第二节 新时期中国社会建设政策分析

一 社会建设政策发展的指导思想

2004年以后，以胡锦涛为总书记的党中央不断丰富和发展关于社会建设与社会管理的思想，明确了加强社会建设与实现社会管理创新的意义、内容、目标和手段，为制定详细的社会建设与社会管理政策奠定了理论与思想上的基础。2004年9月，在中国共产党第十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中，中国共产党首次提出了“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”的思想。2005年10月，在中国共产党十六届五中全会的决议中，胡锦涛总书记进一步提出了社会主义经济建设、政治建设、文化建设和社会建设四位一体的论述。2006年10月，中国共产党第十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》进一步阐述了包括社会建设在内的中国特色社会主义事业的总体布局。

2007年10月的中国共产党十七大报告更是专章阐述了“社会建设”问题，提出必须在经济建设的基础上，注重社会建设，完善社会管理，推动和谐社会建设。2011年7月1日，胡锦涛在纪念建党90周年重要讲话中进一步强调，“必须从维护最广大人民群众根本利益和实现国家长治久安的战略高度抓好社会建设，推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设的协调发展”。

在2012年11月8日召开的党的十八大上，胡锦涛在报告中专门总结回顾了过去五年我国社会建设取得的成就，同时指出了社会建设存在的不足，并提出了加强政治建设、经济建设、文化建设、社会建设和生态建设五位一体发展的新构想，还指出下一步社会建设应该以保障和改善民生为重点，要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心、最直接、最现实的利益问题，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上持续取得新进展，努力让人民过上更好生活。

2012年11月15日，习近平在当选中共中央总书记后也指出，“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好。人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”（习近平，2014: 4）。这也清晰地展现出新一届中央领导集体对社会建设一如既往的重视。新一届政府的社会建设政策思路在十八大报告的“五位一体”建设体系中，得到了全面的展示，是新时期社会建设的指导原则。

二 社会建设的社会政策体系建设

2004年以来，国家着力加强“以民生为重点的社会建设”，并加大社会资源的再分配力度，重建社会秩序，颁布了一系列的公共政策。下面从社会分配政策体系、社会福利政策体系、公共服务政策体系三方面加以分析。

1．社会分配政策体系

建立与基本国情、发展阶段相适应的收入分配制度，促进社会公平与社会和谐，一直是社会建设的重要内容。十八大以来，新的中央领导集体更是加快了收入分配制度改革的进程。2013年2月3日，国务院下发了《国务院批转发展改革委等部门关于深化收入分配制度改革若干意见的通知》，制定了包括促进就业机会公平、提高劳动者职业技能、促进中低收入职工工资合理增长、加强国有企业高管薪酬管理、完善机关事业单位工资制度、健全技术要素参与分配机制、多渠道增加居民财产性收入、建立健全国有资本收益分享机制、完善公共资源占用及其收益分配机制、集中更多财力用于保障和改善民生、加大促进教育公平力度、加强个人所得税调节、改革完善房地产税、完善基本养老保险制度、加快健全全民医保体系、加大保障性住房供给、加强对困难群体救助和帮扶、发展社会慈善事业、增加农民家庭经营收入、健全农业补贴制度、合理分享土地增值收益、加大扶贫开发投入、有序推进农业转移人口市民化、加快收入分配相关领域立法、维护劳动者合法权益、清理规范工资外收入、加强领导干部收入管理、严格规范非税收入、打击和取缔非法收入、健全现代支付和收入监测体系等详尽的政策体系，其目标是实现城乡居民收入倍增，逐步缩小收入分配差距，明显改善收入分配秩序，使收入分配格局趋于合理。

2．社会福利政策体系

2004年以来，国家先后制定了关于老人、儿童、残疾人、失地农民、低收入家庭、就业、住房、劳动权益保障、教育、医疗卫生、社会保险等领域的社会福利政策，以提升人民的福祉水平。社会福利对象开始从偏重特殊对象转向全体国民，社会福利从补缺型向适度普惠型转型，笔者分门别类梳理如下。

儿童、青少年福利方面：有关孤儿、受艾滋病影响的儿童、流浪儿童的救助政策陆续出台，加强了对困境儿童的社会保护力度，同时加大了对未成年人保护的立法建设。在孤儿救助方面，2006年3月，民政部等部委联合下发《关于加强孤儿救助工作的意见》，要求采取多种形式妥善安置孤儿，并保障孤儿基本生活和合法权益，在发挥民政部门职能的同时，广泛动员社会力量关心和帮助孤儿。2010年10月，民政部、财政部又下发了《民政部财政部关于发放孤儿基本生活费的通知》，决定从2010年1月起为全国孤儿发放基本生活费。2010年11月，国务院办公厅再次下发的《国务院办公厅关于加强孤儿保障工作的意见》则将孤儿救助的内容从基本生活扩展至教育、医疗、住房、就业等各个方面，从而实现了孤儿救助政策从简单生存型向发展型的演化。2006年12月，全国人大常委会通过修订的《中华人民共和国未成年人保护法》则进一步加强了少年儿童社会保护的法制化建设，使得我国少年儿童保护有法可依。2009年3月，民政部印发《民政部关于进一步加强受艾滋病影响儿童福利保障工作的意见》，推动建立政府领导、民政牵头、部门配合、社会参与的受艾滋病影响的儿童福利保障工作机制。2012年10月，民政部、财政部又制定了《民政部财政部关于发放艾滋病病毒感染儿童基本生活费的通知》，决定在全国范围内自2012年1月起开始为携带艾滋病病毒及患有艾滋病的儿童发放基本生活费，从而正式将受艾滋困扰的儿童纳入了社会救助的范围，保障了其应享有的社会权利。2011年8月，国务院办公厅颁发《国务院办公厅关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》，进一步规范了对流浪儿童的救助。2013年5月，民政部、国家发展和改革委员会、公安部、司法部、财政部、国家卫生和计划生育委员会、国家宗教事务局等联合下发《关于进一步做好弃婴相关工作的通知》，以健全弃婴安置和救治保障体系。2013年6月，民政部制定的《民政部关于开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》，决定在江苏省昆山市、浙江省海宁市、河南省洛宁县、广东省深圳市等地开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作，要求本着“适度普惠、分层次、分类型、分标准、分区域”的理念，按照“分层推进、分类立标、分地立制、分标施保”的原则和要求，立足当地经济社会发展状况、儿童生存与发展需要和社会福利制度的发展，全面安排和设计儿童福利制度，进一步提高儿童福利水平，标志着国家儿童社会政策从残缺型向适度普惠型的转轨。

妇女权益保护方面：妇女权益保护的法制化和制度化建设进一步加快。2005年8月，全国人民代表大会常务委员会通过了修改《中华人民共和国妇女权益保障法》的决定，进一步加强了妇女权益保护的法制化建设力度。2011年7月，国务院下发的《国务院关于印发中国妇女发展纲要和中国儿童发展纲要的通知》则成为妇女权益保护工作的指导性政策之一。2012年5月，国务院通过了《女职工劳动保护特别规定》，针对女职工的生理特殊性实施特别的劳动保护，使我国妇女权益保障体系进一步健全。

老年人社会福利政策方面：在农村税费改革后乡镇财政收入下降，村组集体经济基础薄弱的背景下，2006年1月，国务院通过的《农村五保供养工作条例》，将农村五保对象纳入了国家财政供给的范围，加强财政转移支付力度，保障了农村弱势老人群体的正常生活。2012年12月28日，《中华人民共和国老年人权益保障法》也由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议修订通过，自2013年7月1日起施行，此法从多个方面保障了老年人的合法权利，强调国家、企业、社会组织、家庭等在老年人赡养中的多元责任分担。

残疾人福利方面：在残疾人立法的基础上，就残疾人的就业、教育、社会保障、服务体系以及扶贫等做出了安排。国务院2007年2月通过了《残疾人就业条例》，以促进残疾人就业，保障残疾人的劳动权利。2009年5月，国务院办公厅颁发了《国务院办公厅转发教育部等部门关于进一步加快特殊教育事业发展意见的通知》，内容包括全面提高残疾儿童少年义务教育普及水平，不断完善残疾人教育体系、完善特殊教育经费保障机制，提高特殊教育保障水平、加强特殊教育的针对性、提高残疾学生的综合素质、加强特殊教育师资队伍建设、提高教师专业化水平、强化政府职能、全社会共同推进特殊教育事业发展等方面。2010年3月，国务院办公厅印发了《国务院办公厅转发中国残联等部门和单位关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设指导意见的通知》，旨在健全残疾人社会保障制度，加强残疾人服务体系建设，缩小残疾人生活水平与社会平均生活水平的差距，实现残疾人事业与经济社会协调发展。2012年1月，国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于印发农村残疾人扶贫开发纲要（2011～2020年）的通知》，目标是保障和改善民生、缩小残疾人生活水平与社会平均生活水平的差距、促进残疾人与全体人民共享改革发展成果，该纲要已经成为农村残疾人扶贫开发工作的纲领性文件。这一系列助残政策也体现了国家在残疾人社会政策中对“社会投资”型国家的重视，强调残疾人的康复、教育、社会保障、扶贫等政策措施的联动，以为残疾人“赋能”，提高残疾人自身改变现状的能力，使其能应对困境并增加“效能感”。

教育政策：在免除农村义务教育阶段学杂费的基础上进一步免除了城市义务教育阶段的学杂费，并制定了农村义务教育阶段的营养餐、学前教育、义务教育均衡化等政策，以促进教育的公平。2008年8月国务院颁发的《国务院关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》，规定从2008年秋学期开始全部免除城市义务教育阶段公办学校学生的学杂费，从而真正实现了城乡学龄少年儿童享受普惠型免费义务教育的目标。2010年9月，财政部、教育部联合颁发《关于建立普通高中家庭经济困难学生国家资助制度的意见》，要求建立以政府为主导、国家助学金为主体、学校减免学费等为补充、社会力量积极参与的普通高中家庭经济困难学生资助政策体系。2013年6月，人力资源和社会保障部等共同签发了《人力资源和社会保障部、教育部、财政部关于做好高校毕业生求职补贴发放工作的通知》，决定从2013年起，对享受城乡居民最低生活保障家庭的毕业年度内高校毕业生给予一次性求职补贴。2013年5月，人力资源和社会保障部下发的《人力资源和社会保障部关于实施离校未就业高校毕业生就业促进计划的通知》，将有就业意愿的离校未就业高校毕业生全部纳入公共就业人才服务范围，向其提供就业公共服务。至此，在落实义务教育政策的基础上，国家建成了涵盖研究生、本科生、专科生、中职生和高中生在内的非义务教育阶段一体化教育救助与就业服务体系，保障了困难家庭学生同样可以接受中高等教育，并实现自主就业，有利于有效阻止贫困的代际传递。2010年11月，国务院又下发了《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》，以解决群众普遍关心的入园难、入托难问题，夯实学前教育的基础。2011年11月，国务院办公厅颁发《国务院办公厅关于实施农村义务教育学生营养改善计划的意见》，规定从2011年秋学期起在集中连片特殊困难地区农村试点义务教育学生营养餐计划。2012年12月，教育部、财政部下发《关于进一步加强和规范农村义务教育学生营养改善计划学校食堂建设工作的通知》，落实了营养餐的相关配套政策。2012年8月，国务院办公厅下发了《国务院办公厅转发教育部等部门关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见的通知》，加大了政府投入，以保证流动少年儿童的受教育权。2012年9月，国务院颁发了《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，同期，国务院办公厅颁布了《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》，这两项政策都旨在深入推进义务教育的均衡发展，保障农村儿童接受教育的公平性。2013年2月，教育部等部委还联合下发了《教育部、国家发展改革委、财政部关于印发〈中西部高等教育振兴计划（2012～2020年）〉的通知》，以振兴中西部高等教育，服务国家西部大开发战略、东北地区等老工业基地振兴战略和中部崛起战略，推动高等教育的区域平衡发展。

社会救助及慈善事业方面：进一步健全了最低生活保障、慈善、扶贫等项制度。2007年7月，在1997年建立城市居民最低生活保障制度的基础上，国务院下发了《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，从而实现了低保制度的城乡区域全覆盖。2012年9月，国务院下发了《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》，要求继续夯实社会安全网的网底。2010年5月，国务院办公厅下发了《国务院办公厅转发扶贫办等部门关于做好农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接扩大试点工作意见的通知》，以促进低保人员与边缘人群扶持救助的政策衔接，并加强对低保对象的动态管理。2010年7月，民政部颁布了《自然灾害救助条例》，使灾害救助管理进一步规范化和法制化。2012年2月，国家宗教事务局颁发了《关于鼓励和规范宗教界从事公益慈善活动的意见》，鼓励宗教界开展有序慈善救助活动。这些政策有利于进一步健全我国的社会救助体系，促进社会的和谐与稳定。

社会保险方面：完成了《社会保险法》的制定工作，社会保险制度体系进一步健全。2007年4月，劳动与社会保障部颁布了《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》，进一步明确被征地农民社会保障工作责任，严格对征地农民社会保障落实情况的审查，规范被征地农民社会保障资金管理。2009年9月，国务院颁发了《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，开始在农村试行新型农村社会养老保险制度。2011年6月，国务院下发了《国务院关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，开始在全国试点城镇居民养老保险。至此，实现了社会养老保障制度的人群全覆盖。2011年11月，人力资源和社会保障部印发了《关于做好在我国境内就业的外国人参加社会保险工作有关问题的通知》, 2012年4月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国军人保险法》，进一步规范和完善了特殊人群的社会保障体系。2012年6月，国务院颁发了《国务院关于批转社会保障“十二五”规划纲要的通知》，对“十二五”期间的社会保障制度建设进行了科学规划。人力资源和社会保障部、民政部2013年7月印发的《人力资源和社会保障部、民政部关于鼓励社会团体、基金会和民办非企业单位建立企业年金有关问题的通知》则规定已经依法参加企业职工基本养老保险并履行缴费义务的社会组织，可以建立企业年金，其中工作人员较少的社会组织可以参加企业年金集合计划，从而进一步健全了社会组织工作人员的社会养老保障制度，使得养老保障制度在实现全覆盖的基础上，制度体系更加丰满、完整。

住房保障方面：这一时期，为了解决中低收入人群的住房问题，国家不断完善保障性住房政策体系建设。2007年8月，国务院下发了《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，决定进一步建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，并逐步改善其他住房困难群体的居住条件。2007年9月，建设部下发的《廉租住房保障办法》明确了廉租房制度的保障方式、房屋来源、申请核准、监督管理等具体内容。2011年9月，国务院办公厅又颁发了《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》，决定大力推进以公共租赁住房为重点的保障性安居工程建设。2012年5月，住房和城乡建设部下发《公共租赁住房管理办法》，以规范和解决贫困边缘“夹心层”人员的住房难问题。2013年4月，住房和城乡建设部颁布了《关于做好2013年城镇保障性安居工程工作的通知》，对2013年全国城镇保障性安居工程建设任务进行了安排。2012年6月，住房和城乡建设部等部委联合颁布了《关于做好2012年扩大农村危房改造试点工作的通知》，正式将解决农村贫困户的住房问题也纳入国家的住房保障体系，扩大了住房保障制度的覆盖面。2013年7月，国务院制定了《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》，要求进一步加大棚户区改造力度，让更多困难群众的住房条件早日得到改善，同时，有效拉动投资，刺激消费需求，带动相关产业发展，推进以人为核心的新型城镇化建设。

医疗卫生方面：进一步加大医疗体制改革力度，完善医疗保障体系建设。2005年3月，国务院办公厅颁发了《国务院办公厅转发民政部等部门关于建立城市医疗救助制度试点工作意见的通知》, 2009年6月，民政部颁发了《关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见》，使城乡医疗救助制度成为医疗保险之外重要的医疗保障制度。2009年3月，中共中央、国务院印发了《中共中央、国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》，使之成为我国近期医药卫生事业改革的纲领性文件。2012年5月，卫生部等联合下发了《卫生部等3部门关于做好2012年新型农村合作医疗工作的通知》，规定各级财政对新农合的补助标准从每人每年200元提高到每人每年240元，2013年又将这一标准提高到了人均280元，国家对医疗保障的投入不断增多。2013年2月，国务院又制定了《国务院办公厅关于建立疾病应急救助制度的指导意见》，要求分级设立疾病应急救助基金，解决无法查明身份患者所发生的急救费用和身份明确但无力缴费的患者所拖欠的急救费用。

劳动与就业方面：劳动保护的法律法规不断健全。2007年6月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国劳动合同法》。2008年9月，国务院颁布了《中华人民共和国劳动合同法实施条例》，内容包括劳动合同的订立、劳动合同的解除和终止、劳务派遣等。2007年12月，国务院通过了《职工带薪年休假条例》，规定机关、团体、企业、事业单位、民办非企业单位、有雇工的个体工商户等单位的职工连续工作1年以上的，应该享受带薪年休假，职工在年休假期间享受与正常工作期间相同的工资收入，从而进一步加强了劳动保护的力度。2007年8月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国就业促进法》。2012年1月，国务院下发了《国务院关于批转促进就业规划（2011～2015年）的通知》，制定了坚持促进就业与经济社会发展相结合、促进就业与人力资源开发相结合、发挥市场机制作用与政府促进相结合、促进企业发展与维护劳动者权益相结合的原则。2010年1月，国务院办公厅制定了《国务院办公厅关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》，以加强农民工培训的统筹规划，建立规范的培训资金管理制度，着力提高培训质量。2012年12月，人力资源和社会保障部、财政部制定了《人力资源和社会保障部、财政部关于进一步完善公共就业服务体系有关问题的通知》，要求加强公共就业服务体系建设，完善公共就业服务机构管理体制，健全公共就业服务经费保障机制，面向社会更好地提供公共就业服务。这些文件的制定标志着国家积极就业政策和城乡就业公共服务的进一步普及，可以更好地促进经济发展与社会和谐。

3．公共服务政策体系

除了社会福利政策，国家还制定了大量社会服务的公共政策，以提高福利的递送效率，增加人民的福祉。这一阶段国家社会服务政策的特点是：覆盖面不断扩大、强调以社区为基础。笔者分类别梳理如下。

公共服务体系建设规划：国家制定了完善的公共服务体系建设规划。2009年7月，卫生部等部门联合印发《卫生部、财政部、国家人口和计划生育委员会关于促进基本公共卫生服务逐步均等化的意见》，将促进公共卫生服务的均等化摆上了重要议事日程。2012年7月，国务院颁发的《国务院关于印发国家基本公共服务体系“十二五”规划的通知》，明确了“十二五”期间，我国公共服务体系建设的目标是建立健全基本公共服务体系，促进基本公共服务均等化。2013年8月，国务院下发了《国务院关于印发“宽带中国”战略及实施方案的通知》，要求加快构建宽带、融合、安全、泛在的下一代国家信息基础设施，全面支撑经济发展和服务社会民生。2013年7月，李克强总理主持的国务院常务会议研究决定，应将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担。

养老服务政策：在养老服务方面，国家计划建立起与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展水平相协调，以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。2008年1月，全国老龄委办公室等联合下发《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，要求制定居家养老服务发展规划、加大政府投入力度、合理配置资源、落实支持居家养老服务的优惠政策、建立和完善社区居家养老服务网、加强专业化与志愿者相结合的居家养老服务队伍建设、培育和发展居家养老服务组织、建立居家养老服务管理体制。2011年9月，国务院下发了《国务院关于印发中国老龄事业发展“十二五”规划的通知》, 2011年12月，国务院办公厅颁发《国务院办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划（2011～2015年）的通知》，标志着国家已将老龄化时代的社会养老服务摆上了战略性的重要地位。2012年7月，民政部印发《民政部关于鼓励和引导民间资本进入养老服务领域的实施意见》，鼓励和引导民间资本进入养老服务领域，以实现养老服务投资主体多元化，调动多方积极性，提高养老服务质量，缓解养老服务供需矛盾。

社区服务政策：国家十分重视社区在医疗卫生、养老、文化等方面的基础作用。2006年3月，国务院颁发了《国务院关于发展城市社区卫生服务的指导意见》，要求在全国地级以上城市和有条件的县级市建立比较完善的城市社区卫生服务体系。2006年4月，国务院印发了《国务院关于加强和改进社区服务工作的意见》，要求“大力推进公共服务体系建设，使政府公共服务覆盖到社区”。2007年5月，发改委、民政部联合印发了《“十一五”社区服务体系发展规划》。2011年12月，国务院办公厅颁发《国务院办公厅关于印发社区服务体系建设规划（2011～2015年）的通知》，进一步强调社区在公共服务提供中的重要作用。