。一般的理论研究认为社会服务制度发展依附于政治制度和经济制度的发展，政治、经济和社会服务制度之间有密切的互动关系。纵观英国、美国、德国等西方国家近百年来社会服务制度历史，其建立和发展走过了四个相似性的发展阶段，形成了社会服务制度演进规则，即政治发展、经济发展与社会服务发展密切互动，形成相关的发展关系。①社会服务发端阶段：传统济贫法让位于新兴的社会保障制度，1886年德国采用健康保险；1911年英国颁布国家保险法案；1921年奥地利采纳第一个家庭津贴计划。②社会服务发展阶段：1941年英国大主教坦普尔创造了“福利国家”的词语；1943年贝弗里奇计划规划了二战后英国福利国家的蓝图。基本社会保障、健康护理、公共援助计划和家庭津贴覆盖范围扩大。③福利国家成熟阶段：1966年英国成立新的社会保障部，提供更丰富的社会服务；1971年部分国家为慢性病患者提供新的福利援助；部分国家收入、健康护理和社会服务计划范围拓宽；到20世纪70年代中期公共开支占GDP的平均比重，欧洲达到25%，美国为20%。④福利国家收缩阶段：1979年撒切尔夫人当选英国首相后，英国公共房屋私有化，养老金水平降低；各个国家基本无新社会服务计划；社会救助安全网作用减退；部分国家社会保障计划适度缩减；社会服务开支水平稳定（吉尔伯特、特里尔，2003: 42）。

与社会服务制度演进阶段相对应的是这些国家政治和经济制度发展，可以看到政治与经济制度是社会服务发展的依赖路径。①社会服务发端阶段的政治发展，表现为民主的发展、普选制的推行、工会运动发展、社会民主思潮被接受、现代自由主义的发展。经济发展表现为自由主义的市场经济发展、形成自由主义经济的黄金时代、伴随着经济发展的社会问题、社会保险和社会救济发展。②在社会服务发展阶段，政治发展表现为政府支持和扩大社会开支（用于社会服务）的做法被广泛认同；经济发展表现为经济大萧条之后，失业率降低，经济强劲增长；经济发展对社会服务发展是极大的推动。③在社会服务成熟阶段，政治发展表现为新政治选举提升了少数民族、妇女、残障人等的公民权利，经济发展表现为20世纪70年代中期经济持续繁荣，人民生活水平稳步提高；社会成员对社会服务需要水平提高。④在社会服务收缩阶段，政治表现为保守主义复兴；反对提高税收；工会和社会民主党实力削弱；福利国家危机前后，福利国家不断受到挑战，合理性丧失；经济增长由于1973年石油危机而被削弱，个人收入停滞，失业率上升，不平等状况加剧；人口老化对社会服务的需要增强，对社会服务开支的削减限制加强。

综上所述，社会建设和社会管理的核心是对制度的研究，而制度的核心是规则。从相对静态的制度分析角度来看，满足民生需要的社会服务制度建立的基本规则是：通过制度再分配资源来解决社会问题；通过制度满足社会需要；通过制度实现利他主义；通过制度实现公民权利。从动态的制度分析角度来看，社会服务制度是不断变迁和发展的，其中的规则是，社会服务制度发展与政治发展、经济发展联动，形成互动的关系。如果将静态分析和动态分析结合，就能获得满足民生需要的社会服务制度主义的完整画面。