本辑特稿
“一国两制”在香港成功实践的启示
饶戈平
“一国两制”是中国提出和实施的世所罕见的国家治理模式，极具创新性和挑战性。1997年7月1日，香港回归祖国，我国开始实行“一国两制”, 20年来的成功实践为中央治国理政、港人治港、高度自治积累了丰富的经验，提供了重要启示。近来各界人士对此纷纷进行总结反思，这里笔者也从内地学者角度谈谈个人的一点思考。
一 坚定不移地实施“一国两制”方针
“一国两制”最初是以邓小平为代表的老一辈领导人为解决历史遗留的领土问题提出的政治构想，是一种全新的国家统一模式和国家治理模式，后来则成为中国的一项基本国策，并得以法律化、制度化。香港回归正是这一方针从政治构想转化为政治现实的成功实践。与大多数殖民地脱离宗主国时难免伴随血与火的武力冲突不同，香港回归祖国的历程和平顺利，没有动用一枪一炮，没有出现重大社会动荡，完成了从英国殖民管治区域到中国特别行政区的历史变革，成就了国家统一大业。香港回归后20年来，中央始终贯彻“一国两制”、港人治港、高度自治方针，全力支持和保障香港各项事业的全面进步和繁荣发展。香港平稳经历了深刻的社会转型和各种冲击，保持着繁荣稳定。“一国两制”取得的成就有目共睹、举世公认。尽管回归20年来的历程也伴随着坎坷和风雨，实践中面临着深层次问题和挑战，但任凭风吹浪打、艰难险阻，中央和香港特区丝毫没有动摇坚持“一国两制”方针的信心和意志。
香港回归20年的实践证明，“一国两制”不单是国家解决历史遗留领土问题的最现实、最明智的政策选择，是治理回归后香港的最佳制度安排，是国家利益和香港利益最大化的公约数，也是正确应对实践中问题和挑战的根本依据。“一国两制”对中央而言是一项基本国策，理当长期实施；对香港而言则是安身立命之本，值得格外珍惜。
二 坚持“一国两制”的根本宗旨绝不偏废
什么是“一国两制”的初衷？“一国两制”要达到什么目的？全面准确贯彻“一国两制”的考察标准是什么？答案就在“一国两制”的根本宗旨上：既要维护国家主权、安全和发展利益，又要保持香港长期繁荣稳定。这一宗旨同时包容、保障了国家利益和香港利益，两部分内容构成一个有机整体，缺一不可，任何时候都不能偏废。在“一国两制”框架下，国家利益和香港利益不是冲突的、对立的，而是骨肉相连、融为一体的，必须同时兼顾。国家好则香港好，香港好则国家更好。单方面强调任何一方的利益都会背离这一宗旨、损害“一国两制”的整体实施效果。倘若人们都能秉持、恪守这一宗旨，把它作为思考香港问题的出发点和落脚点，那么就不难找到政治上的最大公约数，不难求同存异、化异为同。“一国两制”的根本宗旨也如同一面镜子，能照出各色人等的真实面目。那些自诩为民请命、将地方利益凌驾于国家利益之上的巧言令色，恐怕是经不起检验的。
三 处理好中央管治和香港高度自治的关系是全面准确实施“一国两制”的关键
“一国两制”由“一国”和“两制”两部分共同组成。前者体现“一国”原则，即一个中国原则，强调国家主权、领土完整和国家安全，坚持国家现行的宪制、中央代表国家行使主权；后者体现“两制”原则，强调国家主体实行社会主义、个别地区实行资本主义，“两制”在一国下不同而和、相互尊重、合作双赢。“一国”与“两制”相辅相成、不可偏废，但又并非平起平坐、等量齐观，而是有源流之分、层级之分、主次之分。“一国”构成“两制”的前提、基础和保障，“两制”在“一国”下共同发展。就香港的实践而言，“一国”与“两制”的关系集中表现在中央与香港的关系上，正确认识、处理中央与香港的关系是全面准确实施“一国两制”的关键所在。
与英人治港的殖民管治截然不同，回归后香港的管治权属于中国，是中国人治港，由中央管治和中央授权香港高度自治两部分有机组成。中央依法代表国家对香港行使主权，扮演着实施“一国两制”的决定者、主导者和第一责任人的角色，既拥有对香港直接行使管治的权力，也授权并监督香港依法实行高度自治。作为中国的一个特别行政区，香港实行“一国两制、港人治港、高度自治”是有条件、有限度的，那就是“以一国为前提的两制，以爱国者为主体的港人治港，基本法授权下的高度自治”。与此同时，香港肩负有维护国家主权、安全和发展利益的责任，扮演着实施“一国两制”主体者的角色。中央管治与香港高度自治相辅相成，不可偏废，把对香港的管治仅仅理解为港人治港、高度自治，是一种误解和曲解。只有明确和尊重中央、香港在“一国两制”下的各自定位和彼此的角色，严守分际、形成合力，才能确保“一国两制”顺利实施。
四 香港政治纷争的实质在于对管治权的争夺
回归以后，香港原有的政治生态和社会结构基本保留了下来，部分市民对国家和内地制度的陌生感继续存在，部分主张“民主抗共”的政治势力十分活跃，社会出现泛政治化倾向，两大政治阵营纷争不断。争议话题虽多，但焦点大多集中在政改即政制发展上，集中在中央对政制发展的主导权上，立法会及行政长官选举成为主战场。激进反对势力罔顾“一国两制”初衷，超出《基本法》规定的高度自治范围，力图阻挠、反对爱国爱港人士出任行政长官、依法行政，力图把立法会变成对抗行政主导的阵地，甚至鼓吹港独，最终把矛头指向中央及其对香港的管治权。显然，发生在香港的政治风波虽然林林总总，但实质都围绕着管治权、围绕着对“一国两制”发展方向的争夺。这一点似乎已经不是什么秘密了，而且会长时间存在下去，构成对“一国两制”的重大挑战。实践表明，“一国两制”的实施过程不可能总是波澜不惊、艳阳高照，表象背后不可避免地充满各种政治势力的较量。如何应对香港政治领域的反对派，如何维护国家主权权威和管治香港的权力，是对中央治国理政能力的严峻考验。在这个问题上中央没有后退余地，只能理直气壮地站出来维护自己的宪制地位。
五 中央要牢牢掌控“一国两制”实施的主导权
20年来的香港实践一再启示人们，要切实加深对“一国两制”长期性、复杂性、艰巨性的认识，要与时俱进、有所作为。“一国两制”的实施具有明显的阶段性特点，可大致分为香港回归与香港治理两大阶段。与实现回归相比，如何治理回归后的香港是更复杂、更严峻的任务。“一国两制”无疑是正确的、必要的，但不能期待这一方针会自发地、风平浪静地得以落地生根、贯彻实施，此中的阻力、坎坷实难避免；也不能想象“一国两制”实践会自发地中规中矩地沿着它的初衷发展下去，因为那是完全不现实的。历史警诫人们，“一国两制”的制定和实施都始终存在着一个主导权问题，诚如《红楼梦》中所言，“不是东风压倒西风，就是西风压倒东风”。实践也表明，单靠香港自身的力量，单靠港人治港、高度自治不足以驾驭全局、把握“一国两制”的发展航向。“一国两制”犹如在大海航行的巨轮，必得有一个主导者和掌舵者，这个角色非中央莫属。中央代表国家行使主权，责无旁贷地肩负着掌控“一国两制”正确方向的历史使命，要把握当下，引领未来。倘若看不到或未能发挥好中央这种必要的主导作用，不作为或无所作为，香港就会陷入软弱、被动、被人牵着走的局面，难免贻误战机、积重难返。
六 全面落实中央对香港的管治权，是保障“一国两制”顺利发展的要务
中国对香港恢复行使主权绝不是走形式、摆样子，而是要实实在在行使对香港的管治权。授权香港高度自治只是国家行使主权的一种形式，绝非意味着中央放弃或不具有管治香港的权力。中央始终具有《宪法》和《基本法》规定的管治香港的宪制权力。
中央的管治权不像有些人理解的那样，只限于外交国防，而是还拥有其他一系列宪制性权力，包括制订《基本法》、规定在香港实行的制度，对特首和高官的任命权，对《基本法》的解释权和修改权，对香港政制发展的最终决定权，对香港立法的备案审查权，增减在香港适用的全国性法律的决定权，授予香港新权力的权力，以及宣布香港进入紧急状态的权力，如此等等。以上这些权力都是保障国家主权、实施“一国两制”所必需的。中央行使管治香港的法定权力是在履行自己的宪制职责，同授权香港实行高度自治并行不悖，不但不是干预香港高度自治，而且恰恰是在保障高度自治、保障“一国两制”的正确发展方向。任何贬损或脱离中央管治权的言行无异于自毁“一国两制”长城。
全面落实中央管治权是全面准确实施“一国两制”的题中应有之义，也是新时期中央治国理政的崭新课题。20年来中央积极慎重依法治港，有效行使管治香港的权力，不断探索、总结行使管治权的经验和方法。在一些领域还存在管治权需要进一步落实、到位的问题，特别是需要进一步完善与《基本法》实施相配套的制度和机制，这一点或应成为中央日后工作的重要方向。
七 全面准确地传播“一国两制”和《基本法》，促进香港人心回归
古语道，得人心者得天下。香港虽然回归了祖国、确立了特别行政区制度，但不必然等于完成了人心回归；人心回归既不会自动实现，也很难在短期内完成。香港市民对国家和中央管治权的认同度至今仍不够高，值得我们高度重视和反思。争取人心回归是一项长期、复杂的社会系统工程，需要上上下下多方面的共同努力。特区政府宜加大工作力度，切实落实对“一国两制”和《基本法》的正面教育、宣传和引导，中央方面要着重抓好国家主体的建设、做好内地自己的事情，充分彰显制度优势和国家实力，增强港人的向心力和归属感。
所谓人心回归，也是一种社情民意，表现为人们对社会转型后新体制的了解、认同和服膺。影响香港人心回归的因素固然不少，但其中一个重要原因恐怕在于相当部分市民尚未能对“一国两制”树立全面准确的认识，还存在着先入为主、根深蒂固的认知障碍。譬如对“一国”与“两制”的关系、中央管治与香港高度自治的关系、政制发展的决定权、普选的法律根据、第23条立法等重大问题的看法，就存在较大认知差距。流行于香港社会的一些偏离中央立场和立法原意的另类诠释，是一些走了样、变了形的说法，“一国两制”有时被念歪。这种现象同某些人士和媒体长期以来对“一国两制”和《基本法》的误解、曲解以及不全面、不准确的传播有很大关联，话语权始终是一个令人纠结的问题。如何对“一国两制”和《基本法》有全面准确的认识问题一日不得解决，就一日谈不上人心回归问题的真正解决。
八 国家安全立法刻不容缓
《基本法》第23条规定香港必须就国家安全自行立法，但是20年过去了，香港特区迄未履行自己的宪制义务，完成本地立法， 2003年还爆发了反对第23条立法的风波。香港当前状况是对内无法遏制港独等政治激进势力的肆意活动，对外无法禁止外国政治性组织和势力对香港政治事务的深度干预。香港正在成为政治上不设防的城市，成为中国国家安全系统最薄弱的一个环节，这不但严重影响到香港本地的安全与社会稳定，而且困扰着国家安全战略制订和实施，影响到中央和香港的政治互信关系。香港作为一个视法治为核心价值的社会，不应该容忍这种撇弃自身宪制义务、选择性适用《基本法》的扭曲现象的存在，国家安全立法在香港缺失的现象不能再无限期存在下去了。倘若实践和时间继续证明香港无意或无力完成第23条立法，那么作为国家主权的行使者和国家安全的第一责任人，中央难道会继续听之任之、坐视不管吗？难道不应该考虑履行国家职责、主动采取适当措施、弥补香港法治的重大缺陷吗？
九 加深对香港资本主义的了解，读懂香港这本书
过去20年，中央是在一个完全不同于内地政治生态的环境下，对一个已被赋予高度自治权力的香港地区行使国家管治权，必须遵循“一国两制”方针，严格依照《宪法》和《基本法》办事。原先习以为常的内地政府运行体系、思维方式和工作方法可能有相当一部分在香港不适应甚或行不通。如何适应这样一种特殊的工作环境，很关键的就是我们要对香港社会、香港资本主义有深入真切的了解，不妨说这是做好对港工作的必要前提。有人说香港是本难读的书，不无道理，但是既然要搞“一国两制”，书再难也得读，而且必须要读明白。
我们有必要深入了解香港特殊的资本主义形态，充分了解和尊重香港现行的民主政治和法律制度，理解和尊重港人的价值观念，切实维护《基本法》规定的港人治港、高度自治，包括尊重现行的选举制度和规则。需要用港人听得懂、易接受的方式全面准确地传播“一国两制”和《基本法》，需要深入接触、联络香港各界人士，包括政治上持不同观点的人士，建立起中央和香港之间的相互谅解和政治互信。我们坚信中央会在实践中不断总结经验、与时俱进，完善实施“一国两制”的顶层设计，进一步明确对港工作指导思想，不断改进对港工作的思路与方法，丰富和发展“一国两制”理论，持续引导“一国两制”这艘巨轮驶向更加美好的明天。